Текст книги "Контрреволюция. Как строилась вертикаль власти в современной России и как это влияет на экономику"

Глава 4
Всем стройся!

Наша страна уникальна и требует соответствующей системы управления.

Владислав Сурков[105]105
  https://www.kp.ru/daily/23370/32473/.


[Закрыть]

С нуля

Российская Федерация – официальное название нашей страны. И слово «Федерация», по замыслу авторов Конституции 1993 г., должно было нести вполне понятную смысловую нагрузку.

Будучи в составе СССР, Россия также называлась «Российская Федерация», но в советское время никто не придавал особого значения второму слову в этом сочетании. Все области, края и республики, входившие в состав РСФСР, обладали равными правами, а вернее, полным их отсутствием. Сам Советский Союз управлялся как унитарное государство, хотя внешние признаки федеративного устройства в нем присутствовали. В союзных республиках были свои парламенты, свои правительства и даже временами свои законы. Но все это не отменяло той практики, когда управление строилось через вертикаль власти того времени, через структуры КПСС, которые пронизывали всю страну. В Советском Союзе не существовало никакого законодательного разделения прав и ответственности между центром и республиками, не говоря уже о таком же разделении между Россией и входившими в ее состав областями (республиками); в Советском Союзе (и в РСФСР) не существовало системы бюджетного федерализма, которая подразумевает установленное законом распределение бюджетных доходов и расходных обязательств между различными уровнями власти.

Накануне распада СССР ситуация начала быстро меняться. 26 апреля 1990 г. был принят закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», который, с одной стороны, зафиксировал разделение полномочий между центром и республиками, а с другой – еще больше запутал ситуацию, так как в нем устанавливались общие принципы взаимоотношений союзных республик и входивших в их состав автономных образований (республик, областей, округов), но при этом никак не определялся статус краев и областей, не являвшихся автономными (национальными) образованиями[106]106
  Еще больше ситуацию запутывала норма закона, уравнивавшая в отдельных вопросах союзные и автономные республики, глася, что «в области экономического и социально-культурного строительства на своей территории автономная республика имеет те же права, что и союзная республика, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики» (http://www.constitution20.ru/en/documents/61).


[Закрыть].

С августа по октябрь 1990 г. в РСФСР пошел процесс, получивший название «парад суверенитетов» автономных республик, начало которому положила известная фраза, произнесенная 6 августа 1990 г. в Казани Борисом Ельциным, который в конце мая того же года стал председателем Верховного Совета РСФСР: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Ельцин, уже начавший борьбу за власть с союзным центром, и его окружение воспринимали принятый в СССР закон как покушение на территориальную целостность России – на основе этого закона 16 российских автономий могли стать независимыми от РСФСР. Поэтому стремление Ельцина перетащить автономные республики на свою сторону было понятным. Но последствия сказанного оказались гораздо более серьезными, чем можно было ожидать.

Одна за другой республики, входившие в РСФСР, стали провозглашать свои декларации о суверенитете[107]107
  Карелия (09.08.1990 г.), Коми (11.10.1990 г.), Татария (31.08.1990 г.), Удмуртия и Якутия (27.09.1990 г.), Чукотка, Адыгея (05.10.1990 г.), Бурятия (07.10.1990 г.), Башкирия (11.10.1990 г.), Калмыкия (19.10.1990 г.), Марий Эл (22.10.1990 г.), Чувашия (24.10.1990 г.), Ямало-Ненецкий округ (17.10.1990 г.), Горный Алтай (25.10.1990 г.).


[Закрыть], хотя и не ставили напрямую вопрос о полной государственной независимости. Однако в декларации о суверенитете Татарии, принятой в конце августа, уже отсутствовало упоминание о том, что республика входит в состав РСФСР, зато было сказано, что она является субъектом международного права[108]108
  На этом основании на протяжении всего 1991 г. Татария претендовала на самостоятельное вхождение в обновляющийся Советский Союз.


[Закрыть]. В конце октября аналогичную декларацию приняла Иркутская область, вынеся на повестку дня вопрос об асимметричности федеративного устройства России, о неравенстве прав субъектов Федерации.

