Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)"

1. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

2. Если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

3. Если законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми по предметам ведения субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

4. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с предоставлением государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности по запросам редакций средств массовой информации, в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.

5. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на:

1) отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления;

2) порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан;

3) порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий.

1. Комментируемая часть статьи определяет сферу действия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Закон распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Вместе с тем при реализации прав на доступ к информации пользователи могут пользоваться и нормами иных нормативных актов, в том числе базовым законом – Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон «Об информации…»).

2—3. Согласно комментируемой норме, если другими нормативными актами предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации, то положения настоящего Федерального закона применяются с учетом этих особенностей. Представляется верной позиция С.Н. Шевердяева о том, что данная установка разрушает краеугольный характер этого Закона в информационном законодательстве, обрекая его на дополняющую функцию в отношении иных актов[17]17
  Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 14.


[Закрыть].

Действующее законодательство предусматривает предоставление различного рода информации: о государственной тайне, о коммерческой тайне, о персональных данных и т. д. Кроме того, существуют законодательно оформленные виды конфиденциальной информации – врачебная тайна, налоговая тайна, тайна усыновления и другие.

Аналогичная норма содержится и в ч. 3 комментируемой статьи относительно субъектов Российской Федерации. Следует сказать, что в ряде субъектов были приняты законы, регламентирующие порядок предоставления информации: Закон города Москвы «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы»; Закон Санкт-Петербурга «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга»; Закон Волгоградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области»; Закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области»; Областной закон Новгородской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области»; Закон Приморского края «О государственных информационных ресурсах и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края» и др.

Однако целесообразно было бы именно в этом комментируемом Законе решить все ключевые вопросы доступа, не размывая его значение.

4. Комментируемая часть соотносит нормы Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон «О средствах массовой информации») как специальное и общее. Действительно, ст. 39 Закона «О средствах массовой информации» предусматривает право редакции запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Такой запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, организаций и объединений, их заместители, работника! пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции.

При этом отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.

5. Комментируемый Закон делает оговорку, что действие настоящего Федерального закона не распространяется на следующие отношения:

1) связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления. Отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления, не входящими в систему органов местного самоуправления муниципальными органами, юридическими лицами, физическими лицами с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»[18]18
  СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3451; Российская газета. – 2009. – 29 декабря.


[Закрыть];

2) связанные с рассмотрением государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан. Порядок такого рассмотрения регламентируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[19]19
  СЗРФ. – 2006, —№ 19. – Ст. 2060.


[Закрыть];

3) связанные с предоставлением государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий – по мнению законодателя, подобные вопросы должны регламентироваться посредством принятия иных подзаконных нормативных правовых актов или заключения соглашений между самими государственными органами, органами местного самоуправления. Так, например, постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1057 «Об утверждении Положения о межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» предусмотрено, что иным органам исполнительной власти и организациям может быть предоставлено право доступа к информации в соответствии с законодательством Российской Федерации[20]20
  СЗРФ. – 2009, – № 3. – Ст. 382.


[Закрыть].

Следует сказать, что такое право у государственных органов, органов местного самоуправления предусмотрено нормами действующего законодательства.

Статья 13 Федерального закона от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 «Об экспортном контроле» (ред. от 7 мая 2009 г.) устанавливает, что федеральные органы законодательной власти, а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия в области экспортного контроля, имеют право запрашивать и получать документы и информацию, необходимые для целей экспортного контроля[21]21
  СЗ РФ. – 1999. – № 30. – Ст. 3774; 2009. – № 19. – Ст. 2279.


[Закрыть].

1. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»), другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляется также законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении органов местного самоуправления – муниципальными правовыми актами.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

Комментируемая часть статьи предусматривает несколько уровней нормативных актов, регламентирующих правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

На федеральном уровне это – Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации.

К числу федеральных конституционных законов следует отнести: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[22]22
  СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447; 2009. – № 23. – Ст. 2754.


[Закрыть] (ред. от 2 июня 2009 г.), Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 29 января 2010 г.)[23]23
  СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712; 2010. – № 5. – Ст. 458.


[Закрыть], Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 10 июня 2008 г.)[24]24
  СЗ РФ. – 1997. – № 9.– Ст. 1011; 2006. – № 43. – Ст. 4411; 2008.– № 24. – Ст. 2788.


[Закрыть], Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ред. от 24 апреля 2008 г.)[25]25
  СЗ РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710; 2008. – № 17. – Ст. 1754.


[Закрыть].

