Текст книги "Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления"

7. Беляев И. И. Об основах государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года // Материалы заседания двусторонней рабочей группы по вопросам угроз в сфере использования информационно-коммуникационных технологий и самим информационно-коммуникационным технологиям в контексте международной безопасности (в рамках Российско-Американской президентской комиссии) (Вашингтон, США). 21 ноября 2013.

Формирование программ научных исследований в области стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения экономической безопасности

В. В. Воронин, И. С. Бобрышев, Н. В. Ерина

Система стратегического планирования обеспечена основными нормативными правовыми актами и научно-методическими рекомендациями, разработанными и введенными в практику государственного управления после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». По состоянию на конец марта 2019 года в Государственном реестре документов стратегического планирования зарегистрировано более 63 тыс. документов федерального, регионального и муниципального уровня.

Тем не менее, в базовых документах стратегического планирования, принятых в последнее время Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, содержатся прямые указания на основные тематические направления прикладных исследований в интересах совершенствования системы стратегического планирования. В частности, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [1] поставлена задача по формированию системы фундаментальных и прикладных научных исследований и ее государственная поддержка в интересах организационно-научного обеспечения реализации стратегических национальных приоритетов, совершенствования системы государственного управления на принципах стратегического планирования.

На первом этапе реализации Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [2] предусмотрена разработка и реализация мер организационного, нормативно-правового и методического характера в целях обеспечения экономической безопасности, включая совершенствование механизмов мониторинга и оценки ее состояния.

В рамках реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года [3] предусматривается развитие инфраструктуры стратегического планирования и проектной деятельности на федеральном и региональном уровнях, формирование федеральной системы управления рисками в сфере экономической безопасности, создание практических механизмов мониторинга достижения целей и задач национальных и федеральных проектов.

Таким образом, акцент научно-методического сопровождения системы стратегического планирования как механизма государственного управления смещается в сторону формирования и внедрения унифицированных алгоритмов анализа огромного массива сведений, содержащихся в документах стратегического планирования, широкого использования программно-математических средств имитационного моделирования динамики сложных социально-экономических систем, методик оценки состояния отраслей экономики и социальных сфер и принятия управленческих решений по выбору оптимальных сценариев развития, преодоления выявленных рисков и угроз.

В этой связи представляется целесообразным усилить механизмы формирования тематики фундаментальных и прикладных научных исследований в области экономики и государственного управления, создающих научно-методологическую среду цифровой экономики, нормативно-правовую базу широкого использования алгоритмов «больших данных» и технологий искусственного интеллекта в системе стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Очевидно, что тематика исследований имеет междисциплинарный характер с ориентацией на практические результаты и на широкое использование IT-технологий, что указывает на системные изменения в организации научных исследований, на повышение требовательности заказчиков к их результатам.

В целях повышения эффективности взаимодействия между органами государственного управления и научно-экспертным сообществом при формировании комплексных программ научных исследований в области стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения экономической безопасности предлагается установить соответствующий понятийный аппарат, а также сформировать функциональные критерии, отражающие интересы и требования системы государственного управления к тематике, целевому назначению и ожидаемым результатам указанных научно-исследовательских работ и услуг.

Прежде чем приступить к формированию указанных функциональных критериев, целесообразно определить термин «государственные нужды в области научных исследований», который до настоящего времени не имеет строгого правового толкования.

Собственно, правовая неопределенность в отношении указанного термина связана с практическим опытом реализации федеральных целевых программ. Как известно, программные мероприятия ФЦП предполагают значительные объемы бюджетного софинансирования поисковых и прикладных НИОКР по развитию научно-технологического задела и национальной технологической базы, разработке и модернизации сложной наукоемкой продукции. Однако в последующем эта продукция производится юридическими лицами различной имущественной и правовой формы и реализуется на внешнем и внутреннем рынке с целью извлечения прибыли. То есть бюджетное финансирование указанных НИОКР имеет характер государственной поддержки отраслевых предприятий по созданию образцов высокотехнологичной техники с продолжительными сроками разработки, испытаний и продвижения на рынке.