После распада СССР необходимость урегулирования федеративных отношений в России стала очевидной. 31 марта 1992 г. в Москве был подписан Федеративный договор, который зафиксировал разделение полномочий между Федерацией и регионами[109]109
  Федеративный договор был подписан всеми субъектами Российской Федерации, кроме Татарии и Чечни. Башкирия подписала документ на особых условиях, которые предоставляли республике больше прав по управлению государственным имуществом и больше прав на получение бюджетных доходов, чем остальным регионам.


[Закрыть]. Принятая в декабре 1993 г. новая Конституция России закрепила конституционный характер федерации: в ней содержалась отдельная глава о федеративном устройстве страны. Но в отличие, например, от Конституции США, которая перечисляет все полномочия федеральных властей, отдавая все остальные на уровень штатов, российская Конституция содержала весьма спорную конструкцию, в которой, помимо компетенции федерального центра, содержалось перечисление сфер совместного ведения центра и регионов. И только те вопросы, которые не входили в эти два перечня, были в полном ведении регионов. Конституция России, помимо этого, ничего не говорит о компетенциях местного самоуправления, кроме упоминания о том, что им остаются все полномочия, за исключением отнесенных к ведению федерального центра, регионов или их совместному ведению.

Сдержки и противовесы

Понятно, что переход от унитарного государства к федеративному не мог случиться одномоментно. Выстраивание отношений между центром и регионами в России шло зачастую методом проб и ошибок. Гигантский масштаб многосторонних преобразований при переходе от унитарного государства с тоталитарной идеологией и плановой экономикой к федерации, построенной на республиканских и демократических принципах, с рыночной экономикой требовал колоссальных усилий и мгновенного поиска решений при возникновении порою весьма острых проблем.

Центром выстраивания отношений внутри федеративного государства постепенно стала верхняя палата российского парламента (Совет Федерации) которая формировалась из представителей регионов. После принятия в конце 1995 г. соответствующего закона в Совет Федерации стали входить руководители регионов и региональных законодательных собраний. Интересы Совета Федерации зачастую не совпадали с интересами нижней палаты парламента, или исполнительной власти, что привело к возникновению работающих противовесов. Различные взгляды Совета Федерации и Государственной думы на принимаемые законы часто приводили к созданию согласительных комиссий на различных этапах законодательного процесса. Совет Федерации неоднократно голосовал против принятия законопроектов, поддержанных нижней палатой, или, напротив, объединял свои усилия с ней для преодоления президентских вето на те или иные законопроекты[110]110
  В 1996–1999 гг. президентское вето было преодолено Советом Федерации как минимум 38 раз (http://www.politika.su/fs/sf2spv.html).


[Закрыть]. И то и другое воспринималось как нормальная составная часть политической жизни, хотя порою вокруг «конфликтных» законов разворачивалась нешуточная борьба.

От Советского Союза Российская Федерация не унаследовала сколь-либо значимый объем законодательства, что требовало создания нового правового пространства. Принятие новых законов шло как на уровне Федерации, так и на региональном уровне. А поскольку Конституцией многие вопросы были отнесены к совместному ведению, то все чаще и чаще стали возникать ситуации, при которых Федерация и регионы принимали свое законодательство по одной теме, но при этом каждый пытался перетащить одеяло на себя. В итоге появлялись многочисленные законодательные нормы, которые противоречили друг другу, что не могло быть нормальным. Хотя Конституция России четко фиксировала, что в случае противоречий между законами, принятыми разными уровнями законодательной власти, действует тот, что принят на более высоком уровне, добиться на практике реализации этой нормы было совсем непросто. В условиях постоянного бюджетного кризиса федеральный бюджет не всегда был способен вовремя выполнять свои обязательства по финансированию правоохранительных органов и судебной системы, чем пользовались региональные власти, «покупая» за счет своих бюджетов лояльность прокуроров и судей.

Главная угроза

31 декабря 1999 г. Владимир Путин занял главный кабинет в Кремле и практически немедленно стал проводить политику, которая весьма быстро привела к уничтожению федерации и восстановлению унитарного государства. Первоначальные замыслы и мотивы нового лидера были весьма благородны. Через месяц, когда Путин принял участие в коллегии Министерства юстиции, куда были приглашены руководители МВД и ФСБ, председатели высших судебных органов страны, он заявил, что пришло время объединить усилия для установления в стране «диктатуры закона» и что «это единственная форма диктатуры, которой мы обязаны подчиниться»[111]111
  http://www.kommersant.ru/doc/138820.


