Текст книги "Социология уголовного права. Сборник статей. Том II"

Салыгина Ю. Г. Оценка восприятия коррупции и коррупционных рисков как социолого-правовые инструменты противодействия коррупции

Салыгина Ю. Г. – к.ю.н., преподаватель кафедры уголовного права, уголовного процесса и криминалистики МГИМО(У)

Общепризнанной в современной науке является точка зрения, в соответствии с которой социология коррупции, как научное направление, еще не сформировалась. Ученые отмечают незначительное количество публикаций по данной тематике, сложности использования социологических методов при опросе участников коррупционных отношений, явное смещение акцентов в сторону изучения взяточников, в то время как поведение взяткодателей – обязательных субъектов коррупционных сделок, еще не стало объектом системного исследования. При этом нет сомнений в том, что коррупция – социальное явление, ее социологическое изучение неизбежно и появление социологии коррупции как отдельной отрасли социологии – дело ближайшего времени.[19]19
  Сатаров Г. А. Некоторые задачи и проблемы социологии коррупции // Россия и современный мир. 2003. № 4.


[Закрыть] Говорится также и о необходимости «развивать социологию коррупции в России как наукоемкое и практикоориентированное направление развития современной социологической теории».[20]20
  Алексеев С. В. Социология коррупции: подходы к постановке проблемы // Философия права. 2007. № 3. С. 80.


[Закрыть]

Не менее важным направлением в противодействии коррупции является само выявление фактов коррупции, основанное на применении социолого-правовых методов. Особенность состояния коррупции в России на современном этапе является ее системность: распространенность во властных отношениях по вертикали – на различных ступенях иерархии власти, по горизонтали – во многих сферах государственного управления, а также в формальных и неформальных взаимодействиях органов публичной власти с гражданами, бизнесом и между собой. Всепроникающий характер коррупции неизбежно приводит государство к привлечению в качестве союзников в борьбе с ней институтов гражданского общества и бизнеса, обладающих значимыми моральными, интеллектуальными, информационными и организационными ресурсами. Важнейшими инструментами противодействия коррупции со стороны гражданского общества и бизнеса являются оценка восприятия уровня коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, а также выявление коррупционных рисков.

Об оценке восприятия уровня коррупции и антикоррупционной деятельности на ее основе говорится, в частности, в Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 г.:

– проведение регулярных социологических исследований (мониторинга) в форме опросов и фокус-групп, интервью с экспертами в области права, политики, экономики, других сфер, для оценки эффективности проводимой антикоррупционной политики, а также исследований по выявлению коррупции в системе государственной и муниципальной службы, экономики и бытовой коррупции, с охватом максимально возможного числа субъектов Российской Федерации, обнародование результатов проведенных социологических исследований в средствах массовой информации. Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы также содержит указания на подобные меры:

– создание эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о её результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества;

– обеспечение проведения среди всех социальных слоёв населения в различных регионах страны социологических исследований, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер.

Последние опросы общественного мнения свидетельствуют о понимании гражданами всей опасности коррупции для развития общества и их благополучия. Опубликованные 9 июня 2012 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения данные о том, как россияне оценивают перспективы развития страны на ближайшие десять лет, показывают, что основным барьером в развитии видится высокий уровень коррупции (19 %).

В соответствии с указом Президента и постановлением Правительства РФ Министерством регионального развития с 2008 г. проводится работа по оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При расчёте уровня и динамики эффективности деятельности региональных органов власти (74 показателя в четырёх сферах: государственное управление, образование, здравоохранение и жилищно-коммунальное хозяйство) учитывается и оценка их населением. При этом, социологические опросы об удовлетворённости населения деятельностью региональных органов власти проводятся трижды в год во всех субъектах Российской Федерации.

Такая работа ведется и негосударственными организациями. В 2010 г. Фондом «Общественное мнение» была разработана специальная методика и проведено первое исследование по проблематике так называемой «бытовой» коррупции, возникающей при взаимодействии граждан с органами власти. Опрос проводился в 70 субъектах РФ, было опрошено 17,5 тысяч респондентов – по 250 в каждом регионе. В 2011 году по заказу Минэкономразвития было организовано второе исследование, уже направленное на оценку состояния «деловой» коррупции, возникающей при взаимодействии представителей бизнеса и государства. Согласно этим результатам в России в коррупционные отношения вовлечены 63 % предприятий. По мнению руководителей коммерческих организаций, наиболее коррумпированными являлись органы внутренних дел, судебные, налоговые органы, органы МЧС, а также органы, занимающиеся вопросами предоставления земельных участков и помещений.