Тем не менее Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» установлено, что реализация федеральных целевых программ является одним из видов обеспечения государственных нужд. Соответственно, в общественном сознании и деловом документообороте твердо закрепилось представление, что все НИОКР, финансируемые из средств федерального бюджета как в рамках реализации ФЦП или иных программно-целевых инструментов относятся к категории «государственные нужды».

В целях эффективного решения задач научно-методического сопровождения системы стратегического планирования как механизма государственного управления полагаем целесообразным установить следующее определение: «Государственные нужды в области научных исследований – это результаты поисковых и прикладных исследований, финансируемых из средств федерального или регионального бюджета, ожидаемые и используемые органами государственной власти в целях непосредственного совершенствования механизмов и решения задач государственного управления в сфере компетенции, закрепленной в соответствии с правоустанавливающими актами, на принципах стратегического планирования».

Как следствие, функциональные критерии к формированию тематического перечня поисковых и прикладных научных исследований в области экономики и государственного управления состоят в том, чтобы:

– тематика и содержание прикладных научных исследований прямо соответствовали ключевым задачам совершенствования механизмов государственного управления, установленным базовыми документами стратегического планирования;

– техническое задание, механизм выполнения и результаты научно-исследовательских работ непосредственно обеспечивали государственные нужды в сфере компетенции органа государственной власти – заказчика работ;

– результаты научных исследований представляли совокупность новых знаний и практически важных сведений по теме НИР, а также необходимый и достаточный перечень средств и рекомендаций по оперативному использованию результатов в практической деятельности заказчика работ.

Идеальным вариантом взаимодействия заказчика и исполнителя научно-исследовательской работы в процессе приемо-сдаточных процедур – это готовность закрепить основные результаты НИР в формате плана («дорожной» карты) мероприятий по их внедрению в деятельности заказчика работ, при подготовке которого будут выявлены и предотвращены возможные внедренческие риски.

Возможной иллюстрацией применения описанных выше подходов к формированию перечня научных исследований, непосредственно направленных на обеспечение государственных нужд, может быть формирование федеральной системы управления рисками в области экономической безопасности Российской Федерации (далее – ФСУР).

Указом Президента Российской Федерации установлено, что субъектами ФСУР являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, государственные корпорации, компании и иные отраслевые организации, которые осуществляют деятельность по решению функциональных задач ФСУР в соответствии с компетенцией и полномочиями, закрепленными в их правоустанавливающих документах.

Как представляется, основным инструментом непрерывного мониторинга и анализа состояния отраслей экономики и социальных сфер в рамках компетенции субъектов ФСУР являются программные комплексы имитационного моделирования [4], которые содержат:

– блок представления основных факторов и компонентов обеспечения экономической безопасности в отрасли экономики, характеризуемых количественными показателями (предметное поле факторной модели);

– структурированную модель внешнего воздействия на блок основных факторов, содержащую систему оцифрованных связей и потенциалов взаимодействия для выявления наиболее существенных уровней реагирования предметного поля на внешнее воздействие;

– комфортный интерфейс взаимодействия с моделью, формирующий возможные сценарии динамики экономической безопасности под влиянием различных событий и количественную оценку значений показателей состояния экономической безопасности (см. блок-схему на рисунке 1).

При этом значения показателей устанавливаются по состоянию на начало календарного года, приводятся к относительным величинам с нормировкой на отрезке от нуля до единицы. Потенциалы связей между факторами (элементами) предметного поля определяются на основе коэффициентов парных корреляций, установленных по материалам статистических наблюдений, что обеспечивает их абсолютную объективность. Сбалансированная оцифрованная факторная модель визуально представляет собой трехмерную диаграмму, характеризующую исходное состояние предметного поля.

