Текст книги "Муниципальное право России. Вопросы и ответы"

Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством. При этом каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Деление территорий государства на отдельные территориальные образования осуществляется для обеспечения наиболее эффективного управления в обществе.

Территориальная организация общества является результатом его развития. Вначале люди жили по признаку родовой организации. Затем при переходе к земледелию и скотоводству территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом.

Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление, как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия только в пределах определенной территории.

Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.

Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу территориального устройства.

Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эти отношения имели место при принятии Конституции РФ на референдуме.

Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта РФ вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе результатов референдума может быть принят закон о территориальном устройстве местного самоуправления.

В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления складываются при установлении и изменении границ муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов в соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации…» может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ и Российской Федерации. Все эти субъекты являются участниками отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления и изменения границ муниципального образования.

В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями и представительными органами местного самоуправления при образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их границ.

В соответствии с пунктами 3, 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации…» решения по данным вопросам принимаются представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения, выраженного путем голосования.

В-пятых, при принятии устава муниципального образования в поселениях менее 100 избирателей жители выражают свое отношение к изложенным в нем нормам о территориальном устройстве. В свою очередь институт муниципального права составляют группы норм плюс общественные отношения, регулируемые этими нормами, складывающиеся по поводу территориального устройства.

Факторы, оказывающие влияние на формирование территориальной основы местного самоуправления закреплены в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации…».

Во-первых, это наличие населения на территории, где устанавливается местное самоуправление.

Местное самоуправление устанавливается только при наличии жителей в пределах той или иной территории. Обязательность наличия жителей вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации…», конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется «населением», «гражданами». Федеральный закон в статье 2 определяет местное самоуправление как «деятельность населения», в статье 3 устанавливает право жителей на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Жители осуществляют местное самоуправление с применением различных форм непосредственной и представительной демократии. Сообщество жителей является первичным признаком возможного наличия местного самоуправления.

Зарубежный опыт свидетельствует, что численность населения оказывает влияние на формирование представительных органов местного самоуправления. Их создание иногда ставится в зависимость от числа граждан, проживающих на соответствующей территории. Так, в Великобритании муниципальные советы приходов с населением от 200 до 300 человек формируются советом графства только по ходатайству приходских собраний избирателей: в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства. Как видно, численность населения оказывает влияние на формирование органов местного самоуправления. Эта норма действует в масштабе государства. Она нацелена на обеспечение реальности местного самоуправления.

Во-вторых, на данной территории должна присутствовать муниципальная собственность, которая может включать в себя движимое и недвижимое имущество. Это земля, здания, сооружения, дороги, муниципальный транспорт, различные коммуникации и т. д. Такое требование обусловлено тем, что муниципальная власть может быть реализована только в том случае, если она обладает материальной основой.

Территориальная основа, как видно, обусловлена наличием элементов экономической основы. Эти два понятия «территория» и «экономика» взаимосвязаны и взаимообусловлены.

В-третьих, создание муниципального образования закон связывает с наличием местного бюджета. Наличие местного бюджета непосредственно связано с состоянием и развитием производственной сферы на территории, а также различных видов деятельности, которые являются источниками доходов.

Все вышеназванные факторы взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены. Увеличивается численность населения, растет потребность в увеличении мест приложения труда, в жилищном строительстве. Это требует развития производственной и социальной инфраструктуры. Новые производственные объекты и жилищное строительство вызывают необходимость расширения границ муниципального образования. Кроме того, производственные и иные предприятия являются источниками пополнения местного бюджета, средства которого направляются на решение задач социально-экономического характера. Без всего этого территориальная муниципальная власть не в состоянии функционировать самостоятельно.

Территориальное устройство государства должно представлять собой единую систему, располагающую «аргументированными целями и действиями», направленными на совершенствование управления. Территориальная организация власти тесно связана с организацией управления.