В мае 2012 г. был принят Указ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», в котором предусмотрено:

и) до 1 января 2013 г. обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих:

установление критериев и порядка оценки гражданами, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий, эффективности деятельности руководителей: территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений; органов местного самоуправления; унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований; применение результатов указанной оценки в качестве основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

Оценка восприятия населением уровня коррупции в органах публичной власти должна стать также важнейшим элементом их оценивания. Соответствующий опыт и основные организационные ресурсы имеются. Такая оценка могла бы составляться из нескольких элементов: экспертной оценки, оценки, полученной в ходе включенного наблюдения за деятельностью органов власти, в том числе, при помощи метода контрольной закупки (позволит в реальной ситуации оценить уровень коррумпированности власти), анкетного опроса населения и предпринимателей, интервью с государственными и муниципальными служащими, представителями власти.

Экспертный опрос, возможно, на первом этапе во многом был бы способен заменить масштабные социологические исследования. Известно, что он является лучшим способом получения необходимой информации в условиях достаточно большой неопределенности, позволяет заполнить пробелы в оценках уровня коррупции. Эксперты, как правило, в большей мере независимы, т. е. непосредственно не связаны интересами с исследуемой сферой отношений.

Сведения социологических опросов следует получать из различных источников. Опросы могут проводиться социологическими центрами и научными организациями, профессиональными и бизнес-сообществами, общественными организациями, органами государственной власти и местного самоуправления. Планирование и организация сбора данных потребует значительных финансовых и организационных ресурсов, администрирования всего процесса, что должно привести к созданию единого координационного центра, важнейшей задачей которого станет формирование единых требований для проведения опросов. Потребуется решение и других организационных вопросов.

Еще одним инструментом противодействия коррупции является оценка коррупционных рисков. В отличие от восприятия коррупции, характеризующегося несколько отстраненным, абстрактным отношением к коррупционным проявлениям, оценка коррупционных рисков позволяет сформировать более реалистичную и конкретную картину коррупции. Это достигается путем выявления наиболее распространенных коррупционных практик и определения тех функций государственных органов, которые они реализуют, участвуя в коррупционных практиках. В итоге устанавливаются конкретные функции и полномочия, предоставляемые государственным органам для реализации этих функций, характеризующиеся высокой вероятностью совершения коррупционных правонарушений. Исследованием данного антикоррупционного инструмента занимаются в Институте проблем государственного и муниципального управления Высшей школы экономики. Главным достоинством проведения оценки коррупционных рисков является перспектива выработки уникальных, нацеленных на вполне определенные виды социальной практики инструментов противодействия коррупции. Сейчас же противодействие коррупции сводится к применению типовых решений, не учитывающих специфику коррупции в конкретных условиях.

По мнению экспертов из Высшей школы экономики, в связи с тем, что коррупция во многом возникает при взаимодействии коммерческих организаций с государственными органами, оценка коррупционных рисков могла бы стать значимым инструментом противодействия коррупции, в первую очередь, в сфере сотрудничества государства с бизнесом. Привлечение к оценке коррупционных рисков объединений предпринимателей и отдельных представителей бизнеса сообщества позволило бы использовать их богатый опыт и глубокое знание реального взаимодействия бизнеса и государства, в том числе сформировавшихся на данный момент коррупционных отношений.

Схема формирования оценки коррупционных рисков могла бы быть такой:

1. Выделение в сфере выполнения конкретной функции органом государственной власти, местного самоуправления (органом публичной власти) основных типов его взаимодействия с контрагентами – коммерческими и некоммерческими организациями, индивидуальными предпринимателями, гражданами.

2. Подготовка поэтапного описания данного процесса взаимодействия с контрагентами и соответствующей блок-схемы.

3. Определение основных «критических коррупционных точек» – тех элементов процесса взаимодействия органа публичной власти с контрагентами, которые связаны с наибольшими коррупционными рисками.

4. Для каждой «критической коррупционной точки» определяются:

4.1. Инициаторы коррупционного взаимодействия (орган публичной власти – вымогатель взятки, контрагент – взяткодатель);

4.2. Объект коррупционного взаимодействия – услуга, иные действия публичного характера, за что вымогаются/предлагаются взятки и иные неформальные услуги и платежи;

4.3. Приблизительную стоимость коррупционного взаимодействия для контрагентов;

4.4. Способы осуществления коррупционного взаимодействия, в том числе способы осуществления неформальных платежей (например, роль посредников, использование «завуалированных» платежей и т. д.);

4.5. Факторы, способствующие коррупции на данной стадии взаимодействия контрагентов с органом публичной власти, например, отсутствие или коррупциогенность соответствующего законодательства.