Процесс имитационного моделирования состоит в анализе изменений рельефа предметного поля под внешним воздействием, выявлении наиболее уязвимых элементов предметного поля, интерпретации выявленных «болевых» ситуаций и поиске позитивных воздействий, возвращающих модель в исходное состояние. Этапы имитационного моделирования и последовательность операций взаимодействия с моделью включают:

– оцифровку внешнего события (ряда событий), реально происходящих или потенциально возможных, и ввод внешнего возмущения в имитационную модель с помощью интерфейса взаимодействия;

– анализ изменений рельефа предметного поля относительно исходного сбалансированного состояния, выявление факторов, наиболее подверженных воздействию;

– количественная оценка индивидуальных отклонений значений факторов от начального состояния (интегральная оценка возмущения рельефа предметного поля в целом, характеризующая изменение состояния области моделирования);

Рис. 1. Блок-схема структурирования внешнего воздействия и интерфейс имитационной факторной модели состояния экономической безопасности

– оцифровка и ввод с помощью интерфейса позитивных воздействий (мер государственной политики), направленных на снижение возмущенного состояния предметного поля, на введение значений факторов предметного поля в приемлемые рамки;

– экспертный анализ итогов негативного и позитивного воздействия с целью формулировки основных рисков и мер государственной политики по их парированию (обратный процесс от оцифрованных показателей к выработке управленческих решений).

Приведенное описание программного комплекса и механизма имитационного моделирования в целом отражает методологию экспертного анализа больших массивов данных статистического наблюдения в целях выявления негативных тенденций, критических связей между событиями и факторами, выработки рекомендаций по их парированию. Использованием IT-технологий позволяет существенно (на один – два порядка) расширить число учитываемых факторов, обеспечить объективность и полноту анализа, оперативность в выработке управленческих решений по парированию выявленных негативных тенденций, угроз и рисков.

При этом со всей очевидностью следует отметить изменение роли и места эксперта как человеческого фактора научного исследования – от непосредственного анализа информационных массивов к исследованиям, обеспечивающим функционирование имитационной модели как инструмента государственного управления, включая:

– формирование состава, информационного наполнения и актуализации блока представления основных факторов и компонентов;

– выработка функциональных критериев интерпретации события как внешнего по отношению к предметному полю воздействия, создание практических механизмов и регламентов оцифровки реальных событий, структурирование внешнего воздействия на предметное поле имитационной модели;

– создание методик оптимизации позитивного воздействия, обеспечивающего сбалансированное состояние предметного поля, и регламентов его экспертной интерпретации в терминах управленческих решений.

Соответствующий перечень тематических направлений научных исследований, ориентированных на обеспечение государственных нужд при разработке проблемно-ориентированного инструментария имитационного моделирования в рамках ФСУР, включает:

– практические рекомендации по формированию необходимой и достаточной совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых факторов, объектов и субъектов динамической факторной модели, характеризующих с достаточной полнотой состояние экономической безопасности по отраслям экономики, социальным сферам, субъектам Российской Федерации, корпоративным сегментам ФСУР);

– развитие и адаптация методов математического моделирования факторов, угроз и рисков, в том числе имеющих количественно неформализуемый характер, в контексте формирования имитационных моделей отраслей экономики и социальных сфер;

– разработка методик, механизмов и регламентов экспертного анализа результатов имитационного моделирования в контексте формирования мер государственной политики по их преодолению;

– формирование необходимой и достаточной совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых динамических имитационных моделей оценки состояния экономической безопасности (в контексте отдельных отраслевых и региональных субъектов ФСУР, по предварительной оценке – около 150 моделей);

– формирование основ и рекомендаций по содержанию федерального стандарта готовности субъектов экономической деятельности к стратегическим вызовам, внезапно возникающим угрозам и рискам в сфере экономической безопасности.

Следует подчеркнуть, что формирование перечня научных исследований в обеспечение создания ФСУР так или иначе связано с формированием комплексных творческих коллективов, участники которых обладают необходимыми междисциплинарными компетенциями, знаниями и практическими навыками деятельности в конкретных отраслях экономики, социальных сферах и областях национальной безопасности. Так или иначе актуальный характер приобретает проблема формирования профильной научной школы, ориентированной на научно-методическое сопровождение системы государственного и корпоративного управления в области экономической безопасности.

