Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный)"

В этот же период создается единая система уголовно-розыскных органов. В октябре 1918 г. в составе Главного управления милиции НКВД было образовано Центральное управление уголовного розыска (Центророзыск) на правах отдела, которое должно было централизовать руководство деятельностью органов уголовного розыска в масштабах всей страны. Правовой основой создания советского уголовного розыска стало Положение НКВД «Об организации отдела уголовного розыска», утв. 5 октября 1918 г., в соответствии с которым органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40—45 тыс. «для охраны революционного порядка путем негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». Общее руководство системой органов уголовного розыска осуществлял НКВД.

Центральным органом созданной советской рабоче-крестьянской милиции стало Главное управление милиции НКВД РСФСР. В его составе в 1918—1920 гг. сформировались уголовный розыск (октябрь 1918 г.), железнодорожная милиция (февраль 1919 г.) и речная милиция (апрель 1919 г.). Одновременно с созданием структурных подразделений формируется вся система НКВД.[10]10
  См.: Шабельникова Н.А. Указ. соч.


[Закрыть]

Во второй половине 1920-х гг. наметились два подхода к изменению государственно-правового статуса милиции. Первый подход был связан с кадровыми проблемами, имевшими место в органах милиции. На IX Всероссийском съезде Советов прозвучало предложение о ликвидации милиции, так как «милиция у нас занимается исключительно пьянством и взяточничеством», в связи с этой и другими проблемами предлагалось «милиционную службу возложить на само население».

Второй подход заключался в организационном объединении милиции с одним из правоохранительных органов – Наркоматом юстиции или ОГПУ. Именно этот путь и был реализован в начале 1930-х гг. посредством передачи милиции в ведение ОГПУ.

В конце 1920-х – начале 1930-х гг. сложилась и получила закрепление система «двойного», а фактически – «тройного» законодательства. С одной стороны, формально деятельность органов НКВД определялась нормативными актами – постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР, распоряжениями и приказами соответствующих управлений Наркомата внутренних дел; с другой – постановлениями местных органов власти, а главное – директивными указаниями партийных структур, чьи решения могли носить антиправовой характер. Следование указаниям партийных органов означало, что органы, наделенные функциями охраны установленных законом общественных отношений, становились на путь их нарушения.

К началу 1930-х гг., в соответствии со взятым руководством страны курсом на мобилизационное развитие экономики и «борьбу с классово-чуждыми элементами», политика в области права получила дальнейшее ужесточение. Звучали призывы отбросить «мягкотелость», «гуманность» и «открыть истребляющий огонь по обнаглевшему классовому врагу», «по-большевистски творить расправу над социально-враждебными элементами».

Вторая сессия ВЦИК 12-го созыва приняла Уголовный кодекс РСФСР, который оказался самым жестким за всю историю законодательства. В Кодексе значилось 46 «расстрельных» статей, ст. 58 содержала 14 пунктов, десять из них в качестве наказания предусматривали высшую меру наказания – смертную казнь.[11]11
  См.: Шабельникова Н.А. Указ. соч.


[Закрыть]

Логическим завершением реформы административно-политической системы стало создание в июле 1934 г. единой общесоюзной системы органов внутренних дел – Народного комиссариата внутренних дел СССР. Возрастание роли органов НКВД в жизни общества было обусловлено задачами дальнейшего государственного строительства, стоявшими перед властными структурами, и методами, которыми предполагалось их реализовать. В результате свертывания новой экономической политики и поворота к форсированной индустриализации и насильственной коллективизации страны гражданско-правовые методы руководства подменялись административно-командными, усилилась бюрократизация аппарата. Реальная власть концентрировалась в руках узкой группы людей.

Глубокое реформирование фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества началось в конце 1980-х гг. И сразу же обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 1960-х – начале 1970-х гг., новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий – крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом – обострение социальной напряженности и как крайнее ее проявление – быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик.

Становилось очевидным, что даже при условии серьезного улучшения технической оснащенности милиции, увеличения ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности и заинтересованности личного состава, что само по себе, конечно, весьма важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей нарождающейся правовой государственности и наращивание усилий по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.[12]12
  См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» (постатейный). – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009.


