Текст книги "Источники конституционного права Российской Федерации"

После принятия этого Указа и вплоть до начала функционирования нового Федерального Собрания, избранного в декабре 1993 г., в России воцарилось «указное право», попытки обоснования которого предпринимались и в последующие годы.

Так, в своем Послании Федеральному Собранию в 1995 г. Президент РФ объявил свои указы «полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения… общественных отношений», абсолютно подзаконный характер которых «не очевиден»[220]220
  Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России». М., 1995. С. 99.


[Закрыть]. В Послании Федеральному Собранию 1996 г. он почти дословно подтвердил эту законоопределяющую роль указов: «Пока не соблюдаются законодательные приоритеты, определенные предыдущими посланиями… Президент должен выпускать указы по тем ключевым вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством»[221]221
  Послание Президента Российской Федерации, М., 1996. С. 86.


[Закрыть].

Таким образом, очевидно, что необходимо не столько вести дискуссии о соотношении закона и указа, сколько урегулировать законодательным путем вопрос о тех рамках, в пределах которых Президент РФ вправе издавать указы, а также предусмотреть его ответственность за нарушение принципа верховенства законов в Российской Федерации. Эта ответственность должна базироваться на п. 4 ст. 3 Конституции РФ, согласно которой никто «не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону».

В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, продолжает оставаться весьма широкой. Думается, однако, что по мере развития правовой государственности, начал конституционализма она сузится, а нормотворчеству Президента РФ придет на смену активная законодательная деятельность Федерального Собрания.

В то же время явным преувеличением представляется утверждение о том, что «указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений», что многие указы Президента РФ «направлены на введение альтернативного регулирования общественных отношений, а не на развитие и конкретизацию законов, в результате чего «исполнители правовых норм получают возможность выбора того акта, который отвечает их интересам, но не всегда – интересам общества»[222]222
  Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 193.


[Закрыть].

Разумеется, Президент располагает многими возможностями для усложнения законодательной деятельности Федерального Собрания. Однако они не имеют прямого отношения к указной практике.

Что же касается введения им альтернативного регулирования общественных отношений, то это вообще исключено, ибо если действуют параллельно два нормативных акта, противоречащие друг другу: закон и указ, – то предпочтение всегда отдается закону, а возможность выбора исполнителем одного из этих актов по усмотрению Президента РФ исключается. Он может и обязан выбрать только закон.

Наряду с указами Президент РФ издает распоряжения. Они, как правило, являются ненормативными актами и охватывают частные, хотя нередко и весьма значимые вопросы. В них могут содержаться, например, конкретные поручения, вытекающие из законодательных актов. Распоряжения издаются по поводу поощрения должностных лиц, коллективов и граждан; назначения официальных представителей Президента при рассмотрении в палатах Федерального Собрания законопроектов и подлежащих ратифицированию международных договоров; выделения денежных средств из резервного фонда; образования рабочих групп по анализу различных проблем социально-экономического, политического, военного характера и др.

Однако и среди распоряжений встречаются акты, имеющие нормативный характер и содержащие конституционно-правовые нормы. В их число входят, в частности, распоряжения Президента РФ от 3 апреля 1997 г. «Об утверждении Инструкции о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»[223]223
  СЗРФ. 1997. № 14. Ст. 1617.


[Закрыть], от 14 октября 1997 г. «Об утверждении Инструкции о порядке учета и хранения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации и бланков документов к ним»[224]224
  СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4763.


[Закрыть] и др.

Понятно, что такого рода акты также относятся к числу источников конституционного права.

Наличие среди указов и распоряжений Президента РФ актов, носящих как нормативный, так и ненормативный характер, послужило основанием для постановки в отечественной правовой литературе вопроса о критериях, по которым указ Президента как одна из форм акта может быть отделен от его распоряжения как другой формы акта[225]225
  См., напр.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 19.


[Закрыть].

В свое время А.В. Мицкевич предлагал «за основу реализации форм актов… взять критерии их социально-политической значимости»[226]226
  Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 11.


[Закрыть]. Применительно к разграничению актов Президента РФ на указы и распоряжения В.О. Лучин и А.В. Мазуров предлагают дополнить этот критерий еще одним критерием различия этих форм актов – нормативностью, полагая, что акты Президента, не содержащие нормативных положений, должны оформляться только как его распоряжения[227]227
  См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 19–20.


[Закрыть].