Собственно, аналогичные подходы, принципы и механизмы следует использовать при формировании программ и перечней научных исследований, ориентированных на обеспечение государственных нужд в соответствии с целями и задачами, установленными в базовых документах стратегического планирования.

Литература

1. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212.

2. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. № 20. Ст. 2902.

3. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. 2 октября 2018 г. URL: http: //static.government.ru.

4. Гайнулин Д. Г., Воронин В. В. Общие принципы формирования системы управления рисками в области экономической безопасности. // Концепция федеральной системы управления рисками в области экономической безопасности / Под ред. С. Н. Сильвестрова. М.: Когито-Центр, 2018.

О подходах к совершенствованию стратегического планирования в Российской Федерации

Е. Ю. Кочемасова

Стратегия современного развития общества базируются на материальном производстве, потреблении энергии, использовании природных ресурсов. Бурное развитие промышленности и экономики обеспечивается во многих странах за счет беспрецедентного по масштабам использования сырьевых ресурсов (за последние 50 лет энерго– и ресурсопотребление в мире увеличилось в 2,5 раза). Истощение природных ресурсов и исчерпание хозяйственной емкости территорий в наиболее развитых странах становится ключевым фактором глобальных трансформаций. Недостаточная энерго– и ресурсная обеспеченность индустриально развитых стран мотивирует изменение национальных политик и стратегий стран-лидеров в направлении повышения их экономической конкурентоспособности, выработки инструментов защиты своих национальных интересов в разных частях мира, где имеются потенциальные источники сырьевых ресурсов. Страны-импортеры ресурсов стремятся собственные ресурсно-сырьевые проблемы перевести в разряд международно-политических, затормозить экономическое развитие стран-конкурентов и стран-экспортеров ресурсов, любым способом получить доступ к ресурсам и рынкам этих стран, в том числе путем инспирирования «цветных» революций или вооруженных конфликтов. Наращивание силового потенциала, ослабление глобальной безопасности, экономические санкции, усиление информационного давления – все это является следствием усиливающейся конкурентной борьбы за получение доступа к источникам сырьевых ресурсов, глобальным и региональным рынкам и контроля над ними [4].

В этих условиях стратегическое планирование становится средством реализации внутренней и внешней политики западных стран, направленной на сохранение мирового господства для обеспечения доминирования в сфере производства и потребления, в том числе в области контроля за источниками сырьевых ресурсов. В качестве инструментов стратегического планирования используются специальные программы экономической и гуманитарной помощи странам-экспортерам ресурсов, а также образовательные и исследовательские проекты с предоставлением кредитов и грантов. Тем самым развитые страны стремятся создать условия для реализации своих национальных политических и экономических интересов. Одновременно происходит планомерное наращивание военного потенциала, включая создание новых и перевооружение действующих военных баз, в регионах мира, имеющих стратегическое природно-ресурсное и выгодное транспортно-географическое положение.

В России стратегические приоритеты национальной политики всегда были ориентированы на выявление и использование внутренних источников экономического роста, социального, научнотехнического, оборонного развития. Занимая ведущее место в мире по запасам большинства полезных ископаемых, лесных и водных ресурсов, Россия потенциально независима от конъюнктуры мирового рынка сырьевых ресурсов. В результате окончания «холодной войны» Россия приобрела выгодное геополитическое положение, получила возможность экономического и политического сотрудничества с зарубежными странами различной геополитической ориентации. В этих условиях возникают объективные мотивации для повышения конкурентоспособности России на международной арене, защиты национальных интересов, укрепления государственности, наращивания экономического, оборонного и духовного потенциалов. Такие тенденции в устойчивом развитии и укреплении военно-политического потенциала России противоречат устремлениям западных стран по сохранению ее в качестве сырьевого придатка для мирового хозяйства [3, 8].

В отношении Российской Федерации как глобальному конкуренту происходит сближение (конвергенция) интересов западных стран, стремящихся получить выгоду от использования российских сырьевых ресурсов (большую чем страна-владелец) и ограничить доступ к технологиям, ресурсам, компетенциям, чтобы затормозить инновационное развитие российского государства и общества.