Территориальное устройство как одна из целей государства должно предполагать наличие критериев, по которым можно оценивать эффективность управления не только в отдельных территориальных образованиях, но и в масштабе всего государства. Поэтому территориальное устройство в России должно выступать в качестве общей цели, на основании которой должны выстраиваться цели каждого уровня иерархии. Без определения общей цели в вопросах территориального устройства невозможно точно установить цели каждого уровня. Неопределенность целей различных уровней влечет отрицательные последствия в организации управления. Территориальное устройство следует считать оптимальным тогда, когда оно обеспечивает эффективное управление в масштабе всего государства.

Исследование территориальной основы местного самоуправления позволило выявить следующие правовые проблемы.

Во-первых, в России нет единого нормативного акта в форме закона, который предусматривал бы общие принципы и порядок территориального устройства местного самоуправления. Это не позволяет реализовывать на практике какую-либо концепцию территориального устройства местного самоуправления.

В результате ряд территориальных единиц (районы и города) являются государственными образованиями. Территориальное устройство местного самоуправления не согласуется с финансово-экономическими возможностями органов местного самоуправления.

Во-вторых, нормы, закрепленные в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации…», имеют неопределенный характер касательно территориальной организации местного самоуправления. В названных нормативных актах отсутствует установление относительно территориального устройства местного самоуправления в районах республик, краев, областей, не закреплены принципы соотношения государственной территории с территорией местного самоуправления.

В-третьих, в законодательстве Российской Федерации имеется неопределенность относительно муниципального образования. По признакам оно приравнивается к юридическим лицам. Однако законодательство не называет его таковым. Представляется целесообразным решить эту задачу в законодательстве. В настоящее время предпринята такая попытка в новом федеральном законе.

Понятие муниципального образования было закреплено в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации…» (1995 г.). В соответствии с названной статьей под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В данном определении закреплено шесть признаков муниципального образования.

1. Муниципальному образованию является присущим поселенческий признак. То есть это населенная территория, где проживают люди.

2. Муниципальное образование обладает признаком территориальности. Городские, сельские, иные поселения расположены в определенных границах, обозначающих, территорию населенного пункта.

3. Поселение является муниципальным образованием, если на его территории осуществляется местное самоуправление. Из этого вытекает, что понятие «муниципальное образование» не совпадает с понятием «местное самоуправление».

4. Муниципальное образование должно обладать муниципальной собственностью.

5. Муниципальное образование должно иметь свой местный бюджет.

6. На территории муниципального образования должны быть выборные органы местного самоуправления.

ФЗ «Об общих принципах организации…» (2003 г.) упрощает определение понятия муниципального образования. В статье 2 указанного закона муниципальное образование определено как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города, где есть местное самоуправление.

Таким образом, признаки муниципального образования, которые были закреплены в прежнем Федеральном законе, исключены.

Определение представляет собой некую декларацию о муниципальном образовании без достаточных признаков. Это ухудшает закон и снижает эффективность местной публичной власти. Получается, что местное самоуправление продекларировано повсеместно, но реальной основы для его осуществления не создано в течение уже более 15 лет.

Организационная и социальная основы местного самоуправления тесно связаны между собой. Их соотношение вызывает дискуссии в юридической литературе. Рассмотрим вопрос о природе и понятии этих двух типов общественных отношений местного самоуправления.

Социальная основа включает в себя жителей муниципального образования, образующих социально-территориальную (поселенческую) общность, а также функции социального характера.

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов закрепляет социальную природу местного самоуправления. Это проявляется в том, что местное самоуправление осуществляется обязательно в населенных пунктах, то есть там, где проживают люди. Кроме того, социальный характер выражен в целой системе прав граждан на местное самоуправление. Каждый житель в отдельности и сообщество в целом обладают правом участия в:

– выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;

– местных референдумах;

– собраниях, конференциях;

– сходах;

– проведении отзыва депутатов и других выборных должностных лиц;

– публичных слушаниях;

– митингах; демонстрациях, шествиях и пикетировании, опросах;

– осуществлении правотворческой инициативы и т. д.

Реализуя эти права, тем самым, жители становятся участниками процесса управления, которое имеет социальный характер. Социальная общность, являясь субъектом отношений, сознательно организует все процессы, связанные с осуществлением управления. Действия жителей направлены на установление, изменение и прекращение определенной группы прав и обязанностей, образуемых ими других субъектов местного самоуправления, а также субъектов не формируемых ими, но вступающих с ними в различные отношения.