Согласно Конституции РФ (п. «е» ст. 84) Президент РФ обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Бесспорно, такие послания являются документами, имеющими важное политическое значение. Посредством этих посланий Президент информирует депутатов и общественность о задачах, стоящих перед страной, о нерешенных проблемах. Послание содержит ряд важных политических и правовых инициатив главы государства. Однако все это не дает оснований рассматривать послания как нормативные акты или утверждать, что они «обладают высшей юридической силой, ибо являются конституционными актами, по уровню стоящими выше закона…»[228]228
  Кочеров Э.Г. Послания Президента как атрибут государственной власти // Независимая газета. 1997. 13 янв. См. также: Краснов М.А. Закон силен, когда сильна власть // Российская газета. 1997. 18 марта.


[Закрыть].

Следует согласиться с Е.В. Колесниковым, который считает, что послание «не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы…»[229]229
  Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 117.


[Закрыть].

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[230]230
  СЗРФ. 1996. № 22. Ст. 2663.


[Закрыть] его акты подлежат обязательному официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения конфиденциального характера, составляющие государственную тайну.

Официальным опубликованием актов Президента РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Они могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе содержащие сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ может быть установлен иной порядок вступления их в силу.

Говоря об опубликовании нормативных указов Президента РФ, следует иметь в виду, что на них в полной мере распространяется положение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Однако – и на это не раз обращалось внимание в правовой литературе – не все нормативные указы Президента РФ оказываются доступными для всеобщего сведения[231]231
  См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 16.


[Закрыть]. Это фактически подтверждено Указом Президента РФ от 24 ноября 1995 г. «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов»[232]232
  СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4660.


[Закрыть], которым Руководителю Администрации Президента было поручено представить предложения по обеспечению открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов Президента, но, судя по изданному 14 февраля 1998 г. Указу Президента РФ «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»[233]233
  СЗРФ. 1998. № 7. Ст. 829.


[Закрыть], в котором констатируется, что публикуются еще не все нормативные указы, устанавливающие права граждан, эта работа еще не завершена[234]234
  См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указ. соч. С. 16.


[Закрыть].

Следует заметить, что в Указе Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» не нашло отражения положение, закрепленное, например, в Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», о том, что официальной считается публикация полного текста правового акта. Можно согласиться с В.О. Лучиным и А.В. Мазуровым, которые считают, что официальная публикация указа будет завершенной только в случае, если опубликован полный его текст. Например, если в одном номере «Российской газеты» опубликован указ об утверждении какого-либо Положения, а само Положение опубликовано в следующем номере газеты, то официальная публикация должна считаться состоявшейся в день опубликования этого Положения[235]235
  См. там же. С. 34.


[Закрыть].

Разумеется, требование о необходимости публикации полного текста указа не распространяется на указы или их отдельные положения, содержащие сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну.

Многие указы вступают в силу со дня их подписания, т. е. до официального опубликования. Это означает, что таким указам фактически придается обратная сила, поскольку между их вступлением в силу и опубликованием проходит определенное время, в течение которого развиваются определенные общественные отношения, а их участники еще не знают о подписанном и вступившем в силу указе. Поэтому представляется, что введение указов в действие со дня их подписания нежелательно, поскольку не позволяет заинтересованным лицам вовремя ознакомиться с их содержанием[236]236
  См. там же. С. 36.


[Закрыть].

§ 5. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации

Большинство российских государствоведов в число источников конституционного права включают акты палат Федерального Собрания, содержащие конституционно-правовые нормы[237]237
  См., напр.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 21; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 66–79; Конституционное право Российской Федерации. С. 26; Государственное (конституционное) право Российской Федерации. С. 17–18.


[Закрыть].

Однако имеется и иная точка зрения. Так, А.В. Выстропова утверждает, «что постановления палат Федерального Собрания не имеют нормативной силы и не могут быть отнесены к системе законодательства. Такие акты не могут быть источниками конституционного права, ибо конституционные правоотношения возникли на основе Конституции или законов, а постановления издаются уже на основе этих норм. Если утверждать иное, то и другие акты, подчиненные этим постановлениям и изданные в их исполнение, играют роль источников конституционного права. В этом случае система конституционного права становится сложной, громоздкой и теряет свое предназначение – регулировать важнейшие институты общественной и государственной жизни»[238]238
  Выстропова А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс…. канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 19. Надо сказать, что точка зрения о ненормативности такого рода актов не нова. Она высказывалась некоторыми авторами и в советский период. См., напр.: Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 85.


