Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)"

Отсюда складывается практика уголовного преследования граждан за сбор и публикацию информации о загрязнении окружающей среды военно-промышленным комплексом. Примером здесь может служить громкий судебный процесс в отношении А.К. Никитина. А.К. Никитин, бывший офицер военно-морского флота, согласился на работу для норвежской неправительственной организации по составлению доклада этой организации «Северный флот: потенциальный риск радиоактивного загрязнения региона». В октябре 1995 г. органы безопасности возбудили против заявителя[63]63
  Никитин обратился в Европейский Суд по правам человека. Обстоятельства дела излагаются в постановлении ЕСПЧ от 20 июля 2004 г. «Дело Никитин (Nikitin) против России» // http://www.echr.coe.int


[Закрыть] уголовное дело по обвинению в государственной измене в форме шпионажа за разглашение информации об авариях на российских атомных подводных лодках. Органы безопасности назначили две группы экспертов: одну, чтобы исследовать, содержал ли доклад сведения, составляющие государственную тайну; другую, чтобы дать оценку ущербу, причиненному разглашением таких сведений. Рассмотрение дела началось в городском суде в октябре 1998 г., но вскоре было приостановлено, так как дело было направлено судом для производства дополнительного расследования. Суд вынес постановление о производстве дополнительной экспертизы, но в результате протеста прокурора о продлении срока расследования было объявлено только в марте 1999 г.

Несмотря на заключение экспертов о том, что вышеупомянутый доклад содержал сведения, составляющие государственную тайну, по делу заявителя городским судом в декабре 1999 г. был вынесен оправдательный приговор, поскольку суд установил, что заявитель имел основания полагать: использованная им для доклада информация имела чисто экологическое значение. Позднее законность данного приговора была подтверждена Верховным Судом Российской Федерации.

Есть интересная правовая позиция Конституционного Суда РФ по данному делу[64]64
  Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина//СЗ РФ. – 1996. – № 15. – Ст. 1768; 1996. – № 15. – Ст. 1768.


[Закрыть]. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, определение федеральным законом сведений, составляющих государственную тайну вызвано необходимостью защиты суверенитета России, обеспечения ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и права на информацию. Исходя из этого, законодатель вправе устанавливать перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, регулировать отношения, связанные с их рассекречиванием и защитой, определять порядок допуска и доступа граждан к таким сведениям.

Обязанность соблюдать законодательство о государственной тайне вытекает из общеправовой обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Следовательно, ст. 1 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», воспроизводящая применительно к определенной сфере общественных отношений требования ч. 2 ст. 15 и ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, соответствует ее положениям.

С другой стороны, как указал Суд, человек, его права и свободы согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этих конституционных положений, законодатель, определяя средства и способы защиты государственной тайны, должен использовать лишь те из них, которые в конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина.

Определенной гарантией доступности экологической информации служит наличие в действующем законодательстве норм, устанавливающих запрет на ограничение такой информации. Например, согласно Федеральному закону от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» коммерческую тайну на предприятиях не могут составлять «сведения о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом»[65]65
  СЗРФ. – 2004. – № 32, – Ст. 3283.


[Закрыть]. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» также запрещает ограничивать доступ к информации о состоянии окружающей среды[66]66
  СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3448.


[Закрыть].

Однако дискуссионным остается вопрос об ответственности государственных и муниципальных органов, их должностных лиц за непредоставление экологической информации в установленные сроки, в полном и достоверном виде.

Так, например ст. 8.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за сокрытие или искажение экологической информации. Недостатком данной статьи является то, что она не предусматривает ответственности за отказ в предоставлении экологической информации[67]67
  Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. – М: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.


[Закрыть].

В целом можно сказать, что в результате политика! гласности и на волне общественного подъема (1991–1993 гг.) был сделан значительный шаг вперед в области реализации права на экологическую информацию. Вместе с тем проблемы, связанные с реализацией права на экологическую информацию, до сих пор остаются. Будет ли способствовать комментируемый Закон улучшению ситуации в данной сфере, покажет время.

2. Достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления. В общем значении достоверность – это соответствие сведений действительности, их неискаженность.

Основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:

достоверность предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

изъятие из предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сведений, относящихся к информации ограниченного доступа;

создание государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также создание государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информацией;

учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, при планировании бюджетного финансирования указанных органов[68]68
  Кулешов Г.Н. Информационное обеспечение в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. – 2009. – № 8.


[Закрыть].

На достоверность информации влияют такие ее свойства, как адекватность и полнота. Свойство достоверности информации имеет основное значение для принятия решений. Недостоверная информация может приводить к решениям, имеющим негативные экономические, социальные и политические последствия.

3. Свобода поиска, получения и распространения информации прямо следует из Конституции РФ (ст. 29). Согласно Закону от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» граждане и юридические лица вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральными законами. Лицо, желающее получить доступ к информации

о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не обязано обосновывать необходимость ее получения.

Применительно к сфере государственного управления это означает право каждого гражданина Российской Федерации получать значительный массив различных типов информации, создаваемой государственными органами и необходимой гражданам как активным участникам демократического развития своей страны и, что особенно важно, для повседневной жизни. Это та созданная государственными органами информация, которая реально является общественным достоянием[69]69
  Устинович Е.С., Бледнова Е.М. Право на информацию: глобальный и национальный аспекты //Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 16.


[Закрыть].

При этом законодатель делает оговорку – все способы поиска, получения и распространения информации должны быть предусмотрены нормами действующего законодательства.

4. Необходимость соблюдения прав граждан на неприкосновенность своей частной жизни не вызывает сомнений. Составляющей частной жизни любого лица является соблюдение тайны личной корреспонденции, содержащейся в переписке, телефонных переговорах, почтовых, телеграфных и иных сообщениях.

Такое положение соответствует ст. 23 Конституции Российской Федерации, которая закрепила право каждого на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения, что относит судебный контроль к числу гарантий, препятствующих необоснованным ограничениям указанного права человека и гражданина. Статья 24 Конституции Российской Федерации запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.

Названные конституционные положения нашли отражение в нормах действующего законодательства.

Так, ст. 53 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» устанавливает, что сведения об абонентах и оказываемых им услугах связи, ставшие известными операторам связи в силу исполнения договора об оказании услуг связи, являются конфиденциальной информацией и подлежат защите в соответствии с законодательством Российской Федерации, а сведения об абонентах-гражданах не могут быть включены в данные для информационно-справочного обслуживания и использоваться для оказания справочных и иных информационных услуг без письменного согласия абонента[70]70
  Федеральный закон от7 июля 2003 г. № 126-ФЗ (ред. от 18 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 2003. – № 28. – Ст. 2895; 2009. – № 29. – Ст. 3625.


[Закрыть].

Персональные данные также относятся к категории конфиденциальной информации. Не допускается сбор, передача, уничтожение, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписи! телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения.

Особенными видами ограниченно оборотоспособной информации, обеспечивающими реализацию прав и свобод человека в сфере гражданского оборота, являются сведения, содержащие тайну завещания и тайну усыновления ребенка, поскольку установленное государством ограничение на оборот этих видов информации является гарантией реализации конституционных прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.

О тайне завещания, в частности, говорится в ст. 1123 ГК РФ[71]71
  Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51 – ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301; Российская газета. – 2009. – 29 декабря.


[Закрыть]. Положения ГК РФ о тайне завещания являются одним из примеров того, как положения ч. 1 ст. 23 Конституции РФ развиты и закреплены в гражданском законодательстве. В ГК РФ прямо указано на недопустимость разглашения сведений, касающихся содержания завещания, его совершения, изменения или отмены. Обеспечение тайны завещания при помощи способов защиты гражданских прав закреплено в ст. 12 ГК РФ.

Тайна усыновления ребенка также является важной гарантией соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни. Положения о тайне усыновления ребенка закреплены в ст. 139 Семейного кодекса РФ 1995 г.[72]72
  Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЭ (ред. от 30 июня 2008 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 1 сентября 2008 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 1. – Ст. 16; 2008. – № 27. – Ст. 3124.