Социальная основа местного самоуправления тесно связана с организационной основой, так как организационная основа производна от социальной. Это означает, что социальная основа является первичной по отношению к организационной. Они соотносятся как система (социальная основа) и ее элемент (организационная основа).

Социальная основа состоит из более широкого круга общественных отношений, нежели организационная.

Социальную основу местного самоуправления можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу реализации социальных функций местного самоуправления.

Как видно, организационная основа является составной частью социальной основы. Местное сообщество, состоящее из социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного значения, но еще и создает организационную основу местного самоуправления, через которую осуществляется опосредованное социальное управление.

Таким образом, можно сделать вывод, что социальная основа местного самоуправления является корневой системой местного самоуправления, от которой произрастают другие основы местного самоуправления.

Социальная основа тесно связана и с территориальной основой. Это две взаимозависимых группы отношений, складывающихся в местном самоуправлении. Весьма важный вывод о взаимосвязи этих двух основ делает В. С. Барулин. Он считает, что территория является естественной предпосылкой в любой существующей и функционирующей социальной общности, ибо общностей вне конкретных территорий вообще нет и не может быть. Пожалуй, это абсолютно точное утверждение, как с точки зрения объективного, так и субъективного права.

Что касается социальной основы в муниципальном праве, то она является составным элементом институтов непосредственной демократии (народовластия). В этом ее особенность и двойственное предназначение.

Следовательно, под институтом народовластия в муниципальном праве следует понимать совокупность норм и регулируемых ими отношений, складывающихся в результате осуществления гражданами власти в форме непосредственной демократии. Однако следует заметить, что народовластие осуществляется также в форме представительной демократии. Поэтому данный вид властеотношений является составным элементом части организационной основы, т. е. имеет двоякое значение.

В литературе имеются разные утверждения относительно структуры организационной основы.

Разночтения в определении элементов, составляющих организационную основу местного самоуправления, по-видимому, связаны со значением терминов «организационный», «орган», «организация».

Так, в Словаре русского языка С. И. Ожегова термин «организационный» определяется как относящийся к организации.

В Советском энциклопедическом словаре «организационное» бюро ЦК ВКП(б) определяется как исполнительный орган. Из этого следует, что термин «организационный» произведен от терминов «орган», «организация».

В свою очередь, термин «орган» определяется как учреждение, выполняющее определенные задачи, как государственное, общественное, местное учреждение, как орудие, средство.

Термин «учреждение» употребляется в двух значениях: как организация (орган) и как действие по созданию организации (органа). «Учреждение» во втором значении является одной из стадий создания организации (органа). Так, жители муниципального образования, выбирая в ходе выборов представительный орган местного самоуправления, тем самым учреждают его. В результате выборный орган становится представительным учреждением.

Как можно видеть, термин «учреждение», понимаемый как действие жителей, имеет совершенно иное значение по сравнению с термином «учреждение», понимаемым как орган (организация).

Это позволяет сделать вывод о том, что жители муниципального образования как социально-территориальная (поселенческая) общность не являются органами и не могут быть включены в качестве составного элемента организационной основы. Они лишь создают эту основу.

В состав организационной основы целесообразно включение выборных должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно организуют работу представительных и исполнительных органов местного самоуправления и связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Как уже было замечено, в состав социальной основы входят не только жители как социально-территориальная (поселенческая) общность, но и функции социального характера, которые занимают значительное место в системе местного самоуправления. Если рассматривать соотношение терминов «функции» и «органы», с точки зрения их первичности, то можно утвердительно сказать, что термин «функции» является первичным по отношению к термину «орган» (организация, учреждение). Объясняется это следующим.

Вначале появился человек, затем сформировались направления его деятельности, т. е. функции. Объединение людей в племена, общины, союзы общин потребовало увеличения объема и числа функций. То есть формируется целая система направлений деятельности. В целях упорядочения выполнения этих функций возникла необходимость создания аппарата управления, то есть органов (организаций).