[Закрыть]

Правовая основа организации и деятельности российской милиции, сложившаяся к концу 1980-х гг., с точки зрения и содержания, и формы во многом несла на себе печать тоталитарного режима и не отвечала потребностям формирования правовой, демократической российской государственности. Закон как акт высшей юридической силы имел в ее структуре крайне незначительный удельный вес. Иерархию нормативных правовых актов о милиции возглавлял Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью».

Напротив, роль подзаконных и в особенности ведомственных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990 г. насчитывалось более 4 тыс. нормативных актов МВД СССР, регулировавших самые разные стороны организации и деятельности милиции, в том числе и непосредственно затрагивающих права граждан. Многие из этих документов были недоступны для всеобщего ознакомления. Так, например, наиболее развернутый в то время подзаконный акт общего характера – Положение о советской милиции, утв. постановлением Совета министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385, было опубликовано лишь в 1985 г. – через 12 лет после принятия.[13]13
  См.: Там же.


[Закрыть]

За прошедшие после этого годы в общей сложности принято более сотни законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства.

В настоящее время государства бывшего социалистического содружества, большинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию. В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся предложения, подобного долгое время не делали – ни в момент принятия Закона «О милиции», ни в 1993 г., когда была учреждена налоговая полиция, ни в 1999 г., когда в Закон о милиции вносились обширные изменения и дополнения. Причина состояла, по-видимому, в сильном влиянии идеологических стереотипов. Тем не менее необходимо четко представлять, что российская милиция с организационно-правовой точки зрения была, по существу, не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией.

Принятие Закона «О полиции» закрепило юридически этот факт и создало условия для совершенствования работы правоохранительной системы в целом.

Часть 1 комментируемой статьи выделяет следующие три основные предназначения полиции в современной России:

Первое предназначение полиции – защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства.

Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции Российской Федерации права и свободы граждан являются высшей ценностью.

Таким образом, защита прав человека и гражданина – это конституционный принцип. Иначе говоря, Конституция РФ формулирует институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая систему государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (государство как учреждение в целом, все органы публичной власти и их должностные лица, в том числе глава государства, Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ, органы правоприменения, субъекты Федерации и их органы государственной власти, органы местного самоуправления и т. д.), разграничивая полномочия этих органов, определяя пределы их усмотрения и ограничивая в смысле их вторжения в сферу основных прав, предусматривая механизмы реализации и гарантии от злоупотребления правом и т. д.

При этом, как следует из ст. 2 Конституции, обязанностью государства является соблюдение и защита всех прав и свобод человека и гражданина, однако характер и содержание этой обязанности различны и предопределяются характером и содержанием соответствующих прав.

Первая группа прав характеризуется тем, что государство признает за личностью определенную сферу отношений, которая отдана на усмотрение индивида и не может быть объектом притязаний государства. В эту группу, которая составляет так называемый отрицательный правовой статус, входят права личной свободы (неприкосновенность личности и жилища, тайна переписки, свобода передвижения и др.), а также права общественной свободы, включая свободу мысли, совести и религии, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, свободу ассоциаций и др.

Вторая группа прав характеризуется правом индивида требовать от государства положительной деятельности по созданию условий для реализации индивидом признаваемых за ним прав. Они составляют так называемый положительный статус, включающий, к примеру, право на труд, на образование, на материальное обеспечение в старости, по болезни, в случае потери кормильца, полной или частичной утраты трудоспособности и др.

Наконец, третью группу прав отличает признание государством за личностью права на участие в управлении государством и в политической деятельности вообще. К данной группе можно отнести политические права, хотя грань между ней и двумя предыдущими довольно условна.

Если в случае с гражданскими и политическими правами правозащитная обязанность государства заключается в невмешательстве в сферу самоопределения и индивидуальной автономии личности и их ограждении от посягательств как органов публичной власти, так и их должностных лиц, то в сфере экономических, социальных и культурных прав речь уже идет о позитивных обязанностях государства по отношению к гражданам как субъектам правопритязаний; государство предоставляет личности соответствующие блага или гарантирует их от посягательств иных лиц.

В комментируемом Законе установлено, что полиция обязана защищать права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Второе предназначение полиции – противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности.