[Закрыть]. При этом основной пафос выступления Путина оказался направленным против регионального законодательного волюнтаризма: «в настоящий момент механизм государственной власти сильно запущен, расхлябан и разболтан», «по данным самого же Минюста, около 20 % принимаемых в регионах законодательных актов и других нормативных документов противоречат законодательству, а подчас и грубо нарушают права человека», «постепенное накопление подобных нормативно-правовых актов может достигнуть критической массы, способной взорвать единое правовое поле страны»[112]112
  http://kremlin.ru/events/president/news/38065.


[Закрыть].

Объявленная цель – устранить конфликты законодательства на территории страны – была рациональна и звучала привлекательно. Однако на самом деле уже тогда, в начале 2000 г., в Кремле шла активная работа по подготовке пакета законов, которые должны будут, как сказал позднее В. Сурков, «всерьез изменить политический баланс в стране». Путин и его окружение считали, что «пора наконец наводить власть, что регионы чересчур самостоятельные, что законодательство не исполняется на местах… что надо как-то баланс изменить в сторону центра. Ведь центр стал реально существовать только благодаря некоему неформальному соглашению наших 88 уважаемых региональных лидеров»[113]113
  https://www.kommersant.ru/doc/152855.


[Закрыть]. Сотрудники президентской администрации, пользуясь известным правилом – во всех бедах винить своих предшественников, – внушили Путину мысль о том, что сложившаяся ситуация, «безусловно, это следствие той политики, которая проводилась все последние годы. Причем на определенном этапе такая политика была прогрессивной. Но любая технология через какое-то время устаревает, становится контрпродуктивной. Сегодня пришло время модернизировать нашу технологию управления страной». Хотя вслух утверждалось, что «речь, безусловно, не идет о возврате назад, об унитарном государстве, о попытке подмять все местные вопросы под себя… это всего лишь аккуратная, деликатная попытка немного изменить баланс», в своей среде они неприкрыто говорили о том, что Россия – никакая не федерация, ею никогда не была и должна оставаться унитарным государством[114]114
  Интервью автора с А. Волошиным (январь 2016 г.).


[Закрыть].

Не стоит забывать, что в тот момент доминирование Кремля в политической жизни страны еще не было очевидным. Хотя в декабре 1999 г. на выборах в Госдуму ОВР потерпела серьезное поражение, набрав по партийным спискам лишь 13 % голосов против ожидавшихся как минимум 25 %[115]115
  http://www.ng.ru/politics/1999–11–02/3_primakov.html.


[Закрыть], а кандидат ОВР на пост президента Евгений Примаков отказался от выдвижения своей кандидатуры, позиции «губернаторской партии» оставались весьма сильными. ОВР смогла создать третью по величине фракцию в Госдуме. Ее кандидат на выборах мэра Москвы Юрий Лужков одержал убедительную победу (набрав чуть менее 70 % голосов). Кандидат ОВР на выборах губернатора Московской области генерал Борис Громов в упорной борьбе во втором туре (46 % против 44 %) победил кандидата КПРФ Геннадия Селезнева, которого открыто поддержал Путин. Попытка Кремля и Путина протолкнуть Валентину Матвиенко на пост губернатора Санкт-Петербурга обернулась провалом – поддержка ее в городе была значительно ниже, чем поддержка действующего губернатора, одного из лидеров ОВР, Владимира Яковлева[116]116
  В 1996 г. он выиграл выборы у Анатолия Собчака, избирательный штаб которого возглавлял Владимир Путин. В июне 2000 г. Яковлев одержал убедительную победу на губернаторских выборах, на которых Кремль так и не смог выставить своего кандидата.


[Закрыть], который заявил Путину, что выдвижение Валентины Матвиенко в губернаторы Санкт-Петербурга было «большой ошибкой, которая может помешать решить главную задачу – добиться максимальной явки избирателей на президентских выборах 26 марта»[117]117
  http://www.kommersant.ru/doc/388466.