Становление стратегического планирования в России было изначально мотивировано двумя объективными факторами: диспропорцией в развитии производительных сил с концентрацией промышленности в центральных регионах страны и сосредоточением ресурсной базы в труднодоступных районах Урала, Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера, а также неравномерным региональным развитием, при котором регионы-лидеры значительно опережали в развитии отсталые регионы (показатели социально-экономического развития различались в десятки и сотни раз). Эти диспропорции в пространственном развитии производительных сил и в уровне социально-экономического развития российских регионов, по нашим данным, существовали всегда – с конца XIX века по настоящее время [5].

Особенности географического положения России, исторического развития, постоянные внешние военно-политические посягательства на ее территорию обусловливали необходимость средне-и долгосрочного государственного планирования хозяйственного освоения богатых ресурсами периферийных регионов, создания оборонного потенциала на западных и восточных рубежах. Это были Столыпинская реформа в сельском хозяйстве и строительство Транссибирской железнодорожной магистрали в царской России, План ГОЭЛРО по электрофикации страны, пятилетние государственные планы по послевоенному восстановлению и развитию народного хозяйства в СССР [2].

В странах с рыночной экономикой среднесрочное стратегическое планирование на государственном уровне появилось позднее, чем в царской и советской России, и было связано с преодолением в США Великой депрессии в 1930-годах и послевоенного восстановления экономики Западной Европы в 1950-годах, когда требовалась мобилизационная роль государственных институтов в решении общенациональных проблем.

В СССР и многих других странах социалистической ориентации, долгосрочное планирование осуществлялось на уровне высшего руководства, имело директивный характер и предусматривало перенесение текущих тенденций на будущее развитие. Директивный порядок проявлялся в формировании пятилетних планов социально-экономического развития, в которых определялась динамика показателей будущего развития без оценки рисков и угроз, свойственных рыночным условиям и глобальной конкуренции. Решающими факторами в реализации планов и программ в советский период были трудовые, финансовые и материально-технические ресурсы, использование которых регулировалось в масштабах всей страны.

Советский опыт стратегического планирования отчасти является актуальным в современных условиях, особенно когда требуются мобилизация сил и средств, их локализация на приоритетных направлениях развития для реализации национальных проектов. Заслуживают внимания практики 1970—1980-х годов по разработке, согласованию и утверждению плановых и программных документов синхронно во всех отраслях народного хозяйства в течение периода в 1,5–2 года до начала реализации, а также определение в отраслевых программах всех этапов жизненного цикла реализуемых проектов.

В условиях быстро меняющегося, развивающегося и полного противоречий окружающего мира объективной необходимостью становится выстраивание системы стратегического планирования на основе выявления и оценки множества вызовов, рисков, проблем, угроз и обусловливающих их факторов. В условиях формирования открытого общества и рыночных отношений изменились критерии рациональности и эффективности государственного управления. Вместо достижения экономического эффекта в масштабах всей страны, как приоритета в социалистическом развитии хозяйства, в рыночных условиях на первый план выступают удовлетворение рыночного спроса и обеспечение конкурентоспособности отраслей и предприятий производственной и непроизводственной сферы.

В современных условиях стратегическое планирование направлено на выработку адекватных адаптивных механизмов реагирования на изменение внешней и внутренней институциональной среды для обеспечения сбалансированного устойчивого социального, экономического, демографического, культурного, экологического, оборонного развития страны в увязке с определением системы мер по заблаговременному выявлению и предотвращению возможного ущерба национальным интересам от действий стран-конкурентов.

По нашему мнению, в настоящее время в России происходит смена парадигмы стратегического планирования (в странах Запада этот процесс уже завершен). Стратегическое планирование в прошлом имело директивный характер, при котором текущие тенденции переносились на будущее развитие. В современных условиях стратегическое планирование имеет, по нашему определению, прогрессивно-циклический адаптивный характер (рисунок 1).