Это важнейшее предназначение полиции. Преступность в России, несмотря на принимаемые усилия, все более приобретает характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Правоохранительным органам в определенной мере удалось стабилизировать криминогенную обстановку, остановить обвальный рост преступности. Однако она продолжает оказывать мощное отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования России, подрывает ее международный авторитет.

Преступная среда консолидируется, усиливается ее организованность. Возрастают профессионализм и масштабность преступных деяний.

Наиболее тяжелое положение сложилось в сфере экономики. Расширяются интересы криминальных структур в кредитно-финансовой сфере, на рынке ценных бумаг, во внешнеэкономической деятельности. Активизируются противоправные сделки по вывозу сырьевых, энергетических и других ресурсов за рубеж. Совершение экономических преступлений в абсолютном большинстве случаев связано с проявлением коррупции и проникновением криминалитета во власть. В связи с этим борьба с преступлениями в сфере экономики и коррупцией является наиболее важным и приоритетным направлением деятельности всех правоохранительных органов.

Велико число насильственных опасных преступлений, таких как бандитизм, угроза убийством, нанесением тяжких телесных повреждений или уничтожением имущества, похищения людей, захваты заложников, криминальные взрывы и заказные убийства. По числу умышленных убийств в расчете на 100 тыс. человек Россия заняла одно из ведущих мест в мире.

Тревожны темпы роста преступности несовершеннолетних и молодежи, рецидивной преступности. Уголовно-исполнительная система не в полном объеме обеспечивает достижение целей исправления и перевоспитания осужденных. Ослаблена система профилактики преступлений и правонарушений.

Сложной остается оперативная обстановка на улицах и в других общественных местах.

Криминальную напряженность усиливают незаконная миграция, нарастающие темпы распространения алкоголизма и наркомании.

В постановлении Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 270 «О Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999—2000 годы» отмечалось, что сложившееся положение явилось следствием:

упущений и просчетов в ходе осуществляемых реформ, способствовавших криминализации экономики, накоплению теневых капиталов и становлению организованной преступности, резкому социальному расслоению общества, снижению качества жизни значительной части граждан при отсутствии действенной системы социальной поддержки неимущих;

отставания правовой базы правоохранительной деятельности от потребностей правоохранительной практики;

недостатков в деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов прежде всего в силу их разобщенности, утраты опоры на население, оттока профессиональных кадров, нерешенности проблем правового, материально-технического, финансового и иного обеспечения;

открытости значительной части государственной границы по линии раздела с государствами, ранее входившими в состав СССР, приведшей к проникновению на территорию уголовного и иного антиобщественного элемента, способствующей включению России в сферу интересов международной наркомафии;

целенаправленной деятельности транснациональных и отечественных преступных сообществ, некоторых зарубежных спецслужб, политических и иных сил, прежде всего экстремистской направленности, по ослаблению и раздроблению России, использованию ее территории, потенциала, ресурсов и граждан Российской Федерации в своих интересах;

возрастающей коррумпированности органов власти, распространенности различного рода должностных злоупотреблений и нарушений законности;

разрушения системы профилактики преступлений;

углубляющегося правового нигилизма населения, внедрения в массовое сознание стереотипов противоправного поведения, силового разрешения споров, неверия в способность правоохранительных органов защитить интересы личности, общества и государства.[14]14
  СЗ РФ. – 1999. – № 12. – Ст. 1484.


[Закрыть]

Все эти факторы, не исчезнувшие за последние десять лет, дают основание для прогнозирования углубления негативных тенденций развития криминальной ситуации.

В ближайшей перспективе возможны:

дальнейшая консолидация преступных группировок на территориальном, межрегиональном и международном уровнях при одновременном разделе и переделе территории страны и объектов бизнеса на сферы преступного влияния, в результате чего может быть установлен криминальный контроль за целыми отраслями экономики, включая финансовую сферу, малое, среднее и крупное предпринимательство; активизация международных преступных сообществ для расширения наркобизнеса и отмывания преступных доходов. Продолжится незаконный вывоз капиталов за рубеж, увеличатся масштабы незаконной миграции;