[Закрыть].

Не касаясь очевидного своеобразия изложения этих мыслей, хочется заметить, что акты палат действительно не могут быть отнесены «к системе законодательства», однако это не означает, что они не имеют юридической силы и не могут иметь нормативный характер. Кроме того, тот факт, что большинство конституционно-правовых отношений возникают на основе норм конституции или законов, совсем не означает, что нормы, содержащиеся в других правовых актах, не могут служить основанием для возникновения такого рода отношений. Наконец, наличие многочисленных источников не делает отрасль права сложной и громоздкой. Наоборот, это свидетельствует об уровне ее развития.

Отрицание А.В. Выстроповой нормативного характера всех постановлений палат Федерального Собрания представляется особенно странным на фоне ее утверждений о том, что постановления Государственной Думы и Совета Федерации «разрешают ключевые вопросы внутренней и внешней политики», «служат упорядоченной жизни в стране»[239]239
  Выстропова А.В. Указ. соч. С. 19–20.


[Закрыть].

Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ: согласно ч. 2 и 3 ст. 102 и ст. 103 Государственная Дума и Совет Федерации принимают большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ[240]240
  Такой особый порядок установлен, например, в отношении федерального конституционного закона, где для принятия постановления требуется 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации (ст. 108).


[Закрыть], постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией Российской Федерации. Кроме того, ч. 4 ст. 101 Конституции РФ предусмотрено, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.

О возможности принятия палатами Федерального Собрания нормативных актов свидетельствует и ст. 125 Конституции РФ, в п. «а» ч. 2 которой устанавливается, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Совета Федерации и Государственной Думы.

Акты палат Федерального Собрания как одна из форм выражения норм конституционного права отличаются по ряду признаков. В частности, они принимаются:

а) только самими палатами. Они не утверждаются другой палатой и не подписываются Президентом РФ;

б) лишь по определенному кругу вопросов, связанному с организацией работы этих палат, их комитетов и комиссий, а также депутатов (членов палаты), расстановкой кадров подчиненных им органов, осуществлением контроля за работой этих органов и т. п.

Таким образом, в отличие от законов, которые являются юридическим выражением законодательной деятельности палат Федерального Собрания, их постановления представляют собой юридическое выражение работы палат по организации условий для нормативного осуществления законодательной и иной деятельности палат, средством самоорганизации и нормальной работы палат Федерального Собрания. При этом они могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер.

Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам.

К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные Положения по вопросам деятельности палат. Например, постановлением Государственной Думы Федерального Собрания от 4 апреля 2001 г. «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проблемам народонаселения»[513]513
  СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1550.


[Закрыть] утверждено Положение о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проблемам народонаселения, в котором определен порядок ее работы и основные направления деятельности.

На Комиссию возлагается:

анализ норм законодательства РФ в области народонаселения; взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, международными организациями, общественными объединениями и со средствами массовой информации по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии;

участие в разработке проектов законов, связанных с проблемами народонаселения и необходимых для стабилизации и улучшения демографической ситуации в Российской Федерации;

участие в разработке стратегии Российской Федерации в области демографической политики;

участие в разработке федеральных программ по проблемам народонаселения и проектов международного сотрудничества в соответствующей области;

внесение предложений по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии, в органы государственной власти Российской Федерации и международные организации;

сбор и анализ информации по проблемам народонаселения; участие в конференциях, в том числе международных конференциях, по проблемам народонаселения;

рассмотрение обращений и предложений общественных объединений по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии.

Комиссия получила право:

направлять запросы по вопросам, отнесенным к ее ведению, в комитеты и комиссии Государственной Думы, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, организации и общественные объединения;

создавать рабочие группы из числа членов Комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций;

приглашать на заседания Комиссии должностных лиц органов государственной власти, организаций, представителей общественных объединений, средств массовой информации;

проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и по решению Совета Государственной Думы организовывать парламентские слушания по проблемам народонаселения;

привлекать к своей работе экспертов, а также принимать решения о проведении независимой экспертизы законопроектов по вопросам, отнесенным к ведению Комиссии.

22 февраля 2001 г. Совет Федерации принял постановление «Об удостоверении и нагрудном знаке члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[514]514
  СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1003.


