Текст книги "Земельное право. Ответы на экзаменационные билеты"

7. Закон как источник земельного прав

Основным федеральным законом, регулирующим земельные правоотношения, является Земельный кодекс, который был принят в конце октября 2001 г. Новый Земельный кодекс РФ отличается в первую очередь выраженной тенденцией к упорядочению, унификации земельных отношений. Но при наличии достаточно громоздких статей многие нормы кажутся «недописанными», нередки внутренние противоречия между положениями отдельных статей Кодекса. Особенность Кодекса – его построение на основе приоритета норм земельного законодательства в регулировании любых отношений, в которых в качестве объекта выступает земля. И поэтому Кодекс часто вторгается в сферу регулирования других отраслей законодательства, в первую очередь гражданского и гражданского процессуального.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., также регулирует земельные правоотношения. Конституция РФ занимает центральное место среди всего земельного законодательства. Нормы Конституции являются отправными при определении основных направлений развития государственной земельной политики, всего отраслевого земельного законодательства. Она закрепляет такие положения земельного права, как рациональное использование и охрана земли.

В ст. 9 Конституции РФ указан принцип множественности форм собственности на землю, т. е. введение частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю и другие природные ресурсы.

В ст. 36 Конституции РФ закреплен принцип земельного права:

– право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности, свободно осуществлять владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами.

В ст. 71 Конституции РФ определяется, что к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также отнесены земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В ст. 58 Конституции РФ сказано об обязанности каждого гражданина сохранять природу и окружающую природную среду, бережно относиться к природным богатствам.

В ст. 35 Конституции РФ закреплены общие положения о праве собственности, в числе которых указываются: охрана права частной собственности законом; предоставление гражданам права владеть, пользоваться и распоряжаться собственностью единолично и совместно с другими лицами.

Существуют кодифицированные законодательные акты (ЗК РФ) и земельные кодексы республик, входящих в состав РФ, иные федеральные законы и законы субъектов РФ.

Земельные кодексы представляют собой систематизированные законодательные акты, которые направлены на регулирование земельных правоотношений. Федеральные законы и законы субъектов РФ имеют более узкий предмет правового регулирования.

Существует ряд федеральных законов, которые регулируют земельные правоотношения.

1. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г., устанавливающий правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ (федеральная собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальная собственность).

2. Закон РФ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г., закрепляющий право граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, на получение земли в собственность.

3. Закон РФ «О федеральной жилищной политике» от 24 декабря 1992 г., который предусмотрел право застройщика на приобретение или получение земельного участка для жилищного строительства.

4. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. Он определил порядок организации земельной территории населенных пунктов, застройки и благоустройства данной территории и др.

8. Указы президента Российской Федерации и подзаконные акты исполнительных органов государственной власти как источники земельного права

В пункте 3 ст. 2 ЗК РФ сказано, что земельные отношения могут регулироваться Указами Президента РФ и не должны противоречить ЗК РФ и принятым в соответствии с ним федеральным законам. Также Президент РФ наделен правом издавать указы и распоряжения, соответствующие Конституции и федеральным законам и они приобретают обязательную силу и должны исполняться на всей территории РФ.

По своему юридическому содержанию Указы Президента РФ могут быть индивидуальными (касаться конкретного земельного правоотношения), а также нормативными, устанавливающими новые правовые нормы и являющимися источниками права.

Президентом РФ был издал Указ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» от 27 декабря 1991 г. Издание этого акта было вызвано проведением земельной реформы и разрешило продажу земли из Фонда перераспределения гражданам и юридическим лицам по конкурсу и на аукционах, а также продажу земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности.

Был издан Указ «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23 апреля 1993 г. В соответствии с ним органам исполнительной власти субъектов РФ было поручено выявить потребность граждан в получении за плату и бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

Также в ходе проведения приватизации земель в РФ в стране были изданы Указы «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 25 марта 1992 г. и «Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 14 июня 1992 г.