[Закрыть]. Предавший гласности этот разговор Борис Грызлов сказал, что Яковлев попытался устроить «политический торг» с Владимиром Путиным. Очевидно, что именно так воспринял эту ситуацию сам Путин.

Напряжение в отношениях федеративного центра и губернаторов сохранялось, хотя к весне 2000 г. оно уже не было столь острым, как за год до этого, – убедительная победа Путина на президентских выборах в марте 2000 г. показала, что шансов на приход к власти у объединенной коалиции левых и губернаторов больше не осталось. Успех прокремлевского «Единства» на декабрьских выборах в Думу и его неожиданный союз с коммунистами при формировании руководства Думы привели к тому, что нижняя палата парламента стала поддерживать президентскую позицию. Это разрушило союз левых фракций в Думе с губернаторами в Совете Федерации. Одновременно значительная часть депутатов нижней палаты стала открыто выступать за ограничение полномочий верхней палаты парламента и губернаторского корпуса, который фактически контролировал позицию Совета Федерации. Мотивы депутатов Думы, очевидно, были разные. Кому-то не нравилось, что Совет Федерации при обсуждении законопроектов часто занимал противоположные позиции, претендуя на свою долю «лоббистского пирога». Кому-то, как, например, правой партии СПС, хотелось стать пусть младшим, но полноправным участником правящей коалиции[118]118
  СПС изначально поддержал Путина на президентских выборах, и уже на декабрьские выборы в Думу эта партия шла под лозунгом «Путина – в президенты, Кириенко – в Государственную думу». Однако при формировании органов управления Думы в январе 2000 г. Кремль пошел на союз с более многочисленной фракцией коммунистов, не дав представителям СПС никаких серьезных постов в думских комитетах.


[Закрыть]. В результате в Госдуме начали появляться законопроекты, которые, как стало понятно позднее, удивительным образом повторяли идеи, через короткое время выдвинутые Владимиром Путиным[119]119
  Борис Надеждин, один из лидеров фракции СПС, подготовил проект закона, по которому предлагалось снимать губернаторов решением Верховного суда за нарушения Конституции и ряд других нарушений, например вмешательство в деятельность прокуратуры. Елена Мизулина, входившая в то время во фракцию «Яблоко», предложила изменить принцип формирования Совета Федерации, лишив губернаторов и председателей региональных парламентов права заседать в верхней палате российского парламента.


[Закрыть].

Убраны со сцены

Ко дню инаугурации, 7 мая 2000 г., общий план подавления губернаторской партии был готов, но Владимир Путин не считал нужным его раскрывать и, напротив, заявил о позиции, которую дезавуировал через несколько дней. Накануне инаугурации, участвуя в совещании руководителей избирательных комиссий, Путин объявил, что «в настоящее время рассматриваются различные предложения, касающиеся совершенствования структуры и работы Совета Федерации», что «вертикаль власти должна быть усилена и может выстраиваться несколько иначе, но отнимать у людей право избирать своих руководителей было бы ошибкой. Выборность губернаторов означает их ответственность перед людьми, которые за них проголосовали»[120]120
  http://kremlin.ru/events/president/news/38126.


[Закрыть].

В этом выступлении содержались два важных тезиса. Во-первых, говоря о «вертикали власти», Путин в неявной форме апеллировал к неудачно сформулированной статье 77.2 российской Конституции, которая создала основания для последующего разрушения самостоятельности российских регионов. Эта статья гласит: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Кремлевская трактовка была проста: значительная часть полномочий внутри Российской Федерации отнесена к «совместному ведению» Федерации и ее субъектов, а значит, во всех этих вопросах необходимо выстроить «вертикаль власти», то есть систему беспрекословного подчинения губернаторов Москве. Хотя тремя неделями позже Путин сказал: «…Все действия центральных властей и мои действия как президента страны не направлены на ослабление такого важнейшего звена в управлении государством, как региональная власть. Имеется в виду и губернаторский уровень, и уровень представительного органа местной власти»[121]121
  http://kremlin.ru/events/president/transcripts/24113.


[Закрыть], все, что будет делаться отныне в части реформирования федеративных отношений, будет вести к ограничению полномочий региональной и местной власти, к воссозданию в России фактически унитарного государства. Вместо того чтобы обсуждать модернизацию законодательства с российскими регионами, Кремль решил реализовать свою концепцию силовыми методами.

