Текст книги "Источники конституционного права Российской Федерации"

Между тем действующие регламенты палат не нуждаются в превращении в законы или какие-либо иные акты. Как уже отмечалось, они являются средством самоорганизации работы палат, их нормы обязательны для самих палат, их органов и депутатов (членов), а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур, наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Все это говорит о том, что определять регламент как «свод преимущественно внутренних правил деятельности парламента (или его палаты), установленных с учетом предыдущей работы, содержащий как нормы процессуального, так и материального права, и имеющий силу закона или приравненный к нему»[259]259
  Там же.


[Закрыть] по меньшей мере некорректно.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» на территории Российской Федерации применяются только те акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем. Они могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме, опубликованы в виде отдельного издания.

Акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата принятия, регистрационный номер.

Акты палат Федерального Собрания, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно опубликованы в полном объеме.

§ 6. Акты Правительства Российской Федерации

В число источников конституционного права входят правовые акты Правительства РФ, содержащие конституционно-правовые нормы. Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения.

Поскольку Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ (ст. 114) обеспечивает проведение в Российской Федерации финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляет управление федеральной собственностью; предпринимает меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также ряд других полномочий, оно занимается правотворческой деятельностью, в том числе и в конституционно-правовой сфере.

Обычно нормы конституционного права содержатся в постановлениях Правительства РФ, касающихся конкретизации правового статуса российских граждан, лиц без гражданства, иностранцев, беженцев и вынужденных переселенцев. Так, согласно Порядку регистрации безработных граждан, утвержденному постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г.[260]260
  СЗРФ. 1997. № 17. Ст. 2009.


[Закрыть], указывается, что безработными признаются граждане, которые: трудоспособны; не имеют работы и заработка (дохода); зарегистрированы в целях поиска подходящей работы; ищут работу и готовы приступить к ней; не трудоустроены в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы.

Безработными не могут быть признаны и зарегистрированы в качестве безработных граждане:

не достигшие 16-летнего возраста;

которым в соответствии с пенсионным законодательством РФ назначена пенсия по старости (по возрасту), за выслугу лет;

отказавшиеся в течение 10 дней со дня их регистрации в органах по вопросам занятости в целях поиска подходящей работы от двух вариантов подходящей работы, включая работу временного характера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности) – в случае двух отказов от получения профессиональной подготовки или от предложений оплачиваемой работы, включая работу временного характера. Гражданину не может быть предложена одна и та же работа (профессиональная подготовка по одной и той же профессии, специальности) дважды;

не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в органы по вопросам занятости для предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный органами по вопросам занятости, для регистрации их в качестве безработных;

осужденные по решению суда к исправительным работам без лишения свободы, а также к наказанию в виде лишения свободы.

В утвержденном постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. Положении о паспорте гражданина Российской Федерации[261]261
  СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.


[Закрыть] указывается, что паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим его личность на территории РФ. Паспорт обязаны иметь все граждане РФ, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации. Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей Российской Федерации образцу на русском языке. Республики, входящие в состав Российской Федерации, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государственных языках этих республик и т. д.

В утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. Правилах регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации[262]262
  См.: СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939; 1997. № 8. Ст. 952.


[Закрыть] указывается, что регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. В Правилах предусмотрена обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать установленные правила регистрации и т. д.

Утвержденное постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определение их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации[263]263
  См.: СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2385.


[Закрыть] устанавливает порядок работы центрального аппарата Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов по определению правового статуса прибывающих и находящихся в России иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, их регистрации, учету, временному размещению и пребыванию на территории Российской Федерации.

19 сентября 1997 г. Правительство РФ своим постановлением утвердило Типовое положение об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста[264]264
  См.: СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4552.


[Закрыть], в котором указывается, что образовательное учреждение для детей дошкольного и младшего школьного возраста является образовательным учреждением, реализующим образовательные программы дошкольного и начального общего образования. В Положении отмечается, что основными целями учреждения является осуществление образовательного процесса путем обеспечения преемственности между дошкольным и начальным общим образованием, оптимальных условий для охраны и укрепления здоровья, физического и психического развития воспитанников и обучающихся.

Предусмотрено, что учреждение несет в установленном законодательством РФ порядке ответственность за невыполнение функций, определенных его уставом; нарушение конституционного права воспитанников и обучающихся на получение бесплатного дошкольного и начального общего образования в пределах государственного образовательного стандарта; реализацию не в полном объеме образовательных программ и их качество; соответствие применяемых форм, методов и средств организации образовательного процесса возрастным, психофизическим особенностям, склонностям, способностям, интересам и потребностям воспитанников и обучающихся; жизнь и здоровье воспитанников и обучающихся, работников учреждения во время образовательного процесса.