На основании Указа Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. граждане и юридические лица, которые являются собственниками долей (паев) общей земельной собственности, получили право совершать сделки (продавать, передавать по наследству, обменивать, сдавать землю в аренду и т. д.).

В соответствии с п. 2 ст. 2 ЗК РФ Правительство принимает решения, регулирующие земельные отношения в пределах полномочий, определенных ЗК, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения.

Среди множества подзаконных нормативно-правовых актов важное место занимают постановления Правительства РФ, которые обязательны к исполнению на всей территории страны и издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и содержат нормативно-правовые нормы, регулирующие земельные правоотношения.

Правительство РФ приняло следующие постановления и утвердило соответствующие положения: «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства» от 26 апреля 2002 г. и «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства» от 7 июня 2002 г.

Органы Федеральной службы земельного кадастра России осуществляют контроль за соблюдением юридическими лицами и гражданами при проведении землеустройства требований земельного законодательства, а также технических предписаний. И действуют они на основании постановления и соответствующего положения Правительства от 11 января 2001 г. «Об утверждении Положения о Федеральной Службе земельного кадастра».

Помимо Правительства РФ, правом принимать подзаконные нормативно-правовые акты наделены также и различные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти (принимают приказы, инструкции и другие нормативно-правовые акты, выступающие в роли источников земельного права).

9. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления как источники земельного права

Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

В соответствии со ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство согласно Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.

В соответствии со ст. 9 ЗК РФ 2001 г. к полномочиям РФ в области правового регулирования земельных правоотношений относятся: установление основ федеральной политики в области регулирования земельных правоотношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков и др.

Согласно п. 3 ст. 2 органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, которые содержат нормы земельного права. К полномочиям относятся: изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ, и иные полномочия (ст. 10 ЗК РФ).

Самые крупные субъекты РФ – республики в составе РФ – имеют свои собственные конституции и законодательства, принимают земельные кодексы, которые ориентируются на национальные, региональные особенности той или иной республики.

Субъекты РФ имеют также право принимать в рамках предоставленных им полномочий и иные законодательные акты (при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, расположенными на территории республик, республики принимают нормативно-правовые акты, регулирующие соответственно земельные, водные, лесные отношения).

Согласно Конституции РФ государственная власть в краях, областях, автономных областях и округах РФ осуществляется органами законодательной (представительной) и исполнительной власти. Нормативно-правовые акты, принятые законодательными (представительными) органами государственной власти данных субъектов РФ, сначала передаются на подпись главе правительства соответствующего субъекта, а далее обнародуются. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ принимают в пределах своей компетенции иные нормативно-правовые акты – постановления, распоряжения, инструкции, приказы и т. д.

Согласно п. 4 ст. 2 на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативно-правовых актов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе землей, лесными, водными и другими природными ресурсами.

В соответствии со ст. 11 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных правоотношений относятся следующие: изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований и др.

По вопросам, которые отнесены к ведению местной администрации, глава муниципального образования принимает нормативно-правовые акты – постановления и распоряжения, являющиеся источниками земельного права. При этом органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение, правовое регулирование только тех земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности.

10. Земельно-правовые нормы

Земельно-правовые нормы – строго установленные и санкционированные государственными органами, обеспеченные силой государственного принуждения общеобязательные правила поведения участников земельных правоотношений.

Земельно-правовые отношения обладают рядом отличительных юридических характеристик: структурные элементы земельно-правовых норм (гипотеза, диспозиция, санкция) часто содержатся не только в нескольких статьях земельного законодательного акта, но и в разных нормативно-правовых актах земельного права; нормы непрямого действия, которые требуют издания дополнительного нормативно-правового земельного акта – закона либо подзаконного акта (инструкции, приказа, ведомственного письма).