[Закрыть], а также в ст. 273 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г.[73]73
  Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 (ред. от 11 февраля 2010 г., с изм. от 9 ноября 2009 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 1 января 2010 г.)// СЗ РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4532; 2009. – № 7. – Ст. 771.


[Закрыть]; законодательно установлены и меры обеспечения сохранности сведений, составляющих тайну усыновления ребенка. В частности, за разглашение сведений, составляющих тайну усыновления ребенка, предусмотрена уголовная ответственность (ст. 155 УК РФ).

Вместе с тем нельзя сказать, что вопросы, связанные с соблюдением права на неприкосновенность частной жизни, решены в полном объеме.

Так, несмотря на то что ст. 23 Конституции Российской Федерации допускает ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных отправлений только на основании судебного решения, п. 3 ст. 63 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» предусматривает возможность ограничения этих прав также в случаях, предусмотренных федеральными законами[74]74
  СЗ РФ. – 2003. – № 28. – Ст. 2895; Российская газета. – 2010. – 17 февраля.


[Закрыть]. В связи с этим включение в ст. 63, 64 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» дополнительных ограничений прав, предусмотренных ст. 23 Конституции Российской Федерации, как то: «в случаях, предусмотренных федеральными законами», является явным противоречием Основному закону Российской Федерации[75]75
  Юшкевич А.В. Актуальные вопросы соблюдения тайны связи // Правовые вопросы связи. – 2008. – № 1.


[Закрыть].

Введение в Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» понятия «тайна связи» позволит избежать его неоднозначного толкования, а также обусловлено тем, что отдельно существующие «тайны» переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений являются лишь способами (средствами) сохранения конфиденциальности информации.

Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» не устанавливает субъектов, которым гарантируется тайна связи, поэтому возможно сделать заключение, что гарантии распространяются на всех пользователей услуг связи: и юридических, и физических лиц, как являющихся гражданами, так и не являющихся таковыми.

В целом для повсеместного исполнения конституционных гарантий прав на неприкосновенность частной жизни необходимо установить в федеральном законе исчерпывающий перечень случаев прямого ограничения таких прав в соответствии с конституционными основаниями и решениями Европейского Суда по правам человека; закрепить во всех законах, касающихся сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни, дополнительные механизмы охраны и защиты прав; определить механизмы установления ответственности должностных лиц и журналистов, превысивших свои полномочия.

1. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

2. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом.

1. Комментируемая статья устанавливает возможные случаи ограничения права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Основным исключением из общего правила о публичности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является режим охраняемой законом тайны, в особенности – государственной тайны, под которой понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации[76]76
  Закон РФот21 июля 1993 г. «О государственной тайне»//Российская газета. – 1993. – 21 сентября; СЗ РФ. – 1997. – № 41. – Ст. 4673; 2007. – № 49. – Ст. 6079; 2009. – № 29. – Ст. 3617.


[Закрыть].

Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако вопрос законодательного определения информации ограниченного доступа и разработки критериев отнесения сведений к этому виду информации, а также определения границ между открытой и закрытой информацией требует правового разрешения.

Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» установлен правовой режим секретной информации, который также нуждается в совершенствовании.

Перечень сведений, составляющих государственную тайну, был утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г.[77]77
  Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ. – 1995. – № 49. – Ст. 4775; 2009. – № 40 (ч. II). – Ст. 4684.


[Закрыть].

Порядок отнесения сведений к государственной тайне определен достаточно четко и прозрачно, но существуют также проблемы реализации этих правовых норм, что подтверждается судебной практикой.

В связи с этим важно отметить, что зарубежное законодательство о доступе к информации предусматривает две дополнительные гарантии в аналогичных ситуациях. Во-первых, всякий отказ в предоставлении информации должен быть мотивирован со ссылками на законодательство, для того чтобы его можно было оспорить в суде.

Во-вторых, если документ содержит секретные сведения, он предоставляется заинтересованным гражданам в той части, которая секретных сведений не содержит, если же выделить такие фрагменты в тексте невозможно, то информация предоставляется в виде отдельной составленной экспертом записи, характеризующей несекретные сведения этого документа, и только в случае, если и этого сделать невозможно, следует отказ в предоставлении информации.

2. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188[78]78
  СЗРФ. – 1997. – № 10. – Ст. 1127; 2005, – № 39. – Ст. 3925.


[Закрыть]. С ее правовым режимом связано еще больше неопределенности, чем с режимом секретной информации.

Названным Указом конфиденциальная информация определена как: тайна частной жизни, тайна судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, изобретательская тайна. Однако представляется, что необходим федеральный закон о конфиденциальной информации или информации конфиденциального характера, поскольку большая часть информации ограниченного доступа законодательно не урегулирована[79]79
  Полякова Т.А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. – 2008. – № 1.


[Закрыть]. Например, такая разновидность профессиональной тайны, как тайна переписки, согласно ст. 23 Конституции Российской Федерации должна относиться к праву каждого человека, а не только к праву специалиста определенной профессии.

Адекватных мер по соблюдению и защите требует профессиональная тайна. Такие меры должны предусматривать защиту конфиденциальной информации, составляющей предмет тайны, не только от вмешательства посторонних лиц, но и от ее неправомерного, в том числе по неосторожности, использования самим специалистом – профессионалом. Однако согласно действующему законодательству правовая защита профессиональных тайн имеет место только тогда, когда на специалиста (или организацию) федеральными законами возложена обязанность соблюдения конфиденциальности (п. 5 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 147-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Во всех остальных случаях непосредственной правовой защите может подлежать лишь первоначальная тайна, нарушенная в связи с нарушением профессиональной тайны[80]80
  Пилипенко Ю.С. К вопросу о классификации правовых тайн//Журнал российского права. – 2009. – № 9.


[Закрыть].

Одним из главных вопросов, связанных с перспективами реализации комментируемого Закона, является проблема недостаточной определенности правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Прежде всего это касается служебной тайны.

Вопрос срочного принятия Закона о служебной тайне чрезвычайно важен для полноценной реализации Закона о доступе к информации. Это, собственно, не недостаток данного Закона, а недостаток всего информационного законодательства. Действительно, информация ограниченного доступа является, пожалуй, единственным полноправным (по содержанию, а не по процедуре) исключением из принципа открытости информации. Однако нынешняя ситуация в практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию, что нивелирует все достижения рассматриваемого Закона[81]81
  Шевердяев С.Н. Указ. соч.


[Закрыть].

Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» также содержит упоминание персональных данных в качестве конфиденциальной информации. Действующий ныне Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» аналогичным образом говорит о персональных данных в статье об ограничении доступа к информации, однако прямо не называет их в качестве конфиденциальной информации или информации ограниченного доступа, указывая лишь на особый порядок доступа к ним, предусмотренный специальным законом. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Закон «О персональных данных»), что интересно, также не характеризует персональные данные в целом как конфиденциальную информацию, даже более того, наряду с просто определением «персональных данных» содержит определение «общедоступных персональных данных» – термин, который невозможно логически соотнести с информацией ограниченного доступа.

Суть ограничения доступа к информации о персональных данных по аналогии с другими видами информации ограниченного доступа должна заключаться в установлении особого порядка доступа к ним, их использования и распространения. Но в Законе «О персональных данных» (ст. 19) закреплено лишь крайне общее требование – предпринять организационные и технические меры по охране от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий. Технические меры, которые обязан предпринять оператор, можно считать достаточно определенными, поскольку действуют аналогичные нормативные положения, связанные с защитой иных видов конфиденциальной информации. Такая деятельность по защите конфиденциальной информации осуществляется путем лицензирования и сертификации средств защиты информации Федеральной службой по техническому и экспортному контролю на основании соответствующих положений[82]82
  Бундин М.В. Персональные данные как информация ограниченного доступа по российскому законодательству // Реклама и право. – 2009. – № 1.


[Закрыть]. Но вот что касается организационных мер, то здесь совершенно отсутствуют какие-либо четкие указания на этот счет.

В целом регламентация режима отдельных видов конфиденциальной информации закреплена в самостоятельных нормативных актах. Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными Гражданским кодексом и другими законами.

Так, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» регулирует отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, составляющей секрет производства (ноу-хау).

Обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице производится в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».