Значительную группу образуют постановления Правительства, связанные с регламентацией организационно-правотворческих и процедурных аспектов его деятельности, обеспечением взаимодействия Правительства с Президентом, Федеральным Собранием РФ и другими государственными органами. Так, в целях повышения эффективности взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания, усиления роли представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса Правительство РФ своим постановлением от 21 декабря 1996 г. «О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации»[515]515
  СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170.


[Закрыть] образовало Полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании, установив, что полномочные представители: участвуют без специального решения Правительства РФ в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания Российской Федерации, в работе их комитетов, комиссий и других органов, а также организуют участие статс-секретарей – заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и официальных представителей Правительства РФ по внесенным Правительством РФ законопроектам в законодательной работе палат; непосредственно взаимодействуют по вопросам организации законопроектной работы с полномочными представителями Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ, соответствующими подразделениями Администрации Президента РФ и руководителями федеральных органов исполнительной власти.

При этом предусмотрено, что материалы, связанные с законодательным процессом, направляются федеральными органами исполнительной власти в адрес палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий после определения статс-секретарями – заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти соответствия содержания этих материалов позиции Правительства РФ.

20 марта 1997 г. Правительство РФ утвердило Положение о Полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ[265]265
  СЗРФ. 1997. № 13. Ст. 1543.


[Закрыть]. Согласно постановлению основными задачами Представительства являются:

формирование законопроектных планов и программ, разработка предложений по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства РФ;

координация законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, формирование пакетов законопроектов, в комплексе регулирующих соответствующие социально-экономические отношения;

анализ хода подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством РФ в Государственную Думу, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию процесса подготовки законопроектов;

организация комплексной оценки социально-экономических последствий принятия намечаемых к разработке законопроектов, а также анализа результатов реализации принятых законов;

обеспечение взаимодействия Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы в сфере законодательного процесса и координация с ними планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ;

разработка предложений по совершенствованию механизмов использования Правительством РФ права законодательной инициативы.

27 февраля 1999 г. постановлением Правительства РФ утверждено Положение о Полномочном представительстве Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ и Конституционном Суде РФ[266]266
  СЗРФ. 1999. № 10. Ст. 1247.


[Закрыть], в котором указывается, что основными задачами Представительства являются: представление и отстаивание позиции Правительства РФ в палатах Федерального Собрания и Конституционного Суда;

рассмотрение вопросов координации участия статс-секретарей и иных представителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания;

обеспечение взаимодействия Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы в законодательном процессе, а также координация с ними планов и программ законодательной деятельности.

В целях решения возложенных на него задач Представительство:

разрабатывает предложения по совершенствованию механизма использования Правительством РФ права законодательной инициативы;

обеспечивает координацию участия федеральных органов исполнительной власти в законодательной деятельности, связанной с формированием и реализацией законопроектных планов и программ Правительства РФ;

рассматривает предложения по основным направлениям и приоритетам законодательных инициатив Правительства РФ, ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством РФ в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации по совершенствованию процесса подготовки законопроектов;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, комитетами и комиссиями палат, депутатскими объединениями и аппаратом палат Федерального Собрания в законодательном процессе;

заслушивает на своих заседаниях статс-секретарей и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства РФ.

В Положении указывается, что решения, принимаемые Представительством по вопросам своего ведения, обязательны для всех представленных в нем федеральных органов исполнительной власти.

1 февраля 2000 г. Правительство РФ своим постановлением утвердило Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах Федерального Собрания РФ[516]516
  СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 774.


[Закрыть]. Согласно Положению полномочные представители Правительства РФ в палатах Федерального Собрания:

участвуют без специального решения Правительства в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов;

выступают от имени Правительства в палатах Федерального Собрания, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам;

организуют участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством;

решают вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представителей Правительства в случае невозможности их присутствия на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов и законов;

согласовывают проекты документов, направляемые Правительством в палаты Федерального Собрания;

согласовывают проекты решений Правительства о назначении на должность и освобождении от должности статс-секретарей – заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти;

участвуют в подготовке для Президента РФ информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам;

информируют Правительство о ходе законодательного процесса и прохождении законодательных инициатив Правительства в палатах Федерального Собрания;

выявляют случаи несоответствия позиций федеральных органов исполнительной власти, представляемых либо оглашаемых в палатах Федерального Собрания, позиции Правительства;

взаимодействуют с полномочными представителями Президента РФ. В рассматриваемую группу также входят: постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации», утвердившее Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ[267]267
  См.: СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176; 1999. № 14. Ст. 1730; № 44. Ст. 5319; 2000. № 41. Ст. 4091.


[Закрыть]; постановление от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[268]268
  СЗРФ. 1997. № 33. Ст. 3895.


[Закрыть] и др.

Нормы конституционного права содержатся и в Положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, утверждаемых постановлениями Правительства РФ[269]269
  См., напр, постановление Правительства РФ от 30 апреля 1998 г. «Об утверждении Положения о Министерстве промышленности, науки и технологий Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 298.