5. Выявление однородности/ее отсутствия, специфических особенностей применительно к региональному различию государства;

6. Выработка предложений по снижению или устранению коррупционных рисков: изменение законодательства, изъятие отдельных функций у органов публичной власти, повышение прозрачности и т. д.

По результатам оценки коррупционных рисков для каждой функции может быть сформирована своеобразная «карта коррупции» – схема взаимодействия органа публичной власти с контрагентами с выделением критических точек, в которых коррупция наиболее распространена и является наиболее обременительной для общества.

Функциональные «карты коррупции» впоследствии могут быть трансформированы в отраслевые и ведомственные «карты коррупции», которые, в свою очередь, могут стать основой для разработки ведомственных планов противодействия коррупции и перечней коррупционно опасных должностей, на которые будут распространяться наиболее жесткие антикоррупционные ограничения (декларирование доходов и расходов, ротация и т. п.). Такой подход позволит преодолеть один из важных недостатков современных российских реформ в сфере противодействия коррупции – повсеместно распространённое копирование типовых решений без учета специфики деятельности конкретного государственного органа.

Оценка коррупционных рисков должна осуществляться на систематической основе. В частности представляется целесообразным разработать план проведения оценки коррупционных рисков и ежегодно проводить исследования по нескольким отраслям. Кроме того, необходимо через определенные промежутки времени осуществлять мониторинг изменений и анализировать, в какой мере были проведены рекомендованные преобразования и к каким результатам они привели.

Пойман П. Политические партии как источник криминального (коррупционного) поведения – пример Чехии

Пойман П. – Dr. phil., аспирант факультета социальных наук, Карлов Университет (г. Прага)

Политика перестает быть борьбой идей, а становится своего рода торговлей

Уже в первой половине ХХ в. Роберт Михельс сформулировал «железный закон олигархических тенденций» и доказал, что партийная демократия обязательно перерождается в партийную олигархию, а демократы становятся олигархами.[21]21
  Michels, R., Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy, Free Press, New Brunswick, [1911] 1990.


[Закрыть]

Коммунистическое прошлое не является в этом деле необходимой предпосылкой. На примере Чехии мы наблюдаем, что в олигархические синдикаты включены далеко не только бывшие номенклатурные кадры, но и молодые продвинутые бизнесмены и политики. Многие политические партии сейчас выражают и защищают только интересы партийной верхушки, своих друзей, родственников и приближенных.

Политические партии являются одновременно необходимой частью демократического общества. Именно они представляют (должны представлять) в законодательных органах политические, экономические и другие интересы различных социальных групп.[22]22
  Котляров И. В. Политические партии Беларуси: миф или реальность? // Института социологии НАН Беларуси, 21.3.12, http://socio.bas-net.by/artdetailed.php?id=28.


[Закрыть]

Современные преступные группировки, стремящиеся колонизировать общественную жизнь, приобретают новые виды деятельности. Политическая система находится под их непрерывной атакой. Уже накануне XIX в. итальянская мафия поняла, что подключать к политической власти своих экспонентов может быть в определенных аспектах очень выгодно.[23]23
  В настоящее время организованная преступность получает доступ к государственным источникам не только экономической, но политической и судебной власти.


[Закрыть]

Многие финансовые группы готовы поддерживать любого политика или партию. Таким образом, происходит деформация политики, которая становится только инструментом для обеспечение личных интересов. Политика перестает быть борьбой идей, но становится своего рода торговлей. Политические партии продают часть своего потенциала власти в обмен за финансовую поддержку. После победы на выборах приходиться эти средства возвращать.

Эти преступные клиентелистические схемы выходят за рамки того, что можно было бы определить как коррупция. Если политики, связанные или включенные в такие схемы, избираются на выборах, возникает неприятная для общества обстановка и серьезная угроза для политической жизни страны.

Современная организованная преступность включена в политическую и экономическую жизнь общества. Такая характеристика в настоящее время подходит прежде всего для стран бывшего «социалистического лагеря». Организованную преступность в этих странах можно сегодня характеризовать как структуры мафиозного типа, стремящихся к политической и экономической власти. Чехия и Словакия не являются в этом плане исключением.[24]24
  Пойман П. Коррупция в политической сфере Чехии (и Словаки) // Сборник материалов международной научно-практической конференции 28–29 мая 2012 г.: Экономика и преступность. – СПб., 2012. С. 530–534.