Во-вторых, уже хорошо зная, что предложение о праве президента об отзыве губернаторов оформлено в виде законопроекта и подготовлено к отправке в Думу, Путин подчеркнул необходимость сохранения выборности губернаторов. По словам А. Волошина, в ходе обсуждения законопроектов, когда Путина достаточно быстро убедили, что право отзыва губернаторов ему необходимо для «нормального управления страной», которая никогда не имела традиций управления ею как федерацией и должна сохранять административную вертикаль власти, он (Путин) несколько раз задавал вопрос о том, а почему бы не отказаться от выборности губернаторов вообще. Участники дискуссий объяснили президенту, что такой шаг был бы неправильным, поскольку он противоречит Конституции и демократическому характеру управления, и президент отказался от своего предложения[122]122
  Интервью автора с А. Волошиным.


[Закрыть],[123]123
  О том, что идея назначения губернаторов президентом обсуждалась, Путин сказал 26 мая 2000 г. во время представления своего полномочного представителя в Дальневосточном федеральном округе: «Были и кардинальные предложения – вплоть до введения «назначаемости руководителя региона» (http://kremlin.ru/events/president/transcripts/24113).


[Закрыть]. Но, как станет видно позднее, не забыл о нем. И вернулся к этой идее через четыре года.

Через несколько дней после инаугурации Путин продемонстрировал, что его слова об установлении «диктатуры закона» и «уничтожении регионального законодательного волюнтаризма» были произнесены не случайно. Своими указами он отменил действие ряда решений, принятых руководителями Ингушетии[124]124
  http://kremlin.ru/events/president/news/38142, http://kremlin.ru/events/president/news/38144.


[Закрыть], Амурской[125]125
  http://kremlin.ru/events/president/news/38141.


[Закрыть] и Смоленской[126]126
  http://kremlin.ru/events/president/news/38163.


[Закрыть] областей, а также предложил Госсобранию Башкортостана привести положения республиканской Конституции в соответствие с Конституцией Российской Федерации[127]127
  http://kremlin.ru/events/president/news/38143.


[Закрыть].

Через неделю после инаугурации, 13 мая 2000 г., Путин подписал указ о создании федеральных округов и введении должности полномочного представителя президента. Этим решением Кремль показал, что никакого диалога с регионами о принципах федеративного устройства государства он вести не намерен. До этого времени, поскольку существенная часть вопросов, согласно Конституции, была отнесена к совместному ведению Федерации и ее субъектов, в России существовала законодательно закрепленная практика согласования региональными властями руководителей региональных подразделений органов федеральной власти. Это означало, например, что назначение руководителей правоохранительных органов в регионах или руководителей региональных судов было невозможно без получения согласия органов власти регионов. В большинстве случаев это приводило к тому, что такие должности занимали люди в большей мере лояльные к региональным властям, нежели к Москве, и которые в случае конфликтов отказывались защищать интересы федерации, в том числе соблюдать федеральное законодательство.

Само правило согласования руководителей территориальных структур федеральных органов власти не было прописано в Конституции, а существовало на основании договоренностей, достигнутых в 1992 г. при подготовке Федеративного договора. В этой связи решение Кремля предоставить представителям президента в федеральных округах право согласовывать кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих фактически разрушало устоявшуюся практику.

Помимо этого, представители президента получили право анализировать эффективность деятельности и состояние кадров правоохранительных органов, то есть также получили право контроля за деятельностью милиции и прокуратуры в регионах. Сразу же после подписания президентского указа в Генеральной прокуратуре были созданы структурные подразделения для каждого из округов, которым были подчинены региональные прокуратуры.

Еще одним важным шагом на пути подчинения губернаторов Кремлю стало введение правила о том, что представители президента получили право согласовывать проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа, то есть Кремль заставил губернаторов «ходить на поклон» к своим представителям при обсуждении любых вопросов, которые раньше губернаторы достаточно успешно решали в министерствах в Москве, используя свой статус членов Совета Федерации.

Наступление Кремля на губернаторов уже шло полным ходом, но они не успевали это осознавать. Губернаторы наивно предполагали, что у них есть переговорный ресурс, и предложили Путину создать совместную комиссию для подготовки реформ законодательства[128]128
  http://www.kommersant.ru/doc/148068.