[Закрыть], которым утверждено Положение об удостоверении и нагрудном знаке члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В Положении, в частности, устанавливаются права и обязанности члена Совета Федерации при пользовании удостоверением и нагрудным знаком. В нем указывается, что удостоверение члена Совета Федерации дает право беспрепятственно посещать органы государственной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления в Российской Федерации, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать воинские части, организации независимо от форм собственности, полностью или частично финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета, либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющие в качестве учреждений органы государственной власти Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления в Российской Федерации.

По предъявлении удостоверения члена Совета Федерации: агентства гражданской авиации и аэропорты, билетные кассы (как суточной, так и предварительной продажи) железнодорожных вокзалов и станций, морских вокзалов (портов), речных вокзалов и пристаней обязаны вне очереди предоставить члену Совета Федерации бесплатный билет на одно место в самолете или вертолете, спальном или купейном вагоне поезда, в каюте первого или второго класса судов всех категорий;

проезд в автобусах междугородных, а также пригородных сообщений в случае, если продажа билетов производится с указанием номера места, осуществляется по бесплатному билету, получаемому вне очереди в кассах автовокзалов, автостанций, транспортно-экспедиционных агентств или непосредственно при посадке в автобус;

осуществляется бесплатный проезд на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

В Положении подчеркивается, что член Совета Федерации обязан обеспечить сохранность удостоверения и нагрудного знака и несет ответственность за их утрату.

На основании ст. 12 Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 5 июля 1999 г.) Совет Федерации 22 февраля 2001 г. принял постановление «О размере ежемесячного денежного вознаграждения члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющего полномочия на постоянной основе»[241]241
  СЗРФ. 2001. № 10. Ст. 910.


[Закрыть], в соответствии с которым установлено ежемесячное денежное вознаграждение члена Совета Федерации Федерального Собрания, осуществляющего полномочия на постоянной основе. Вознаграждение выплачивается члену Совета Федерации со дня его избрания (назначения) в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

В постановлении указывается, что оно действует до приведения Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в соответствие с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе постановлений. Так, Б.В. Щетинин полагал, что постановления (речь идет об актах Верховных Советов) обладают равной с законом юридической силой[242]242
  См.: Курс советского государственного права. С. 35.


[Закрыть]. Однако с такой точкой зрения согласиться нельзя. В этом отношении предпочтительна позиция тех авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему общегосударственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же касается постановлений, то они, несомненно, носят подзаконный характер[243]243
  Подробнее см.: Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 84–85; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 77.


[Закрыть].

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты Государственной Думы[244]244
  См.: СЗРФ. 1998. № 7. Ст. 801; № 16. Ст. 1828; № 26. Ст. 3058; № 30. Ст. 3699; № 44. Ст. 5441; № 52. Ст. 6348; 1999. № 17. Ст. 2117; № 39. Ст. 4588; № 43. Ст. 5176; № 49. Ст. 5965; № 50. Ст. 6099; 2000. № 4. Ст. 365.


[Закрыть] и Совета Федерации[245]245
  См.: СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 655; № 8. Ст. 718; № 16. Ст. 1774; № 27. Ст. 3204; 1997. № I. Ст. 45; № 5. Ст. 629; 1998. № 1. Ст. 8; № 12. Ст. 1389; № 29. Ст. 3475; 1999. № 6. Ст. 762; № 24. Ст. 2921; № 47. Ст. 5630.


[Закрыть].

Необходимо сказать, что далеко не все государствоведы включают эти акты в число самостоятельных источников конституционного права[246]246
  См.: ЛвакьянС.Л. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 118–119; Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984. С. 32–33; Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. М., 1981. С. 17–18; Ковачев Д.А. О соотношении Конституции и Регламента высшего представительного учреждения в социалистическом государстве // Уч. записки ВНИИСЗ. Вып. 6. М., 1966. С. 37–38; Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии. М., 1976. С. 235–236; Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С. 96—103; Михайлова Н.А. Регулирование процедуры деятельности верховных представительных учреждений социалистических стран // Сов. государство и право. 1973. № 7. С. 35–41.


[Закрыть]. Значительная часть из них не делают этого[247]247
  См.: Курс советского государственного права. С. 35–38; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 26; Стрекозов В. Г., Казанчев Ю.Д. Указ. соч. С. 17–18; Советское государственное право. М., 1985. С. 24–26.


[Закрыть].

Регламент – это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания, способы осуществления ими своих конституционных полномочий. Принятие регламентов палат предусмотрено Конституцией РФ, в которой указывается, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101).