Земельно-правовые нормы классифицируются по различным критериям – по содержанию, по характеру предписаний, по способу воздействия на участников земельно-правовых отношений, по институтам земельного права и т. д. По субъектам, осуществляющим право пользования земельными участками, все земельно-правовые нормы делятся на нормы, касающиеся граждан, юридических лиц, государственных органов и др.

В зависимости от характера предписания и способа воздействия на участников земельно-правовых отношений земельные правоотношения делятся на две группы: материально-правовые нормы и процессуальные нормы земельного права.

Первая группа классифицируется на следующие виды: нормы положительного правового регулирования, которые устанавливают права и обязанности участников земельно-правовых отношений (регулятивные нормы); нормы-гарантии, которые обеспечивают соблюдение регулятивных норм земельного права. Регулятивные нормы также подлежат разделению: 1) уполномочивающие нормы – это нормы, которые направлены на реализацию участником земельно-правовых отношений своего права на совершение определенных положительных действий; 2) обязывающие нормы – это нормы, устанавливающие обязанность участника земельно-правовых отношений совершить определенные положительные действия; 3) запретительные нормы – это нормы, запрещающие участнику земельно-правовых отношений совершать те или иные действия противоправного характера; 4) компенсационные нормы – это нормы, предусматривающие обязанность участников земельно-правовых отношений возмещать причиненный правомерный вред и др.

Нормы-гарантии подразделяются на следующие виды: поощрительные нормы (направлены на повышение заинтересованности пользователей земель в рациональном их использовании и охране (экономическое стимулирование)); карательные нормы (устанавливают принуждение субъектов земельных правоотношений к выполнению предписаний регулятивных норм, а также ответственность субъектов земельных правоотношений за виновное противоправное невыполнение, нарушение данных предписаний).

По юридическому содержанию процессуально-правовые земельные нормы подразделяются на:

1) правонаделительные нормы (определяют порядок предоставления участникам земельно-правовых отношений каких-либо прав, законных интересов);

2) правообеспечительные нормы (устанавливают порядок реализации предоставленных участникам земельно-правовых отношений прав и обязанностей);

3) правоохранительные нормы (устанавливают порядок разрешения земельных споров);

4) правопрекращающие нормы – это нормы, которые определяют порядок прекращения прав на земельный участок. Значительную роль играют предупредительные (превентивные) административно-правовые меры, меры пресечения административного правонарушения, восстановительные меры и меры административной ответственности.

Применяются также восстановительные меры административно-правового воздействия на поведение участников земельных правоотношений, которые выражаются в возложении на субъекта обязанности восстановить существовавшее до нарушения фактическое положение.

11. Земельные правоотношения

Земельно-правовые отношения представляют собой форму опосредования (упорядочения) земельно-правовыми нормами общественных отношений, складывающихся по поводу земли. ЗК РФ 2001 г. определяет земельные правоотношения как отношения, возникающие по поводу использования и охраны земель на территории РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней.

В зависимости от содержания земельных правоотношений, прав и обязанностей их участников земельные правоотношения классифицируются на следующие виды:

– правоотношения собственности на землю;

– правоотношения в сфере управления землями;

– правоотношения в области использования земель;

– правоотношения в сфере охраны земельных прав.

С введением на территории РФ множественности форм собственности на землю земельно-правовые отношения приобрели характер имущественных, рыночных отношений, регулируемых гражданским законодательством. В зависимости от формы земельной собственности все земельные правоотношения подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности. Каждый из данных видов земельных отношений подразделяется на подвиды. Земельные отношения частной собственности разделяются на правоотношения собственности на землю граждан и организаций; государственной собственности – на правоотношения федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

В соответствии с ЗК РФ 2001 г. все земельные отношения в сфере управления землей делят на отношения в сфере государственного земельного контроля, муниципального, общественного и производственного.

Самостоятельными земельными отношениями в сфере управления землей являются правоотношения по поводу мониторинга земель, землеустройства, ведения Государственного земельного кадастра, планирования и охраны земель, предоставления и изъятия (выкупа) земель для государственных (муниципальных) нужд и др.