[Закрыть]. При этом многие губернаторы стремились продемонстрировать резкое смягчение своего несогласия с Кремлем: прозвучали предложения о введении в России поста «генерал-губернатор»; руководители Татарии и Башкирии, традиционно выступавшие во главе губернаторского движения и постоянно требовавшие уступок от Кремля, заявили о своей лояльности новому президенту. 16 мая 2000 г. комитет Совета Федерации по своей инициативе, не дожидаясь обращения от президента, опираясь на слухи, обсудил кандидатуру Дмитрия Козака на пост генпрокурора и утвердил ее, сообщив об этом Путину[129]129
  На следующий день Путин предложил Совету Федерации кандидатуру Владимира Устинова на пост генерального прокурора, которая была поддержана сенаторами в этот же день (http://www.kommersant.ru/doc/148069).


[Закрыть]. Но было уже поздно – кремлевский меч был занесен, и ничто не могло его остановить.

На следующий день Путин выступил с телеобращением, в котором рассказал о сути своей реформы государственного устройства, отметив, что главная цель состоит в том, чтобы «наполнить конституционные принципы разделения властей и единства исполнительной вертикали абсолютно реальным содержанием[130]130
  http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21440.


[Закрыть]. В законопроектах, внесенных в парламент, Путин предложил радикально изменить баланс политических сил в стране и сломать созданную систему сдержек и противовесов, неплохо работавшую в части регулирования отношений внутри федерации. Законопроекты значительно урезали полномочия региональных властей: губернаторы и руководители региональных парламентов должны были потерять свои места в Совете Федерации, на смену им должны были прийти их представители. Одновременно с этим президент захотел получить право увольнения губернаторов и роспуска региональных парламентов, дав губернаторам аналогичные полномочия по отношению к местным органам власти.

Несколькими днями позднее, объясняя суть предстоящих изменений, Путин восстановил в российской политической жизни советский лозунг «Кто не с нами, тот против нас!» – и приравнял своих оппонентов к противникам, которые мешают нормальной жизни страны. «…Это делается специально теми, кто хочет сорвать наши с вами совместные действия. Вот эти, на мой взгляд, провокационные элементы нацелены на то, чтобы внести раскол в нашу общую позицию и подорвать то единство, которое до сих пор наблюдается и помогает нам двигаться вперед по пути укрепления нашей государственности», – продекларировал он[131]131
  http://kremlin.ru/events/president/transcripts/24113.


[Закрыть].

С одной стороны, позиция Кремля отражала хорошо понятную логику. Объясняя предложенные правила формирования Совета Федерации, Путин говорил: «Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а, будучи членами Совета Федерации, одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это… фактически нарушение принципа разделения властей»[132]132
  http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21440.


[Закрыть]. Точно так же трудно спорить с тем, что должна исполняться норма Конституции о верховенстве федерального законодательства над региональным (и регионального над местным) в случае противоречий. Но, с другой стороны, главным мотивом отнятия у губернаторов права быть членами верхней палаты парламента было то, что они лишались депутатской неприкосновенности. К этому времени правоохранительные органы по приказу Кремля уже готовы были возбуждать уголовные дела против любого неугодного, что хорошо показала история с генпрокурором Скуратовым (а еще через четыре недели последовал арест Владимира Гусинского). На это во время обсуждения законопроектов в Думе недвусмысленно намекнул представитель президента Александр Котенков, заявивший, что «минимум 16 губернаторов сядут на скамью подсудимых [сразу после принятия законов], а многие – чуть позже»[133]133
  http://www.kommersant.ru/doc/149006.


[Закрыть]. Четверо из семи президентских полпредов в федеральных округах были выходцами из МВД или ФСБ, что позволяло им использовать свои связи для преследования губернаторов, реши они проявить нелояльность Кремлю.

Что же касается верховенства федерального законодательства, то подписанные сразу после инаугурации президентские указы, приостанавливавшие действие решений региональных властей, были вполне адекватным инструментом в сложившейся ситуации. Более того, в июне 2000 г. Конституционный суд после рассмотрения исков Республики Алтай и группы депутатов Государственной думы принял два постановления, подтверждавших норму Конституции о верховенстве федерального законодательства, отменив ряд положений конституций национальных республик[134]134
  http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision32184.pdf.