В числе федеральных законов следует назвать: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[26]26
  СЗРФ. – 2009, —№ 7, —Ст. 776.


[Закрыть], Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[27]27
  СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6217.


[Закрыть]; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[28]28
  СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3448.


[Закрыть], Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (ред. от 25 декабря 2008 г.)[29]29
  СЗ РФ. – 2003. – № 2. – Ст. 172; 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6247.


[Закрыть], Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»[30]30
  СЗ РФ. – 1995. – № 34. – Ст. 3426; 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6236.


[Закрыть] (ред. от 25 декабря 2008 г.); Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 9 февраля 2009 г.)[31]31
  ВВС. – 1992. – № 7. – Ст. 300; СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 778.


[Закрыть] и др.

К числу иных нормативных правовых актов РФ, которыми регулируется право на доступ к информации, относятся:

постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» (ред. от 10 сентября 2009 г.)[32]32
  СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 531; 2009. – № 38. – Ст. 4476.


[Закрыть];

постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (вместе с «Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети «Интернет»)[33]33
  СЗРФ. – 2009.– № 48, —Ст. 5832.


[Закрыть];

постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» (вместе с «Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем»)[34]34
  СЗРФ. – 2009.– № 37, —Ст. 4416.


[Закрыть];

приказ ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы»[35]35
  Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 4.


[Закрыть];

приказ ФНС России от 2 июля 2007 г. № ММ-3-18/407@ «Об Интернет-сайте ФНС России» (ред. от 21 января 2009 г.) (вместе с Положением об Интернет-сайте ФНС России)[36]36
  Документ опубликован не был.


[Закрыть];

приказ ФНС России от 5 декабря 2007 г. № ММ-3-18/667@ «Об Интернет-сайтах территориальных органов на базе единого централизованного программно-технического комплекса» (ред. от 21 января 2009 г.) (вместе с Типовым положением об Интернет-сайте Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации)[37]37
  Документ опубликован не был.


[Закрыть];

приказ Росстата от 11 июля 2008 г. № 163 «Об утверждении Регламента ведения и информационной поддержки официального Интернет-сайта Росстата»[38]38
  Документ опубликован не был.


[Закрыть] и др.

На уровне субъектов – законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На местном уровне – муниципальные правовые акты.

2. В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено общее правило, согласно которому в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.

Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы. Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее – Закон «О международных договорах Российской Федерации»), если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Для практической реализации указанных положений необходимо учитывать ряд следующих факторов.

Во-первых, перед внутригосударственными законодательными нормами приоритетом обладают только те международные договоры РФ (в том числе и в сфере технического регулирования), которые в соответствии с установленным законодательством порядком ратифицированы и опубликованы. Именно ратификация придает международному договору РФ юридическую силу федерального закона и наделяет его свойствами приоритета по отношению к другим законам. Нератифицированные международные договоры не обладают иерархическим приоритетом в случае возникновения коллизии между положениями Закона и положениями вышеупомянутых договоров.

Во-вторых, международный договор РФ, устанавливающий иные по сравнению с национальными нормами правила, не отменяет действия последних. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии правоприменения. Несоответствие норм внутригосударственного закона и международного договора РФ не ведет к автоматической отмене или неприменимости этого закона. В силу ч. 6 ст. 125 Конституции РФ приоритет международных договоров РФ не может быть исключительным, поскольку международные договоры РФ, не соответствующие Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.

В-третьих, следует принимать во внимание, что устанавливаемые международным договором РФ правила подлежат применению в случаях, если:

Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила свое согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ч. 1 ст. 6 Закона «О международных договорах Российской Федерации». Согласие на обязательность может быть выражено путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения и принятия договора; присоединения к договору;

международный договор вступил в силу для Российской Федерации.

Особенностью информации как объекта прав является то, что основы ее правового режима заложены международными актами, причем это касается как правового режима открытой информации, так и специальных правовых режимов информации, например режима персональных данных. С помощью международно-правовых режимов в целом мировое сообщество пытается решить наиболее глобальные проблемы, имеющие значение для всех стран (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, связи и т. д.). У Российской Федерации при возникновении соответствующих обязательств появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы со всеобщими принципами и международными договоренностями[39]39
  Терещенко Л.К. К вопросу о правовом режиме информации // Информационное право. – 2008. – № 1.


[Закрыть].

В сфере доступа к информации действует ряд международных актов.

22 июля 2000 г. на о. Окинава Великобритания, Германия, Италия, Канада, Россия, США, Франция приняли Хартию глобального информационного общества[40]40
  Окинавская Хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. – 2000. – № 8. – С. 51, 56.