Прогрессивно-циклический адаптивный подход к стратегическому планированию заключается в последовательном осуществлении процедур стратегического анализа, целеполагания, прогнозирования, планирования, программирования, мониторинга и корректировки документов стратегического планирования, исходя из возможностей национальных экономик адаптироваться к изменению внешней и внутренней институциональной среды (рисунок 2).

Рис. 1. Смена парадигмы стратегического планирования

Рис. 2. Концептуальная схема прогрессивно-циклического адаптивного стратегического планирования

Ключевое значение в концептуальной схеме прогрессивно-циклического адаптивного стратегического планирования, по нашему мнению, имеет анализ объективных глобальных процессов в развитии общества, природы, техносферы. Анализ объективных глобальных процессов является исходным компонентом стратегического планирования. Изучение глобальных процессов необходимо для выработки внешней и внутренней политики государства на основе объективной оценки процессов и событий, происходящих в окружающем мире. На планете Земля в целом, биосфере, сообществе государств и народов происходят объективные глобальные процессы, которые влияют на внешнюю и внутреннюю политику российского государства и поведение граждан. Это: изменение климата, истощение природных ресурсов, уменьшение биологического разнообразия, рост населения в мире, миграция населения, неравномерное развитие стран и регионов, процессы формирования полицентричного мироустройства, рост глобальной и региональной нестабильности, глобализация экономики и усиление конкуренции между развитыми и развивающимися странами, смена технологических укладов в сфере материального производства, экономические кризисы и др.

В условиях перехода и становления рыночной экономики в России ее национальная система стратегического планирования приобрела многоуровневый характер в связи разделением видов собственности и полномочий федеральных, региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Общее количество документов стратегического планирования уже составляет от 40 до 57 тысяч единиц (по разным экспертным оценкам).

В настоящее время система стратегического планирования в Российской Федерации отлажена только на уровне решения ведомственных задач. В значительной степени этому способствовало использование зарубежной практики «индикативного» стратегического планирования и проведенное в 2000-х годах реформирование бюджетной системы. Не решенными остаются межведомственные и межуровневые стратегические задачи. Неполное решение межведомственных и межуровневых задач не согласуется с заявленными стратегическими целями и может быть объяснено тем, что, во-первых, в ходе реализации комплексные задачи распадаются на отдельные компоненты, которые выборочно реализуются (с учетом имеющихся полномочий и ресурсов) в рамках государственных, муниципальных и корпоративных программ; во-вторых в ходе реализации всегда выявляются новые непредвиденные обстоятельства, связанные с проявлением множества ранее не учтенных факторов или недостатком финансовых ресурсов.

В действующей многоуровневой системе стратегического планирования представлены две разнонаправленные тенденции:

– первая тенденция заключается в стремлении к комплексности (интегрированию) стратегического процесса, когда участники стратегического планирования вырабатывают единые принципы, стратегические национальные приоритеты, цели, задачи и методы решения проблем и нейтрализации угроз;

– вторая тенденция проявляется в виде процесса автономизации, когда участники стратегического процесса стремятся к достижению собственных интересов и самостоятельному решению стратегических задач в соответствии с имеющимися полномочиями.

В этих условиях, по нашему мнению, для Российской Федерации актуальными являются следующие направления совершенствования стратегического планирования:

– приоритизация деятельности субъектов стратегического планирования с учетом реальных располагаемых ресурсов с целью мобилизации сил и средств для достижения конечных общественно значимых результатов деятельности;

– переход от отраслевого к интегральному (межведомственному, межуровневому) стратегическому планированию для достижения технологических прорывов, обеспечения межотраслевой диффузии креативных технологий, без которых невозможен переход к шестому технологическому укладу;

– усиление роли федерального центра в прогнозировании сбалансированного пространственного развития с учетом масштабов страны, исторически сложившегося неравномерного развития российских регионов, разнообразия природно-климатических, транспортно-географических и пространственно-ресурсных особенностей;

– внедрение цифровых технологий в системе стратегического планирования для повышения эффективности и результативности государственного и муниципального управления, в том числе для уменьшения бумажного документооборота.