[Закрыть] и решений, принятых в Республике Алтай[135]135
  http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision30359.pdf.


[Закрыть]. Судья Конституционного суда Михаил Митюков прямо сказал после оглашения этих решений: судьи покончили с «расхлябанностью федерализма»[136]136
  http://www.kommersant.ru/doc/150021.


[Закрыть].

Хорошо видно, что и без изменения законодательства федеральный центр обладал достаточным набором инструментов для внедрения принципа верховенства федерального законодательства, которыми он по каким-то причинам не хотел пользоваться ранее. Стало очевидно, что целью Кремля было иное, а именно: изменение баланса сил в стране и резкое ослабление регионов. Как выразился Путин, «губернаторам пора удалиться с политической сцены страны»[137]137
  http://kremlin.ru/events/president/transcripts/24131.


[Закрыть]. И это не была случайная оговорка – новый российский президент хотел превратить губернаторов-политиков в губернаторов-бюрократов, заменить ответственность губернаторов перед избирателями на их ответственность перед Кремлем. Свою позицию Путин объяснил в своей предвыборной книге: «Когда региональный лидер ставит перед собой такую задачу [реализацию собственных политических амбиций], на мой взгляд, это разрушает страну»[138]138
  От первого лица. Разговоры с Владимиром Путиным. – М.: Вагриус, 2000. – С. 171.


[Закрыть].

Региональные лидеры сопротивлялись прохождению президентских законопроектов до последнего. Или почти до последнего, заблокировав принятый Думой законопроект. Но силы были неравны: нижняя палата парламента встала на сторону президента и конституционным большинством преодолела вето Совета Федерации. У региональных лидеров был шанс обратиться в Конституционный суд, но в полном соответствии с «дилеммой заключенного» большинство из них решили не испытывать судьбу и отказались от проверки конституционности предоставленных президенту полномочий[139]139
  http://www.kommersant.ru/doc/161519.


[Закрыть]. «Худой мир лучше доброй ссоры» – гласит русская пословица. Вот и решили губернаторы, что для собственного политического выживания правильнее будет согласиться с новым президентом[140]140
  http://kremlin.ru/events/president/transcripts/24131.


[Закрыть].

Выборные кампании на федеральном уровне завершились, следующие должны были состояться только через три с половиной года, и губернаторская партия отчетливо осознала, что шансов на приход к власти у нее уже нет. Более того, большинство российских регионов имели дефицитные бюджеты и могли сводить концы с концами только за счет получения дотаций и субвенций из Москвы. Руководители таких регионов быстро поняли, что нельзя одновременно критиковать нового президента и просить у него денег. Наиболее упорные в противостоянии с Кремлем регионы – Москва, Татария, Башкирия – имели устойчивые бюджеты и могли позволить себе фронду еще какое-то время, но их поддержка среди губернаторов быстро сходила на нет.

Помимо бюджетной зависимости, на компромисс с Кремлем губернаторов толкали хорошо понятные человеческие страсти. В 1999 г. был принят закон, который ограничивал губернаторам возможность занимать свое место двумя сроками. На основании этого закона большинство российских губернаторов, избранных в начале 1990-х, должны были покинуть свои посты в течение следующих двух-трех лет, чего многим из них откровенно не хотелось. Понимая это, Кремль «купил» поддержку своих инициатив Советом Федерации, предложив изменить закон таким образом, чтобы введенное ограничение начинало работать только с момента вступления закона в действие. В результате 69 из 89 губернаторов получали право избраться в третий раз, а 17 – в четвертый[141]141
  Летом 2002 г. Конституционный суд признал эту поправку соответствующей Конституции.


[Закрыть]. Неудивительно, что предложенная компенсация за политическое поражение устроила большинство региональных лидеров.

7 августа 2000 г., ровно через два месяца после своей инаугурации, Владимир Путин решительно разгромил того, кого за полгода до этого считал своим главным политическим соперником, – «губернаторскую партию». Основы федеративного устройства страны, которые сильно пострадали в этом сражении, стали побочной жертвой, по поводу которой Кремль не переживал, ведь, по мнению тех людей, кто готовил борьбу с «губернаторской партией», Россия не была настоящей федерацией. И стоило ли переживать о разрушении того, чего не было?

