Текст книги "Закон и законотворческий процесс"

Часть II
Законотворческий процесс

Глава 6
Право законодательной инициативы

Далеко не все помнят, а некоторые и не знают, что во времена «тектонических подвижек» российского общества на рубеже 80-х – 90-х гг. прошлого века, приведших в итоге к изменению политико-экономического строя нашего государства, одним из наиболее артикулированных требований граждан России было построение правового государства. Многие люди, может быть несколько наивно, полагали, что если разработать и принять «правильные» законы, то жизнь мгновенно наладится. Исчезнут многочисленные привилегии «партократов», «позвоночное право», появятся дефицитные товары и всем будут платить «достойную» зарплату. Не случайно в те времена слово «юрист» звучало очень гордо, а обладатель этого звания имел очень высокие шансы быть избранным народным депутатом любого уровня.

Отнюдь не все из 1068 народных депутатов РСФСР в итоге оказались юристами, но практически все они «разбирались» в законодательстве также «хорошо», как в медицине, погоде и футболе. В итоге законотворческая активность представителей народа достигла невероятных масштабов и полностью разбалансировала систему законодательства страны. Ведь даже поправки в Конституцию принимались на Съезде народных депутатов РСФСР, что называется, «с голоса». В результате законотворческого хаоса в России было узаконено двоевластие, что неминуемо привело к драматическим событиям октября 1993 г.

Для всех стало очевидно, что процесс внесения и принятия законопроектов должен быть четко отрегулирован, дабы избежать такой законодательной вакханалии. Это и было сделано с принятием Конституции Российской Федерации в декабре 1993 г. Именно ее принятие и положило начало превращению России в правовое государство.

С тех пор закон все глубже проникает в повседневную жизнь российских граждан. Ведь именно в законах описаны не только законные права, но и обязанности граждан, налагаемые на них самим фактом существования в социуме. Следствием этого является нарастающая политическая, социальная и экономическая активность людей. Они все чаще обсуждают и порой критикуют те правила и нормы общественной и частной жизни, которые и определяют законы Российской Федерации. Поэтому вопрос о том, что или кто является источником законов, для многих граждан отнюдь не является праздным. Авторы тех или иных законопроектов нередко становятся, так сказать, героями дня.

Процедура рождения законов имеет огромное значение для правовой системы любого государства. Тем более это важно для России, у которой правовое поле прошло переходный период и вышло, как нам кажется, в период точечной оперативной подстройки. Именно в законотворческом процессе шаг за шагом проявляются те правила, по которым общество будет развиваться, по которым будет регулироваться жизнь граждан, юридических лиц, Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных образований.

В настоящей главе мы подробно рассмотрим количественный и качественный состав субъектов законодательной инициативы, а также процедуру внесения законопроектов. Четкая, понятная и публичная процедура принятия законодательных актов является гарантией от всяческих нормативных сюрпризов или законотворческих ошибок[47]47
  В правовой литературе выделяется три типа законотворческих ошибок: юридические, логические и грамматические. См.: Баранов В.М., Сырых В.М. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законотворческая техника: современное состояние, проблемы, совершенствование: В 2 т. / Под ред. В.М.Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 384–395.


[Закрыть], ущемляющих права граждан и иных лиц. Не менее важно, что принятые на основе такой процедуры законы лучше воспринимаются, принимаются и понимаются гражданами.

Конституция содержит достаточно широкий перечень лиц, которые вправе вносить проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания. Основной Закон называет такое внесение законодательной инициативой.

В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду и Верховному Суду по вопросам их ведения.

Если произвести простое арифметическое действие в виде сложения всех указанных в данной норме субъектов, то получается, что в нашем государстве 727 субъектов права законодательной инициативы[48]48
  Конституционные органы – это субъекты права законодательной инициативы. Президент, Правительство, Совет Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд – итого пять. Далее 450 депутатов Государственной Думы, 85 субъектов Федерации, имеющих право законодательной инициативы через свои законодательные (представительные) органы. По два представителя от представительной и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации – 170 и представители Президента, число которых составляет не более 10 % от числа членов Совета Федерации, т. е. 17 (на момент подписания работы Президент РФ не воспользовался данным правом). Итого в России на основании Конституции РФ существует 727 субъектов права законодательной инициативы.


[Закрыть]. Представляется, что это достаточно много. По количеству субъектов данного права Россия находится в ряду мировых лидеров. Однако, как известно, много – это не всегда хорошо. Да и равноправность таких субъектов весьма условна. Вряд ли кто будет оспаривать, что политический и – что гораздо важнее – профессиональный вес каждого субъекта данного права отнюдь не равнозначен. Достаточно сравнить Правительство и депутата Государственной Думы или Конституционный Суд и законодательный (представительный) орган какого-либо субъекта Федерации.