усиливающееся стремление организованных преступных групп вторгнуться в политику и сферу государственного управления, лоббировать свои интересы во властных структурах всех уровней путем подкупа представителей власти и должностных лиц, влиять на ход выборов в представительные органы (продвижение своих депутатов), провоцировать межнациональные конфликты и политические скандалы, физическое устранение и запугивание неугодных лиц и т. п.;

расширение масштабов, повышение степени опасности, изощренности и дерзости преступлений, все большее использование в преступных целях профессиональных знаний специалистов различного профиля, усиление вооруженности и технической оснащенности преступников, рост немотивированных преступлений и нарушений общественного порядка;

возрастание тяжести и масштабов социальных и экономических последствий противоправного поведения, включая увеличение общего числа жертв противоправных посягательств, рост совокупного ущерба от них, массовые недовольства населения результатами борьбы с преступностью, отток иностранных инвесторов, резкое снижение активности процессов перехода к рыночным отношениям в результате отсутствия условий для нормального функционирования управленческих, банковских и предпринимательских структур;

усиление противоправной активности осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы, усиление влияния «воров в законе» и авторитетов преступной среды, дальнейшее развитие форм взаимной поддержки осужденных и их сообщников, находящихся на свободе;

рост неверия людей в способность государства эффективно обеспечить их защиту от противоправных посягательств и, как следствие этого, социальная пассивность населения, увеличение его вооруженности, создание незаконных вооруженных формирований, социальные конфликты.[15]15
  СЗ РФ. – 1999. – № 12. – Ст. 1484.


[Закрыть]

Тем не менее возможности реализации системы мер целевого воздействия на преступность и установление контроля над развитием криминальных процессов в стране имеются. Правоохранительная система накопила опыт работы в новых социально-экономических условиях.

Развиваются единая система информационного обеспечения правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Углубляется межведомственное взаимодействие и международное сотрудничество.

Вместе с тем требуется комплексный подход и координация действий в борьбе с преступностью, в том числе с коррупцией, особенно в экономической и социальной сферах.

Решение этой и других задач, направленных на достижение дальнейших качественных сдвигов в результатах правоохранительной деятельности, невозможно без серьезной государственной поддержки, объединения усилий федеральных, региональных и местных органов власти и управления, широкого привлечения негосударственных структур, общественных объединений и граждан. Это обусловливает необходимость применения программно-целевого подхода.

Защита от преступных и иных противоправных посягательств представляет собой комплекс разнообразных мероприятий по их выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию, устранению (снижению тяжести) их общественно опасных, вредных последствий, оказанию непосредственной помощи пострадавшим, восстановлению нарушенных прав и законных интересов.

Выступая на Совещании об основных вопросах деятельности МВД России 7 февраля 2011 г., Президент РФ Д.А. Медведев поставил перед полицией следующие задачи в борьбе с преступностью:

«Первое. Это, безусловно, противодействие терроризму. Это наша самая крупная, наверное, проблема, имеющая, к сожалению, исторические причины и объективные основания. Теракт в аэропорту Домодедово показал, что вопросы обеспечения безопасности людей на целом ряде объектов решаются непрофессионально, просто абсолютно неприемлемо… Новый закон значительно расширяет полномочия полицейских структур по обеспечению безопасности в местах массового пребывания граждан, по проведению экспертизы состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов инфраструктуры. Надеюсь, что этими полномочиями органы полиции будут пользоваться максимально эффективно.

Второе. Нужно жестко пресекать экстремистские выступления, попытки разжигания межнациональной и межрелигиозной вражды. Это очень опасная для нашей страны проблема.

…У вас есть вся необходимая законодательная база и возможности координации действий своей работы с другими органами и специальными службами. Нельзя давать экстремистам ни малейшего шанса дестабилизировать обстановку в стране, особенно в период общественно значимых мероприятий.

Третье – организованная преступность, результативность борьбы с ней также должна быть существенно повышена. В ряде регионов криминальные группировки превратились в нарост на структурах власти и бизнесе. Почти невозможно в ряде случаев отличить, где заканчивается та или иная организованная преступная группировка и начинаются бизнес-сообщества или структуры власти. МВД должно вместе с другими правоохранительными структурами предупреждать эти вызовы.