[Закрыть]. В этой Хартии устанавливаются основные принципы вхождения государств в такое общество и провозглашаются основные положения, которые страны «восьмерки» будут согласованно применять, а также могут применять все остальные страны мира[41]41
  Окинавская хартия глобального информационного общества// www.iis.ru/ library/okinawa/charter.ru.html


[Закрыть]. Хартия является важнейшим документом, призванным организовать и активизировать деятельность стран и правительств на пути активного формирования глобального информационного общества.

Россия подписала также Европейскую социальную хартию[42]42
  Европейская социальная хартия (пересмотренная) (ETS № 163) (вместе со «Сферой действия новой редакции Европейской социальной хартии с точки зрения охваченных ею лиц»), (Принята в г. Страсбурге 3 мая 1996.)


[Закрыть]. Согласно ст. 21 Хартии для обеспечения эффективной реализации права работников на информацию и консультации на предприятии Стороны обязуются принять меры, предоставляющие работникам и их представителям в соответствии с национальным законодательством и практикой право:

а) быть регулярно и исчерпывающим образом информированным об экономическом и финансовом положении предприятия, однако в раскрытии конфиденциальной информации, могущей нанести ущерб интересам предприятия, может быть отказано;

б) учитывать в консультациях по поводу предлагаемых администрацией предприятия решений, которые могут существенно затронуть интересы работников, особенно тех решений, которые оказывают серьезное влияние на ситуацию с занятостью на предприятии.

Однако несмотря на то, что Россия ратифицировала данную Хартию, она на 3 июня 2009 г. еще не вступила в силу для России[43]43
  Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года» // Российская газета. – 2009. – 5 июня.


[Закрыть].

Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Комментируемая статья называет основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.

1. Открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления созвучен с принципом гласности, который означает обеспечение открытости и доступности информации о принятых решениях и действиях, а при осуществлении взаимодействия, когда все действия органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляются открыто, – за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Систематическое информирование населения является обязанностью органов власти ввиду значимости принимаемых актов, решений как для страны, так и для регионов и граждан[44]44
  Волчинская Е.К. Роль государства в обеспечении информационной безопасности // Информационное право. – 2008. – № 4.


[Закрыть].

Принцип открытости означает презумпцию доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, которая включает сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальной информации.

Информационная открытость органов государственной власти – это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений[45]45
  Административная реформа в России: Научно-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М.: КОНТРАКТ – ИНФРА-М, 2006.


[Закрыть].

Сказанное подтверждается нормами действующего законодательства.

Принцип открытости информации предусмотрен в большинстве нормативных актов. Например, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 50)[46]46
  СЗ РФ. – 1996,– № 17. – Ст. 1918; Российская газета. – 2009. – 29декабря.


[Закрыть], Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 24)[47]47
  СЗ РФ. – 1998,– № 19. – Ст. 2071; Российская газета. – 2009. —30 декабря.


[Закрыть], Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 46)[48]48
  СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6076; 2009. – № 52 (ч. I). – Ст. 6450.


[Закрыть], Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 4)[49]49
  СЗ РФ. – 1995. – № 16. – Ст. 1316; 2009. – № 52(ч. I). – Ст. 6450.


[Закрыть] и др.

Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» не только конкретизирует принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений и должностных лиц[50]50
  ¹⁵ САПП РФ. – 1994. – № 2. – Ст. 74; СЗ РФ. – 1997. – № 3. – Ст. 367; 2000.– № 36.– Ст. 3636.


[Закрыть]; он предусматривает:

доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;

осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

создание условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

К общедоступной информации в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. А.А. Самохвалов считает, что понятие общедоступности информации имеет неоднозначное и широкое содержание и приводит два подхода к его рассмотрению. Согласно первому, данное понятие может употребляться в отношении информации, которая должна быть раскрываема без ограничений, т. е. на которую нельзя установить свое господство в связи с законодательным ограничением. Суть такой информации заключается в том, что она не может иметь ценности для гражданского оборота, поскольку ее распространение не зависит от воли обладателя. Второй подход рассматривает иное понимание общедоступности, заключающееся в том, что такая информация является общеизвестной, распространяемой, например, средствами массовой информации[51]51
  Ситдикова Л.Б. Гражданско-правовой режим информации // Юридический мир. – 2007. – № 5.


[Закрыть].

Вместе с тем А.В. Нестеров считает, что новости не являются общеизвестными[52]52
  Нестеров А.В. Закон принят. Проблемы остались // Информационное право. – 2006. – № 4.


