Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный)"

1. Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее – федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).

2. Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.

3. Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности полиции.

Комментируемая статья закрепляет правовую основу деятельности полиции, под которой понимается совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными органами власти в установленном порядке, касающихся отдельных аспектов деятельности полиции: структуры, содержания обязанностей и прав, порядка взаимодействия с другими органами исполнительной власти, вопросов социального обеспечения, гарантий реализации прав и др. Закрепленная в статье нормативная основа построена по принципу «юридической иерархии», определяющей приоритет одних документов по отношению к другим.

В части 1 комментируемой статьи на первое место кроме Конституции поставлены общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.

В пункте 4 ст. 15 Конституции РФ указано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры обладают высшей юридической силой по отношению к законам. В связи с этим стоит заметить, что указанное в комментируемой статье понятие «международные договоры» следует толковать расширительно, включая в него не только нормы договорного права («жесткое право»), но и нормы международного обычного права («мягкое право»), состоящего из общепризнанных принципов и норм. К первой группе международно-правовых источников относятся: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания от 9 декабря 1975 г., Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. Ко второй группе международных документов следует отнести Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа – 7 сентября 1990 г.) и др..[25]25
  См.: Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. – Нью-Йорк: ООН, 2000.


[Закрыть]

Однако ядром российского законодательства, регулирующим деятельность полиции, является Конституция РФ, в которой содержатся основные правовые постулаты, реализация которых находит свое отражение в отраслевом законодательстве. Применительно к деятельности полиции особое значение приобретают следующие нормы Основного Закона: во-первых, блок норм, посвященный правам и свободам человека и гражданина (ст. 2, 17—52); во-вторых, правовой блок, посвященный гарантиям данных прав (ст. 53—56); в-третьих, блок норм, касающийся правовой природы исполнительной власти (ст. 110—117).

После Конституции РФ к числу нормативных актов, формирующих нормативную основу деятельности полиции, относится комментируемый Закон, регламентирующий самые разнообразные аспекты деятельности полиции. По отношению ко всем иным нормативным актам Закон о полиции является наиболее содержательным документом, что позволяет говорить о нем как о правовой основе деятельности полиции в узком смысле.

Среди федеральных законов, формирующих правовую основу деятельности полиции, необходимо выделить две группы. К первой относятся федеральные конституционные законы, обладающие высшей юридической силой и требующие более сложной процедуры принятия по отношению к федеральным законам. К их числу можно отнести Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Ко второй группе относятся федеральные законы, прямо или косвенно регулирующие деятельность полиции. Данная группа очень многочисленна, поэтому назовем лишь некоторые нормативные акты: Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ (ст. 1069, 1070), Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности», Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», федеральные законы: от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и др.

Иные законодательные акты, регламентирующие деятельность полиции, также имеют внутреннюю иерархию: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, положения, инструкции, правила МВД России, иных министерств и ведомств; акты Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ. Определившись с подгруппами данного блока, приведем некоторые нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность полиции:

указы Президента РФ:

от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;

от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»;

от 1 марта 2011 г. № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации»;

от 1 марта 2011 г. № 251 «О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»;

от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»;

от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»;

от 1 марта 2011 г. № 253 «Об утверждении Перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств – участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий»;

от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции»;

от 1 марта 2011 г. № 254 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации».

Согласно этому Указу признаны утратившими силу:

Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2004. – № 30. – Ст. 3149);

Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407 «Об утверждении Перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий» (СЗ РФ. – 2004. – № 45. – Ст. 4416);

Указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2005 г. № 875 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407 «Об утверждении Перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий» и в Перечень, утвержденный этим Указом» (СЗ РФ. – 2005. – № 31. – Ст. 3204);

п. 3 и 4 Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 1554 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2006. – № 1. – Ст. 116);

п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 июня 2006 г. № 576 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2006. – № 24. – Ст. 2584);

Указ Президента Российской Федерации от 20 сентября 2006 г. № 1023 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2006. – № 39. – Ст. 4037);

Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2006 г. № 1282 «О внесении изменений в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2006. – № 47. – Ст. 4866);

п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики» (СЗ РФ. – 2007. – № 13. – Ст. 1540);

Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 844 «О внесении изменений в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2007. – № 28. – Ст. 3408);

Указ Президента Российской Федерации от 13 декабря 2007 г. № 1681 «О внесении изменения в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2007. – № 51. – Ст. 6351);

Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 г. № 352 «О внесении изменения в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2008. – № 12. – Ст. 1111);

п. 2 и 3 Указа Президента Российской Федерации от 3 июля 2008 г. № 1041 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения» (СЗ РФ. – 2008. – № 27. – Ст. 3250);

п. 5 и 6 Указа Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2008. – № 37. – Ст. 4182);

п. 9 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 23 октября 2008 г. № 1517 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2008. – № 43. – Ст. 4921);

п. 3 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1625 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2008. – № 47. – Ст. 5431);

п. 2 и 3 Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 2008 г. № 1655 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2008. – № 49. – Ст. 5762);

Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 1890 «О внесении изменений в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2009. – № 1. – Ст. 96);

Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. № 233 «О территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2009. – № 9. – Ст. 1088);

Указ Президента Российской Федерации от 30 апреля 2009 г. № 488 «О внесении изменений в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2009. – № 18. – Ст. 2223);

Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 2009 г. № 621 «О внесении изменений в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2009. – № 23. – Ст. 2797);

п. 6 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2009. – № 52. – Ст. 6536);

п. 4 и 5 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 12 января 2010 г. № 62 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2010. – № 3. – Ст. 277);

п. 4 и 5 Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2010. – № 8. – Ст. 839);

Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 2010 г. № 466 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2010. – № 17. – Ст. 2052);

Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 г. № 582 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. № 233 «О территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2010. – № 20. – Ст. 2433);

Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 г. № 583 «О внесении изменений в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2010. – № 20. – Ст. 2434);

п. 3 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 14 мая 2010 г. № 589 «Вопросы Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств» (СЗ РФ. – 2010. – № 20. – Ст. 2435);

п. 3 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 2 января 2011 г. № 21 «О государственном метрологическом надзоре в области обороны и обеспечения безопасности Российской Федерации» (СЗ РФ. – 2011. – № 2. – Ст. 267);

Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2011 г. № 71 «О внесении изменений в Перечень должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 2004 г. № 1407» (СЗ РФ. – 2011. – № 4. – Ст. 575);

Указ Президента Российской Федерации от 31 января 2011 г. № 118 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»;

постановление Правительства РФ от 1 февраля 2011 г. № 42 «Об утверждении Правил охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры»;

акты МВД России:[26]26
  Необходимо отметить, что среди данной группы нормативных правовых актов встречаются акты «для служебного пользования», не подлежащие официальному опубликованию. Законность данных актов подтверждается регистрацией в Министерстве юстиции РФ.


[Закрыть]

приказ МВД России от 20 января 2011 г. № 28 г. Москва «О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России»;

приказ МВД России от 30 марта 2010 г. № 249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств»;

приказ МВД России от 12 февраля 2010 г. № 75 «Об организации работы по обеспечению жилыми помещениями во внутренних войсках МВД России».

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (конституции, уставы, законы и др. акты) также составляют правовую основу деятельности милиции. Данные документы должны в полном объеме соответствовать федеральному законодательству и ни при каких обстоятельствах не вторгаться в его сферу действия, порождая тем самым «опережающее правотворчество». Среди региональных нормативных правовых актов (в качестве примера) можно привести следующие: Закон Омской области от 28 ноября 1994 г. «Об административной ответственности за правонарушения на городском и пригородном транспорте и нарушение общественного порядка на территории Омской области», постановления Кабинета министров Республики Татарстан от 10 ноября 2002 г. № 628 «Об утверждении Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей» и от 1 июля 2003 г. № 347 «О мерах по укреплению защиты собственности от преступных посягательств» и др.