Четвертое. Прямой угрозой государству и общественным интересам остается коррупция. Люди возмущены бесконечными поборами, которые продолжаются у нас на дорогах, поборами во время ревизий, проверок, получении всякого рода разрешений, справок… Кроме того, что особенно опасно, в этих коррупционных связях участвуют правоохранительные, контролирующие и иные структуры власти. Они используются, естественно, для того, чтобы задушить конкурентов, а зачастую захватить чужой бизнес. Прямая обязанность полиции – изобличать тех, кто торгует служебными полномочиями.

Пятое. Надо активнее развивать единую информационно-телекоммуникационную систему и комплексную систему «Безопасный город», расширяя практику применения навигационно-мониторин-говых систем.

Я думаю, что развитие этой системы должно быть продолжено. …Это реально работающая система; надеюсь, вкупе с соответствующими видеокамерами это хороший доказательственный материал и для последующего уголовного процесса или административного производства, и для возможных дисциплинарных рассмотрений».[16]16
  http://президент.рф


[Закрыть]

Третье предназначение полиции – обеспечение общественной безопасности.

Понятие «общественная безопасность» в официальных правовых документах не определено. Но оно устойчиво закрепилось в общественном сознании и используется в ведомственных нормативных правовых актах, во многих научных публикациях.

Некоторые аспекты общественной безопасности закреплены в федеральных законах «О безопасности», «О противодействии терроризму», «О противодействии коррупции», «О вневедомственной охране», «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», в Уголовном кодексе Российской Федерации, Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и других.

В последние 3—5 лет законодательная база в сфере общественной безопасности получила дальнейшее развитие. Положения принимаемых законов в большей части скоррелированы между собой. С ними согласовываются и подзаконные акты – стратегии, концепции, доктрины, ведомственные документы.

Под безопасностью в современной науке понимается – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. К основным объектам безопасности относятся: личность – ее права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

В последние годы в законодательстве получил свое закрепление термин «национальная безопасность». Согласно Стратегии национальной безопасности России, утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, «национальная безопасность – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства».

Очевидно, что общественная безопасность и национальная безопасность – понятия близкие, схожие, но не одинаковые, поэтому их отождествление невозможно. Общественная безопасность выступает составной частью национальной безопасности. Как непосредственный объект рассматриваемой группы преступлений, представляет собой совокупность общественных отношений, обеспечивающих безопасные условия жизни всего общества, личности и государства.

Обеспечение безопасности достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Основными принципами обеспечения безопасности являются:

законность;

соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства;

взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности;

интеграция с международными системами безопасности.

Обеспечение безопасности личности со стороны милиции означает обязанность принимать в пределах предоставленных законом полномочий меры к предотвращению, устранению, снижению угрозы закрепленным правам и свободам каждого человека, вызываемой преступными, административно наказуемыми деяниями или общественно опасными событиями.

Часть 3 комментируемой статьи обязывает полицию в пределах своих полномочий оказывать содействие:

федеральным органам государственной власти;

органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

иным государственным органам;

органам местного самоуправления;

иным муниципальным органам;

общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности;

должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

В связи с этим нельзя признать вполне корректным использование в ч. 3 ст. 1 Закона фразы «иным муниципальным органам» и используемое далее по тексту обобщающее понятие «муниципальные органы».

Буквальный смысл этой фразы указывает на возможность существования в муниципальном образовании помимо органов местного самоуправления еще и различных муниципальных органов, что не соответствует действительности. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 39 допускает существование только одного муниципального органа – избирательной комиссии муниципального образования. В ряде случаев такой орган может вовсе отсутствовать (см., например, п. 4 ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Вероятно, более правильным было бы использовать в Законе в качестве обобщающего понятие «органы местного самоуправления», что, кстати, унифицировало бы терминологию закона с терминологией Конституции Российской Федерации (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 33, 40, 46, 68, 72, 97, гл. 8).

В целом можно в связи с этим отметить, что комментируемый Федеральный закон регулирует отношения, которые в соответствии с п. «г» (установление порядка деятельности федеральных органов исполнительной власти) и «т» (федеральная государственная служба) ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации и согласно п. «б» (защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение правопорядка, общественной безопасности) ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.