Отмеченная неравнозначность зачастую приводит к внесению недоработанных законопроектов, утяжелению и даже противоречивости плана законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, данное положение не дает государству выстраивать четкое, логичное и системное правовое поле, а без этого поля невозможно в полном объеме защищать права граждан, юридических лиц и самого государства.

Очевидно, что если когда-нибудь будет принято решение о внесении поправок в действующую Конституцию либо о подготовке нового Основного Закона, то следует более внимательно отнестись к праву законодательной инициативы и соответственно к количеству субъектов такого права.

Порядок осуществления права законодательной инициативы регулируется как Регламентом Государственной Думы, так и актами коллегиальных субъектов права законодательной инициативы. Например, ст. 136 Регламента Московской областной думы[49]49
  Постановление Мособлдумы от 9 июня 2011 г. № 7/160-П «О Регламенте Московской областной Думы».


[Закрыть] предусматривает, что внесение в Государственную Думу законодательной инициативы в той или иной установленной форме с приложением необходимых обоснований, заключений и согласований осуществляется в соответствии с требованиями Регламента Государственной Думы. Решение о рассмотрении в Государственной Думе законодательной инициативы Думы оформляется ее постановлением. В постановлении Думы о рассмотрении в Государственной Думе ее законодательной инициативы указывается представитель Думы при рассмотрении соответствующего вопроса на заседании Государственной Думы.

Иногда в науке высказываются предложения о включении в круг субъектов права законодательной инициативы и других лиц, в частности, Генерального прокурора Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[50]50
  Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: Монография. M.: Юстицинформ, 2015.


[Закрыть], а также объединений профессиональных юристов, Общественной палаты[51]51
  Лвакъян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.


[Закрыть].

Граждане не наделены правом законодательной инициативы, однако в соответствии со ст. 33 Конституции они обладают правом на обращение как лично, так и путем направления индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Государственная Дума не является исключением. Нередко поводом для внесения депутатами и членами Совета Федерации законопроектов являются обращения, приходящие в адрес парламентариев. Примерами так называемых народных инициатив, на основании которых комитеты Государственной Думы, а затем и депутаты на пленарном заседании принимали соответствующие решения, были многочисленные обращения граждан относительно продления сроков приватизации жилых помещений в 2010, 2013, 2015 гг., недопустимости признания несовершеннолетних бывшими членами семьи собственника и соответственно их выселения из жилых помещений[52]52
  Проект федерального закона № 408494-4 «О внесении изменений в статью 31 Жилищного кодекса Российской Федерации и статью 19 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»», внесенный депутатом Государственной Думы П.В.Крашенинниковым.


[Закрыть] и многие другие.

Право народной законодательной инициативы предусмотрено конституциями Киргизии (10 тыс. избирателей)[53]53
  См. ст. 79 Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г.


[Закрыть], Италии (50 тыс. избирателей)[54]54
  См. ст. 71 Конституции Итальянской Республики от 27 декабря 1947 г.


[Закрыть], Швейцарии (100 тыс. избирателей)[55]55
  См. и. 2 ст. 139 Конституции Швейцарии 1999 г.


[Закрыть] и др. В Европейском Союзе граждане Союза в количестве не менее 1 млн человек из значительного числа государств-членов могут выступить с инициативой в адрес Европейской комиссии в рамках ее полномочий внести соответствующее предложение по вопросам, в отношении которых, по мнению этих граждан, необходимо издание правового акта Союза в целях применения договоров[56]56
  См. п. 4 ст. 11 Договора о Европейском Союзе (подписан в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г.; с изм. и доп. от 13 декабря 2007 г.).


[Закрыть].

На основании Указа Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»» Фонд информационной демократии при получении 100 тыс. подписей в течение года передает соответствующее положение в Правительство, которое принимает решение о внесении или невнесении конкретного законопроекта.

В практике работы Государственной Думы периодически возникают дискуссии о том, что делать с законопроектом, если депутат либо член Совета Федерации, использовавший свое право законодательной инициативы, не переизбрался на новый срок либо перестал быть членом Совета Федерации, а проект кроме внесения никаких стадий законотворческого процесса не прошел.