[Закрыть]. Понятие «общеизвестные сведения» используется, например, в процессуальном законодательстве и означает информацию (наряду с преюдициальными фактами), не требующую представления в суд каких-либо доказательств общеизвестности. Полный перечень источников таких сведений привести сложно, в нем окажутся и литература справочно-энциклопедического характера, и общедоступные учебные пособия[53]53
  См.: Якушев М. Комментарий Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» //Хозяйство и право. – 2007. – № 1, – С. 29.


[Закрыть].

Несмотря на провозглашение в нормах действующего законодательства открытости различных видов социально-значимых информаций, на практике могут возникнуть серьезные трудности при реализации права на доступ к информации.

Например, как часть государственных информационных ресурсов экологическая информация обладает открытостью и общедоступностью. Данное положение нашло отражение во многих законах, предусматривающих также право на доступ к экологической информации. Например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ст. 46 гарантирует гражданам и общественным объединениям Российской Федерации своевременное получение полной и достоверной информации по вопросам, касающимся чернобыльской катастрофы, уровней загрязненности радионуклидами местностей, в которых они проживают (работают), степени загрязненности продуктов питания и имущества, а также других требований и условий соблюдения режима радиационной безопасности.

Федеральные законы от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (ст. 23)[54]54
  СЗ РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2220; 2009. – № 1. – Ст. 17.


[Закрыть], от 19 июля 1998 г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» (ст. 14)[55]55
  СЗ РФ. – 1998. – № 30. – Ст. 3609; 2008. – № 30 (ч. II). – Ст. 3616.


[Закрыть], от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ст. 23)[56]56
  СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 141; 2008. – № 30 (ч. II). – Ст. 3616.


[Закрыть], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ст. 20)[57]57
  СЗ РФ. – 1997. – № 18. – Ст. 2105; 2006. – № 52 (ч. I). – Ст. 5498.


[Закрыть], от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 13) от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 6)[58]58
  ¹⁵ СЗ РФ. – 1994. – № 35. – Ст. 3648; 2009. – № 48. – Ст. 5717.


[Закрыть], от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 29)[59]59
  СЗ РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2222; 2009. – № 52 (ч. I). – Ст. 6450.


[Закрыть] и т. д. также закрепляют право на доступ к экологической информации, исходя из принципов открытости и общедоступности информации.

Принцип открытости экологической информации заложен и в Экологической доктрине Российской Федерации[60]60
  Экологическая доктрина Российской Федерации (одобр. распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р) // СЗ РФ. – 2002. – № 36. – Ст. 3510.


[Закрыть]. В ней кроме прочего закрепляются принципы, составляющие основу государственной экологической политики, право гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов участвовать в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования; в числе основных задач в этой области названо обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях, предусмотрены пути и средства достижения этой цели. Информационные аспекты имеют и положения Доктрины, касающиеся экологического образования и просвещения.

Открытость экологической информации и обеспечение безопасности личности, общества и государства при ее предоставлении является чрезвычайно важным принципом[61]61
  Васильева М.И. Эколого-информационные правоотношения: объект, субъекты, принципы // Законодательство и экономика. – 2009. – № 9—10.


[Закрыть].

Следовательно, на правовой режим экологической информации распространяются общие положения об открытости информации (открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, является одним из принципов правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации), а также о порядке и основаниях ограничения доступа к ней[62]62
  Выпханова Г.В. Понятие «правовой механизм информационного обеспечения экологической сферы» // Экологическое право. – 2007. – № 5.


[Закрыть]. Такое ограничение устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вместе с тем происходит явное нарушение конституционного права на открытость экологической информации.

В результате существования тенденции к засекречиванию экологической информации во многих случаях граждане и общественные организации встречают все большие трудности в получении доступа к ведомственной экологической информации.

Так, Закон Российской Федерации «О государственной тайне» определяет перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию (ст. 7). К их числу относятся сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Однако если анализировать содержание ст. 5 этого же Закона, где установлен перечень сведений, составляющих государственную тайну, то в этом перечне обнаружится ряд категорий, в которых так или иначе могут содержаться сведения экологического свойства. Например, сведения:

о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов;

о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

о проектировании, строительстве и эксплуатации режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов:

о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

об объемах стратегических видов полезных ископаемых и др. Таким образом, в самом законодательстве заложена коллизия норм – информационные данные, которые имеют экологическое значение, отнесены к секретным. Такая ситуация складывается по причине отсутствия в российском законодательстве специального определения понятия экологической информации; формулировки о ее доступности (открытости) несколько уязвимы с точки зрения защиты прав граждан, поскольку они прямо не называют информацию о факторах воздействия.