[Закрыть]

Определение организованной преступности, только как одного из видов преступности, является уже недостаточным для понятия того, что сегодня организованная преступность представляет. В случае современной организованной преступности необходимо использовать определение, которые близко к политике.

Организованная преступность является видом политики, которая стремится перехватить контроль над территориями для достижения своих корыстных коммерческих интересов.

Точно обозначить рубеж между уголовным миром и политикой невозможно. Она уже не проходит вдоль заборов исправительных колоний, но это размытая или зигзагообразная линия, ведущая государственными, корпоративными и партийными аппаратами, иногда даже пересекает персональную карьеру многих предпринимателей, политиков и чиновников.

Организованная преступность становится сложным социальным феноменом и переплелась с другими социальными институтами и процессами, прочно вросла в общественную ткань и с трудом может быть из нее вырвана для изучения.[25]25
  Гиилиский Я. И. Криминология, теория, история, эмпирическая база социальный контроль. – СПб, 2009.


[Закрыть] Система организованных преступных групп изменилась в систему организованной преступной среды. Составляющими организованной преступной среды не являются только преступники или ОПГ, но и лица и даже организации, которые не знают о преступной деятельности структур, в которых они составляют только одним из компонентов. О целом портфолио и деятельности организованной преступной среды знает только небольшая группа инсайдеров.[26]26
  Koncepce boje proti organizovanému zločinu v ČR na obdobнlet 2011–2014, МВД ЧР.


[Закрыть]

Коррумпированы все звенья власти: от городских чиновников по члены правительства. Десятки муниципалитетов парализованы коррупцией и находятся под контролем локальных преступных групп.

Источником начерченных выше проблем являются политические партии, которые одновременно составляют неотъемлемую часть демократического общества. Ведь в мире не существует ни одной «беспартийной демократии».[27]27
  Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Полис. 1996. № 5. С.16–27.


[Закрыть] Но одновременно партийная демократия по «железному закону олигархических тенденций» превращается в партийную олигархию.[28]28
  Michels R. Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of Modern Democracy, Free Press, New Brunswick, [1911] 1990. Котляров И. В. Политические партии Беларуси: миф или реальность? // Института социологии НАН Беларуси, 21.3.12, http://socio.bas-net.by/artdetailed.php?id=28.


[Закрыть] Если в стране одновременно с развитием олигархии отсутствует разделение властей, возникает угроза создания криминально-синдикалистского или мафиозного государства.

В этом контексте необходимо заметить, что только свободные демократические выборы никогда не являются сами собой инструментом к улучшению обстановки. В Чехии мы это могли наблюдать на примере парламентских выборов в 2010 г. Чешское общество поняло, что страна оказалась беззащитной. Борьба с коррупцией являлась существенной темой предвыборной кампании. Но после двух лет выборщики вынуждены констатировать, что и новые партии, победившие на выборах, были или стали частью организованной криминальной среды. Некоторые их члены уже были осуждены за взяточничество, в том числе и депутаты парламента и министры правительства.

Много лет прокуратура, полиция и суды находились в неприемлемом подчинении политическому руководству страны. Очевидные вмешательства в расследование дел, затрагивавших политиков или к ним приближенных, стало общепринятой практикой. В целях укрепления мафиозного правления страной были на ключевые позиции в полиции и прокуратуре назначены лица, которые были не способны противодействовать принятому «порядку». В СМИ постоянно обсуждались всевозможные случаи, связанные с воровством государственных средств. Многие неправительственные организации предупреждали и советовали, что необходимо принимать решительные шаги.[29]29
  Beranek S., Ceska Justice – otazky spravy a nezavislosti. -Praha, Transparency International, 2010. Císařova E., Whistleblowing a ochrana oznamovatelů korupce. – Praha, Transparency International, 2009.


[Закрыть]

К ним не готова ни одна политическая партия. Парламент до сих не принял ни закон о государственной службе ни закон о финансировании политических партии. Это значит, что даже 20 лет после развала коммунизма не существуют условия для создания профессиональной государственной администрации и прозрачного легального финансирования политических партий. Чехия – это парламентская демократия. Ее центральным учреждением политической системы является парламент. То, что парламент ни в одном созыве не принял эти ключевые законы, непосредственно связанных с борьбой против коррупции, объективно показывает, что методы мафиозного правления страной устраивают большинство политических партий страны.