Полагаем, что законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате Государственной Думы. При этом следует иметь в виду, что исходя из положений ст. 99 Конституции полномочия Государственной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Поэтому к законопроектам, внесенным в Государственную Думу прежнего созыва, относятся только те, которые зарегистрированы до момента начала работы Государственной Думы нового созыва. В их число входят законопроекты, внесенные депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, которые после регистрации законопроектов не избраны депутатами Государственной Думы или уже не являются членами Совета Федерации, а также законопроекты, внесенные лицами, избранными депутатами Государственной Думы нового созыва. Законопроекты, зарегистрированные со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, рассматриваются в порядке, предусмотренном Конституцией и Регламентом Государственной Думы.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу прежнего созыва, но не переданные Председателю Государственной Думы последующего (действующего) созыва в соответствии с Регламентом Государственной Думы должны быть переданы Председателю Государственной Думы нового созыва.

Достаточно часто право законодательной инициативы реализуется совместно несколькими субъектами, как правило, несколькими депутатами Государственной Думы и (или) членами Совета Федерации. Крайне редко совместная реализация права законодательной инициативы осуществляется другими субъектами. До объединения двух высших судов Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд периодически реализовали свое право в форме совместного постановления своих пленумов.

Вместе с тем следует отметить крайне малую вероятность совместной реализации права законодательной инициативы субъектами, решения которых, с одной стороны, вырабатываются коллегиально (например, Правительством), а с другой – и единолично (например, депутатами Государственной Думы) в силу различных подходов и процедур по выработке и принятию решений. Хотя исключения все-таки бывают. Так, проект Жилищного кодекса был внесен совместно Правительством и группой депутатов Государственной Думы. Припоминаю, сколько времени и нервов это потребовало.

Иногда в документах, сопровождающих законодательную инициативу, в качестве субъекта такого права указывается депутатская фракция или комитет, что, конечно же, не соответствует ни Регламенту Государственной Думы, ни тем более Конституции. В таких случаях субъектами являются депутаты – члены указанной фракции или члены комитета.

История правового регулирования законодательного процесса в нашей стране знает примеры законодательной инициативы, принадлежащей постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного Совета СССР (ст. 114 Конституции СССР[57]57
  Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 7 октября 1977 г.) // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14.


[Закрыть]), Верховного Совета Российской Федерации (ст. 110 Конституции РФ)[58]58
  Конституция (Основной Закон) Российской Федерации – России (принята ВС РСФСР 12 апреля 1978 г. // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 13.


[Закрыть]. Правом законодательной инициативы в соответствии с названными конституциями обладали также общественные организации в лице их общесоюзных органов и Академия наук СССР.

Наряду с содержанием законодательная инициатива имеет установленную Конституцией и Регламентом форму. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

– проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

– законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

– поправок к законопроектам, находящихся на рассмотрении между первым и вторым чтением.

Регламент Государственной Думы содержит исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к вносимым законопроектам.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

– пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта;

– текст законопроекта с указанием на титульном листе (в верхнем правом углу) субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект.

Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государственную Думу законопроекта могут быть включены:

– перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с вступлением в силу данного закона. О признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием федерального конституционного закона, федерального закона может быть указано непосредственно в тексте законопроекта;

– финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

– в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции заключение Правительства по законопроектам о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. При отсутствии заключения законопроект не считается внесенным и в лучшем случае возвращается субъекту законодательной инициативы либо остается без движения в Государственной Думе. Если все-таки проект проходит все парламентские процедуры, то он может быть возвращен Президентом как рассмотренный с нарушением требований, установленных Конституцией;

– документы и материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом по проектам федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, а также об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год (ст. 192, 212, 264.10 БК);

– документы, предусмотренные Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации»: согласно и. 4 ст. 16 указанного Закона предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции заключение Правительства;

– официальные отзывы Правительства и Верховного Суда (по законопроектам о внесении изменений в Уголовный кодекс);

– документы, предусмотренные Федеральным законом «О техническом регулировании» (по законопроектам о техническом регламенте);

– заключение Правительства и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);

– документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации);

– документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом и субъектом Российской Федерации (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Федерации).

Следует несколько слов сказать о наметившейся тенденции, связанной со спецификой внесения изменений в кодифицированные акты. Очевидно, что любое изменение кодексов имеет более значимые правовые, экономические и иные последствия для общества, что дает основание говорить о необходимости внесения и рассмотрения поправок как в первом, так и во втором чтении только в конкретный изменяемый кодекс. Подчеркиваем: не включение в условный проект «О внесении изменений в отдельные законы», где кроме кодекса изменениям подвергаются еще два или более законов, а внесение изменений только в кодекс (например, только в ГК или только в БК). Такое системное правило «отдельного внесения» установлено для Гражданского, Уголовного, Уголовно-процессуального, Бюджетного кодексов. Готовятся поправки и в другие кодексы.