Посредством принятия регламентов процедура деятельности палат Федерального Собрания облекается в процессуальную форму. Наличие регламентов является одним из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка их деятельности, обеспечивающих активное участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в осуществлении функций законодательствования и контроля. Несмотря на некоторую разницу в парламентарной процедуре, в их регламентах преобладают общие черты. Предметом их регулирования являются вопросы процедурного характера, касающиеся порядка организации и деятельности как самой палаты, так и ее внутренних подразделений; взаимоотношения палаты с различными государственными органами Федерации и ее субъектов.

Большой интерес представляет вопрос о соотношении регламента с конституцией. В свое время он вызвал оживленную дискуссию в правовой литературе. Например, острой критике подверглась точка зрения, согласно которой конституция должна содержать основные положения, регулирующие организацию и деятельность высшего представительного органа государства, а регламент призван их детализировать, конкретизировать.

Возражая против такой постановки вопроса, Д.А. Ковачев полагал, что она не только не раскрывает того, что следует понимать под «основными положениями» и что – под «деталями», не только не раскрывает соотношения между конституцией и регламентом, но и стирает различия между ними. Он пришел к выводу, что используя упомянутый подход, можно вполне легально изменять конституцию – путем включения в регламент «деталей» правовых предписаний, имеющих конституционный характер. Сущность подобных «деталей», по его мнению, – может быть такова, что отнесение их к регламенту повлечет за собой кардинальные изменения важнейших конституционных положений, касающихся деятельности высшего представительного органа[248]248
  См.: Ковачев Д.А. Указ. соч. С. 20–21.


[Закрыть].

Эта позиция Д.А. Ковачева вызвала возражения со стороны ряда ученых[249]249
  См., напр.: Лучин В.О. Источники советского государственного права. С. 21


[Закрыть]. При этом отмечалось, что «подчиненность регламента конституции отнюдь не свидетельствует о том, что он вообще не может содержать новых положений, не известных конституции. Суть регламента, как и любого основанного на ней акта, в том и состоит, подчеркивал И.Н. Кузнецов, чтобы развивать, дополнять конкретизировать конституцию[250]250
  См.: Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 6. М., 1966. С. 178.


[Закрыть].

Что касается регламентов палат Федерального Собрания, то, думается, что их нормы наряду с конституционными предписаниями регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности обеих палат Федерального Собрания. В регламентах детализируются некоторые нормы материально-процессуального характера, содержащиеся в Конституции РФ и других актах. Вместе с тем в них имеются и оригинальные нормы, устанавливаемые самими регламентами. В регламентах получают отражение и развитие также различные юридические и организационно-технические правила, сложившиеся в процессе практики Государственной Думы и Совета Федерации.

Организационно-технические предписания регламентов не устанавливают каких-либо правоотношений. Они определяют процессуальную форму действий участников конституционно-правовых отношений. Таковы, в частности, предписания о порядке голосования, о равноправном использовании языков в процессе прений, о порядке внесения депутатских запросов и т. д. В регламентах получают конституционно-правовое регулирование некоторые обычаи, сложившиеся в практике работы Государственной Думы и Совета Федерации. Например, таким обычаем, закрепленным в Регламенте Государственной Думы, является правило, согласно которому первое ее заседание открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы.

Регламенты палат содержат правила, устанавливающие порядок осуществления палатами своих конституционных полномочий. Однако они не исчерпывают всех процедурных предписаний относительно порядка деятельности палат. Наиболее важные для обеспечения демократической процедуры их деятельности положения, которые являются гарантиями реализации их демократических функций, устанавливаются Конституцией РФ. В их число входят: порядок созыва первого заседания Государственной Думы и его открытия; процедура совместной деятельности палат; принцип гласности и допустимость проведения закрытых заседаний; избрание председателей палат и их заместителей и их обязанности; образование палатами комитетов и комиссий; проведение ими по вопросам их ведения парламентских слушаний; принятие палатами своих регламентов и решение вопросов внутренней жизни; порядок принятия законов, а также постановлений палат и др.

В свою очередь, в Регламенте Государственной Думы определяются ее внутреннее устройство и органы, общий порядок работы, законодательная процедура, порядок решения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению, а в Регламенте Совета Федерации – органы и общий порядок работы Совета Федерации; участие Совета Федерации в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Совета Федерации.