По степени производности земельные правоотношения производного пользования подразделяются на первичные и вторичные. В первом случае земельный участок предоставляется в пользование самим собственником земли. Вторичные производные земельные отношения подразумевают предоставление земельного участка в пользование не самим собственником, а землепользователем, арендатором.

Выделяются также земельные правоотношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений и населенных пунктов, земель промышленности, транспорта, связи, земель лесного, водного фондов, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель запаса и др.

Самостоятельный вид земельных правоотношений представлен в виде земельных отношений в сфере охраны земельных прав (охранительные, имеющие место только при нарушении требований земельного законодательства, земельного правопорядка, невыполнении обязанностей по рациональному использованию и охране земель).

Земельно-правовые отношения подразделяются на материально-правовые и процессуальные.

Первая группа – это урегулированные нормами материального земельного права взаимные права и обязанности участников земельных отношений. Вторая группа – это урегулированные процессуальными земельно-правовыми нормами отношения, связанные с деятельностью соответствующих государственных, муниципальных органов. Целью процессуальных земельно-правовых отношений является реализация материальных земельных отношений.

Связь материальных и процессуальных земельных отношений является неразрывной и носит обоюдный характер. Материальное земельное правоотношение представляет собой условие, основание возникновения и развития процессуального земельного правоотношения. Процессуальное земельное правоотношение является средством установления новых материальных правоотношений.

12. Субъекты, объекты земельных правоотношений

Каждое земельно-правовое отношение имеет субъект, объект и содержание. Субъектом земельных правоотношений признаются такие лица, которые наделены земельными правами и несут обязанности, предусмотренные земельным законодательством.

Согласно п. 1 ст. 5 ЗК РФ участниками земельных правоотношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Российская Федерация выступает в роли субъекта права территориального верховенства.

Административно-территориальные единицы – районы, города, поселки городского типа, сельские населенные пункты выступают в роли субъектов земельных правоотношений муниципальной собственности на землю.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, физические лица (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства), юридические лица выступают участниками таких земельных правоотношений, как управление и пользование землями, охрана земельных прав.

Физические и юридические лица также являются участниками земельных правоотношений частной собственности на землю. Правоохранительные государственные органы, прокуратура, судебные органы, в том числе арбитражный суд, являются участниками охранительных земельных правоотношений.

В соответствии с п. 3 ст. 5 ЗК РФ существует разграничение в понятиях участников земельных правоотношений:

– собственники земельных участков – это лица, которые владеют, пользуются и распоряжаются земельными участками на праве собственности;

– землепользователи – это лица, которые владеют и пользуются земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования либо на праве безвозмездного срочного пользования;

– землевладельцы – это лица, которые владеют и пользуются земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

– арендаторы земельных участков – это лица, которые владеют и пользуются земельными участками по договору аренды либо договору субаренды;

– обладатели сервитута имеют право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Земельная правосубъектность юридического лица возникает с момента государственной регистрации его устава и является специальной.

Земельная правоспособность физических лиц возникает с момента рождения, а земельная дееспособность наступает только по достижении совершеннолетнего возраста.

В качестве объекта выступает земля, по поводу которой возникают и развиваются земельные отношения. Под объектами земельных правоотношений понимаются:

– земля как природный объект и природный ресурс;

– земельные участки;

– части земельных участков.

Согласно п. 2 ст. 6 ЗК РФ земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым признается такой земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок.

К объектам земельных правоотношений государственной собственности на землю субъектов РФ относятся земли, которые расположены в пределах их административно-территориальных границ. Объектами муниципальной собственности на землю являются земельные участки, находящиеся в границах административных районов, населенных пунктов, за исключением составляющих государственную, частную или иную форму земельной собственности.

В сфере государственного (муниципального) управления землями объект земельных правоотношений находится в непосредственной зависимости от компетенции соответствующего органа управления землей и вида управленческой функции, которую тот выполняет.