Через 16 месяцев, 1 декабря 2001 г., губернаторский политический блок «Отечество – Вся Россия» объединится с прокремлевским движением «Единство», в результате чего образуется партия власти, «Единая Россия».

Суд говорит «Стоп!»

Среди губернаторов нашелся лишь один, имевший смелость обратиться в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности предложенных президентом изменений в законодательство, касающихся прав последнего на отстранение губернаторов от должности и роспуск региональных законодательных собраний, а также прав губернаторов распускать местные законодательные органы. Этим человеком стал в тот момент 42-летний президент Республики Чувашия Николай Федоров, который в 1990–1993 гг. был министром юстиции в российском правительстве, в том числе в первом постсоветском правительстве Ельцина – Гайдара. Он отправил свой запрос в Конституционный суд 2 ноября 2000 г., где тот лежал без движения больше года. Неожиданно 27 декабря 2001 г. Федоров отозвал свои претензии, сказав, что «раз президент еще никого по этому закону не уволил, то и рассматривать нечего»[142]142
  Владимир Путин уважает сильных оппонентов, которые имеют собственные взгляды и готовы их отстаивать. До определенного предела. И Владимир Путин считает правильным по возможности держать своих потенциальных оппонентов поближе к власти, предлагая им достойную «компенсацию» за отказ от публичного отстаивания своих убеждений. Одним примером такой политики является Анатолий Чубайс, другим – Николай Федоров, чья политическая судьба в дальнейшем сложилась весьма благополучно. Он оставался президентом Чувашии до 2010 г., после чего пробыл три года членом Совета Федерации, где в ноябре 2011 г. стал председателем важного Комитета по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. После возвращения Владимира Путина в Кремль в мае 2012 г. стало понятно, что на этой своей позиции Федоров может стать препятствием для реализации новых планов Кремля (на должность председателя комитета был назначен абсолютно лояльный Кремлю Андрей Клишас, поддерживающий самые одиозные идеи Кремля), и Федоров был назначен министром сельского хозяйства России. После отставки с этого поста в 2015 г. Федоров сначала получил синекуру в виде поста помощника президента России, а еще через полгода вернулся в Совет Федерации, где стал первым заместителем председателя.


[Закрыть]. Однако за это время за аналогичными разъяснениями в КС обратились члены законодательных органов двух национальных республик (Адыгеи и Якутии).

Решение КС в апреле 2002 г. было, что называется, и нашим, и вашим[143]143
  http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision30339.pdf.


[Закрыть]. С одной стороны, суд не мог не подтвердить позицию о верховенстве федерального законодательства и не был готов противостоять президенту. Поэтому он подтвердил право президента отстранять от должности губернаторов, которые не соблюдают федеральное законодательство, и разрешил Федеральному собранию на тех же основаниях распускать региональные законодательные органы. Но, с другой стороны, судьи КС хорошо понимали, что закрепленные в законах по настоянию Кремля нормы разрушали независимость региональных и местных органов власти и ставили их в подчиненное положение по отношению к вышестоящим органам. И для того, чтобы преодолеть такую угрозу, суд существенно усложнил закрепленные в законе процедуры, установив, в частности, что указу президента об отстранении губернатора от должности должны предшествовать как минимум решения трех судов различного уровня. «Процедура отстранения сложная, и права субъектов защищены» – так прокомментировал решение председатель Конституционного суда Марат Баглай[144]144
  http://www.kommersant.ru/doc/317214.


[Закрыть]. Однако Владимир Путин запомнил этот эпизод и через некоторое время «вернул должок» Конституционному суду.

Судя по всему, Кремль и сам был до конца не уверен в прочности своей юридической позиции в отношении права на увольнение действующих губернаторов. Поэтому ни до решения Конституционного суда, ни тем более после Кремль не попытался им воспользоваться. Но это не означает, что Путин отказался от этой идеи. Как и положено человеку, любимым спортом которого является дзюдо, он выжидал удобного момента для того, чтобы добиться «чистой победы», после чего у противника не должно остаться никаких шансов на победу.