В общине, например, важнейшие направления деятельности осуществлялись собраниями ее членов, в то же время большая их часть реализовывалась в оперативном порядке выборными должностными лицами, которые имели своих помощников, т. е. аппарат управления. Из этого следует, что институт должностного лица, а также органа власти, как организующих элементов, возникает с определенной целью, для реализации уже сложившихся в естественных условиях функций. То есть органы создавались на основе сложившихся функций и для реализации этих функций. Без человека, без функций нет необходимости в создании органа, и тем более, организационной структуры.

Организационная основа местного самоуправления представляет собой совокупность общественных отношений, касающихся структуры органов местного самоуправления, порядка, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

Организационная основа, равно как и другие основы, является составным элементом института муниципального права.

Институты органов муниципального права и должностных лиц представляют собой отдельные группы норм муниципального права, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу формирования органов местного самоуправления, определения их структуры, порядка форм и принципов их деятельности, а также должностных лиц муниципального образования.

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было отмечено выше, экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления.

Понятие этой основы следует, на наш взгляд, определять через совокупность общественных отношений, складывающихся в местном самоуправлении, которое как публичная власть, имеет свои признаки, в том числе и экономической направленности. Они уже приводились в первой главе. По сути своей эти признаки представляют собой группы общественных отношений. Не являются исключением и признаки экономической направленности.

Местная публичная власть реализуется посредством применения административных и экономических методов управления в их сочетании. Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения. Такое определение понятия экономической основы местного самоуправления характерно для англосаксонской концепции. Объясняется это тем, что экономические отношения охватывают только сферы местного значения. Для европейской континентальной концепции характерны отношения, охватывающие также вопросы государственного значения.

Состав экономической основы свидетельствует, что она состоит из нескольких групп общественных отношений:

– отношений муниципальной собственности;

– финансовых отношений;

– отношений, возникающих по поводу имущества, находящегося в государственной собственности и переданного в управление органам местного самоуправления;

– отношений по поводу иной собственности.

Все эти и другие отношения содержатся в главе 8 Федерального закона «Об общих принципах организации…» (2003 г.).

Термин «собственность», считает В. А. Рахмилович, употребляется в двух различных смыслах:

«в юридическом – как обозначение вещного права, права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами);

в экономическом – как обозначение совокупности экономических (как принято говорить – производственных в широком смысле) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности».

Конституция РФ употребляет термин «муниципальная собственность» и в первом и во втором смысле.

В первом смысле муниципальная собственность закреплена в п. 3 ст. 130 и п. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

В ст. 8 Конституции термины «собственность» и «формы собственности», по нашему мнению, употребляются во втором (экономическом) смысле как совокупность экономических отношений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации…» употребляет термин «муниципальная собственность» также в юридическом и экономическом смыслах.

В ст. 50 Закона термин «муниципальная собственность» употребляется как совокупность экономических отношений. В ней не указываются полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению.

В ст. 51 Закона термин «муниципальная собственность» употребляется в юридическом смысле.

В Гражданском кодексе РФ термин «муниципальная собственность» как и собственность вообще используется только в юридическом смысле. Об этом свидетельствует и название, и содержание раздела II Гражданского кодекса. Раздел назван «Право собственности и другие вещные права». В названном разделе обозначены субъекты права собственности, в том числе и муниципальной. Таковыми названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований (ст. 215), а также органы местного самоуправления (п. 2 ст. 215).

Гражданский кодекс РФ устанавливает право субъектов местного самоуправления на имущество, на вещь, на хозяйственный комплекс.

Из вышеизложенного следует, что экономические отношения, которые представляет собой муниципальная собственность, будучи урегулированные нормами права, приобретают характер правоотношений.

Следовательно, муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права экономических отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования и самим субъектом права муниципальной собственности.

Экономическая основа является элементом структуры понятия института муниципального права. Данный институт можно назвать институтом муниципальной собственности, под которым следует понимать совокупность норм муниципального и иных отраслей публичного и частного права, регулирующих определенные группы отношений собственности, осуществления налоговой и финансовой политики.