Регламенты палат имеют вспомогательное, подчиненное по отношению к Конституции РФ значение. Этим обусловлено включение в них, а в ряде случаев дословное воспроизведение конституционных норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы, основы взаимоотношений с другими органами государства и т. д.

В юридической литературе неоднократно дискутировался вопрос о том, допустимо ли включать в регламент нормы, касающиеся содержания полномочий парламента. Одни авторы категорически исключают подобную возможность или высказывают сомнения в обоснованности включения такого рода предписаний в регламент[251]251
  См.: Ковачев ДА. Указ. соч. С. 6; Студеникина М.С. Соотношение Конституции и Регламента высшего представительного учреждения в социалистическом государстве // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 6. С. 13.


[Закрыть]. Другие считают вполне допустимым включение в регламент норм, закрепляющих его компетенцию[252]252
  См.: Златопольский Д. Высший представительный орган народа // Известия. 1966. 28 мая; Махненко А.Х. Верховные органы народного представительства социалистических стран. М., 1972. С. 23.


[Закрыть]. И.М. Степанов полагал, что конституция и регламент должны регулировать идентичный круг отношений, содержать однородные по характеру нормы, причем регламент призван лишь детализировать положения конституции[253]253
  См.: Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1966. Вып. 6. С. 174.


[Закрыть].

Конечно, регламент – это нормативный акт, в котором содержатся в основном нормы процессуального назначения. Однако это совсем не значит, что он является сводом исключительно процедурных норм. Думается, что в регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации работы представительного органа, помогающие депутатам, членам Совета Федерации и палатам в целом лучше понять свои задачи и способствовать их реализации.

Именно таковы и регламенты палат Федерального Собрания, в которых наряду с нормами процессуального назначения содержатся многочисленные нормы, закрепляющие компетенцию палат, статус председателя Государственной Думы и председателя Совета Федерации и их заместителей, Совета Думы, полномочия и систему комитетов палат и т. д.

Регламенты определяют необходимость принятия ряда других актов палат, утверждаемых постановлениями палат, положений о комитетах и комиссиях Государственной Думы и Совета Федерации, а также Положения об Аппарате Государственной Думы, утверждаемого Председателем Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы по представлению Комитета Государственной Думы по организации работы Государственной Думы, и Положения об Аппарате Совета Федерации, принимаемого на заседании Совета Федерации.

В соответствии с регламентами палат принимаются также положения о российских частях межпарламентской комиссии по двустороннему сотрудничеству, о делегациях в Межпарламентской Ассамблее государств – участников СНГ и Ассамблее ОБСЕ. Нормы регламентов предусматривают издание правил депутатской этики и правил работы электронной системы голосования.

Вызывает интерес вопрос о юридической силе регламентов. В отечественной практике имеется много примеров, когда регламенты законодательных органов утверждались законами. Это породило немало различных характеристик этих документов. Например, П.П. Гуреев и Л.В. Лазарев полагали, что в иерархии источников права регламент занимает второе место после конституции как акт более высокой юридической силы по сравнению с другими законами[254]254
  См.: Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Указ. соч. С. 27.


[Закрыть]. Ю.А. Тихомиров рассматривал законы об утверждении регламентов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик в качестве своеобразных двойных законодательных актов, один из которых как бы материализует содержание, а второй – форму закона[255]255
  См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 63.


[Закрыть]. Высказывались и иные мнения относительно характеристики этих актов[256]256
  См., напр.: Лучин В.О. Источники советского государственного права. С. 37.


[Закрыть].

Действующие регламенты палат Федерального Собрания не являются законами прежде всего потому, что каждый из них является актом самоорганизации работы палаты, которая самостоятельно не вправе принимать законы.

Одних авторов такое положение устраивает. Например, Д.А. Ковачев считает, что если регламент не является законом, то это обстоятельство не позволяет влиять на процедуру деятельности парламента со стороны тех государственных органов, которые наделены определенными полномочиями по отношению к легитимному законодательному процессу, как, например, президент или монарх[257]257
  См.: Ковачев Д.А. Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1994. № 4. С. 195.


[Закрыть]. Другие с сожалением констатируют, что регламенты не обладают «всеми формальными признаками закона» и полагают, что в будущем «по мере улучшения взаимоотношений между ветвями власти, целесообразно принятие Регламента Думы в соответствии с установленной законодательной процедурой (без каких-либо изъятий) и наделение его всеми характеристиками общероссийского закона»[258]258
  Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 70, 73.


[Закрыть].