Для внесения законопроекта необходимо совершение ряда организационно-технических действий, предусмотренных Регламентом Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом.

Важно подчеркнуть, что надлежащая форма и реквизиты законопроекта – это то, без чего субъект права законодательной инициативы не может войти в «горнило» законотворческого процесса, однако вышеназванное важно, но не достаточно для того, чтобы проект стал законом.

Зачастую вносятся законопроекты без предмета правового регулирования, например, они содержат в основной своей части не нормы права, а некое подобие словаря (политического, экономического и т. п.). Между тем следует исходить из того, что норма права (при введении в действие закона) порождает правовые последствия. По справедливому выражению Г.Ф. Шершеневича, «нормы права не предлагают только, не советуют, не убеждают, не просят, не учат поступать известным образом, но требуют известного поведения»[59]59
  Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие (по изд. 1910–1912 гг.). M., 1995. Т. 1. С. 237.


[Закрыть]. Кроме того, важно, чтобы текст был понятен не только тем, кто готовил или принимал законодательный акт. Нормы закона должны быть написаны четко и ясно, при этом неважно, какое образование имеет и где проживает (находится) тот, кто подпадает под его применение, или тот, кто его применяет. Законодательная воля должна быть понятна, в противном случае документ лучше дорабатывать или не принимать совсем.

В практике работы Совета Государственной Думы периодически встречаются законопроекты, вызывающие дискуссию по вопросам о том, нужны ли финансово-экономическое обоснование и заключение Правительства или нет.

Особенно часто подобные споры возникают, когда субъект права законодательной инициативы выступает единолично либо является депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации.

Регламентом Правительства РФ (и. 100) было предусмотрено, что законопроект, поступивший на заключение в Правительство

РФ без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение[60]60
  Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.


[Закрыть]. Постановлением Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации»[61]61
  Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.


[Закрыть] данное положение было признано не соответствующим Конституции РФ, в связи с чем постановлением Правительства от 31 июля 2007 г. № 492 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260» из Регламента было исключено.

Очевидно, что внесение в Государственную Думу законопроекта не должно ставиться в зависимость от одностороннего усмотрения Правительства или его Аппарата. Это может повлечь лишение возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым – конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих Государственной Думе как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции, на что было обращено внимание Конституционного Суда.

Окончательное решение в дискуссии по поводу наличия или отсутствия заключения Правительства по предложению ответственного за проект комитета и Правового управления при учете позиции полномочных представителей Правительства и Президента принимает Совет Государственной Думы. Теоретически решение может быть изменено на заседании Государственной Думы, однако пока таких случаев не было.

Отдельно следует сказать о тех субъектах права законодательной инициативы, которые вправе принимать решения только на коллегиальной основе.

Речь идет о Совете Федерации, Правительстве, законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, а также о Конституционном Суде и Верховном Суде РФ.

Данные субъекты при реализации права законодательной инициативы наряду с вышеназванными документами должны представить решение соответствующего коллегиального органа (распоряжение или постановление Правительства, постановление Совета Федерации и т. д.) с указанием своего представителя в Государственной Думе по данному законопроекту.

В связи со спецификой положений документов ряд законопроектов могут вносить только Президент или Правительство: проекты, посвященные ратификации международных договоров, – Президент или Правительство; проекты, посвященные бюджету или исполнению бюджета, – только Правительство.

Кстати сказать, субъекты права законодательной инициативы, которые вправе принимать решения на коллегиальной основе, в подавляющем числе случаев, реализуя свое право с помощью подачи поправок ко второму чтению, «забывают» о коллегиальности и направляют поправки за подписью руководителя либо заместителя руководителя органа – субъекта права законодательной инициативы.

Таким образом, перечень субъектов законодательной инициативы, их типология и особенности четко определены в действующем законодательстве, как и процедура внесения проектов законов в Государственную Думу, что позволяет «нижней» палате нашего парламента служить не только «машиной» по принятию новых законодательных актов, но и надежным фильтром для некачественных законопроектов. Значительная часть проектов Государственной Думой были отклонены по процедурным мотивам. То же самое относится и к поправкам к законопроектам в ходе подготовки ко второму чтению. Что же касается рассмотрения проектов законов по существу при их прохождении через Государственную Думу, Совет Федерации и законопроектную комиссию Президента, то эти вопросы мы рассмотрим в следующих главах.