[Закрыть].

Еще одну группу источников конституционного права образуют постановления, касающиеся учреждения правительственных наград и определения их статуса. В их число входят постановления Правительства РФ от 25 августа 1997 г. «Об утверждении Положения о звании «Поставщик продукции для государственных нужд России»[270]270
  СЗ РФ. 1997. № 35. Ст. 4084.


[Закрыть]; от 26 августа 1995 г. «Об утверждении Положения о нагрудном знаке «Почетный донор России» и описание этого знака»[271]271
  СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3549.


[Закрыть]; от 31 мая 1995 г. «О почетной грамоте Правительства Российской Федерации»[272]272
  СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276; № 32. Ст. 3310.


[Закрыть] и др.

Многие постановления Правительства издаются в целях конкретизации и детализации законов и указов. Так, постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. утверждено Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе[273]273
  СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 225.


[Закрыть], в котором конкретизируются вопросы подготовки российских граждан к военной службе, регулируемые федеральными законами «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе» и «Об образовании».

Однако Правительство в рамках своих полномочий может регламентировать общественные отношения, не урегулированные в законодательных актах. Во многих его постановлениях содержатся первичные нормы, которые имеют важное значение[274]274
  См.: Мицкевич Л.В. Указ. соч. С. 122; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1968. С. 142–143; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 125.


[Закрыть]. Это обстоятельство, разумеется, не умаляет важной роли постановлений Правительства для реализации законов, хотя и не обеспечивает им, как полагает Ю.А. Тихомиров, «ключевое положение в иерархии правовых актов»[275]275
  См.: Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 90.


[Закрыть], которые призваны занимать законы.

Все это свидетельствует о том, что высказанное в юридической литературе утверждение о том, что акты Правительства, как правило, не содержат конституционно (государственно) – правовых норм, не соответствует действительности. Аргументируя свою позицию, согласно которой постановления Правительства не являются формами выражения норм советского государственного права, B.C. Основин утверждал, что это обусловлено их юридической природой и целевым назначением «как актов исполнительного органа власти, принимаемых в процессе его деятельности и адресованных органам управления и должностным лицам этих органов в целях улучшения исполнительной и распорядительной деятельности»[517]517
  Основин В.С. Указ. соч. С. 86.


[Закрыть].

Однако из этого правила он делал ряд исключений, полагая, что «в отдельных случаях, когда решаются коренные вопросы исполнительной и распорядительной деятельности или создаются новые виды органов управления», Правительство принимает постановления, в которых содержатся нормы советского государственного права». Примерами таких актов он, в частности, считал постановления Правительства об образовании специальных комитетов и главных управлений при Правительстве[276]276
  См.: Основин B.C. Указ. соч. С. 86.


[Закрыть].

Еще более решительно B.C. Основин выступал против отнесения к числу источников государственного права распоряжении Правительства. «Как правило, – писал он, – распоряжения принимаются единолично Председателем Совета Министров или его заместителем по вопросам, не требующим коллективного разрешения. В большинстве случаев распоряжение – индивидуальный акт, посвященный конкретным вопросам управления. Уже хотя бы поэтому они не могут быть формами выражения норм советского государственного права, которые устанавливают основные принципы советского общественного и государственного строя и регулируют общественные отношения, связанные с организацией и работой Советов депутатов трудящихся и Президиумов Верховных Советов. Не случайно поэтому ни Я.Н. Уманский, ни А.И. Лепешкин, считающие, что распоряжения являются формами выражения норм государственного права, не приводят ни одного примера в подтверждение своего мнения»[277]277
  Там же. С. 87.


[Закрыть].

Независимо от своеобразия аргументов, приводимых в подтверждение своей позиции, B.C. Основин, несомненно, прав в том, что распоряжения обычно не являются нормативными актами и, следовательно, не могут быть источниками права[278]278
  Правда, по этому вопросу в литературе продолжает бытовать и другая точка зрения.


[Закрыть].

Однако и среди распоряжений Правительства встречаются акты, которые содержат конституционно-правовые нормы. Так, распоряжением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. было решено продлить безвизовый порядок въезда в Российскую Федерацию, пребывания и выезда из Российской Федерации граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории Литовской и Эстонской Республик и не получивших гражданства этих государств, Российской Федерации или третьего государства[279]279
  См.: Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Указ. соч. С. 18.


[Закрыть].

Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[518]518
  СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663, 1997 № 20. Ст. 2242, 1998 № 33. Ст. 3967.


[Закрыть] постановления и распоряжения Правительства подлежат обязательному официальному опубликованию, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну.

Акты Правительства подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней после дня их подписания.

Официальными являются также тексты актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Они могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства, в том числе содержащие сведения конфиденциального характера или составляющие государственную тайну, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Согласно ч. 2 и 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации, а в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.