Ситуация достигла такого состояния, что в самом обществе выработался иммунитет, пытающийся запустить спасательные механизмы. В конкретике эти механизмы состоят из нескольких компонентов. В первую очередь это факт, что борьба с коррупцией стала всенародной темой, взывающей общество к революционным сменам в политической элите страны. Государство в качестве учреждения теряет легитимность.

Очень важным компонентом спасательных механизмов являются честные сотрудники полиции, прокуратуры и некоторые судья. Благодаря их деятельности получается расследовать коррупционные дела политиков и к политике приближенных лиц. Обстановкой возмущенное общественное мнение не позволяет политикам таких сотрудников уволить. Они стали своего рода героями и пользуются уважением народа.

Необходимость таких шагов поддерживают и некоторые политики. Но даже они не могут рассчитывать на поддержку собственного партийного аппарата. Результатом их усилий может быть снятие с должности. Как это и произошло с министром юстиции Иржим Поспишилом в июне этого года. Многие эксперты и считают, что причиной ухода министра были его попытки назначить компетентных прокуроров и реформировать структуру прокуратуры. Это показались партийной верхушке слишком опасным. Премьер-министр и председатель партии Гражданских демократов Петр Нечас, уволив популярного министра, потерял большую часть доверия в чешском обществе[30]30
  Чехи поддерживают Поспишила, 29.06.12, http://www.runews.cz/czech-republic-news/political-news-czech-republic/2565-chexi-podderzhivayut-pospishila.


[Закрыть]

Устроенная система основана не только на банальном взяточничестве. Она похожа на до мелочей продуманную преступную структуру. Их членами становятся политики, предприниматели, чиновники, юридические канторы, зарубежные партнеры.

Одновременно можно в последнее время наблюдать серьезный прогресс и в работе правоохранительных органов. Им, в конце концов, получается затронуть и неприкосновенных. Возбужденны уголовные дела и на очень высоко поставленных политиков.

По запросу полиции парламент лишил депутатской неприкосновенности экс-министра обороны. Неприкосновенности был лишен и бывший министр транспорта Вит Барта, а также депутат Ярослав Шкарка. Оба были судом признаны виновными во взяточничестве. Барта был приговорен к 18 месяцам условно. Ярослав Шкарка к трем годам лишения свободы. Суд одновременно запретил Шкарке баллотироваться в депутаты в течение десяти лет.[31]31
  Два депутата парламента осуждены за взяточничество // Радио Прага – Новости, 13.4.12, www.radio.cz/ru/rubrika/novosti/novosti-2012–04–13.


[Закрыть]

Самым громким делом стал арест депутата и гетмана Центральночешского края Давида Рата. Этот влиятельный политик партии социал-демократов, бывший министр здравоохранения и критик коррупции, был арестован стразу после получения взятки 7 млн. крон наличными.[32]32
  Социал-демократический гетман Центральночешского края обвинен во взяточничестве // Радио Прага, 16.5.12, http://www.radio.cz/ru/rubrika/radiogazeta/social-demokraticheskij-getman-centralnocheshskogo-kraya-obvinen-vo-vzyatochnichestve


[Закрыть]

Как было уже сказано, в коррупционные схемы включено большинство партий и значительное число сейчас действующих политиков. Многие из них испугались, что следующим, кто будет лишен неприкосновенности, могут оказаться они. При сегодняшнем настроении общественного мнения парламент не может отказать полиции в запросах выдачи для уголовного преследования своих депутатов. Необходимо сделать так, чтобы таких запросов вообще не было.

Попытка запугивания полиции мы в последнее время наблюдали и со стороны высоко поставленных чиновников и политиков, министра финансов, премьер-министра и других.[33]33
  Министр финансов попытался уличить президента полиции во лжи // Радио Прага Новости, 19.7.12. www.radio.cz/ru/rubrika/novosti/novosti-2012–07–19


[Закрыть] В конечном счете был накануне августа уволен глава полицейского президиума. Кажется, что он оказался слишком непослушным.[34]34
  Глава полицейского президиума уволен // Радио Прага Новости, 30.8.12, http://www.radio.cz/ru/rubrika/novosti/novosti-2012–08–30


[Закрыть]

Организованная преступность во всем мире меняется и модернизируется аналогичным образом. Отличие не в методах, но только в масштабе. То, что итальянская мафия поняла уже 150 лет назад, сегодня понимают все. Масштаб, которого достигло слияние криминала и власти в Чехии, приобретает уже такие размеры, что представляет угрозу для самих основ современного демократического государства.