Текст книги "Конституционная экономика в зарубежных странах"

2.3. Правительство и его органы в качестве экономических институтов

Экономические полномочия высшего органа исполнительной власти как единого целого существенны: 1) в парламентских республиках, и 2) в парламентских монархиях. Другими словами, в государствах, численно преобладающих в Европе, имеющихся в Азии (Индия, Ливан, Тайвань, Турция до 2016 г., Южная Корея, Япония), а также в Австралии и в Северной Америке, где парламентским монархическим государством является Канада.

Среди экономических институтов на правительственном уровне выделяются консультативные органы, правительственные секретариаты, специализированные правительственные комитеты. Далее идут министерства экономического профиля. Отдельно речь пойдет о правительстве (кабинете) в целом и о его главе, обычно именуемом премьер-министром.

2.3.1. Роль и место консультативных институтов при правительстве

Они создаются и упраздняются в президентских и смешанных республиках при помощи принятия подзаконных нормативных актов, в других государствах – на основании законов (статутов). Такого рода структуры облечены однотипным в глобальном масштабе набором информационных, прогнозно-аналитических и рекомендательных полномочий. Могут иметь статус органов при главе правительства (Соединенные Штаты, латиноамериканские республики) или при правительстве в целом (часть государств Европейского союза, Австралия, Индия, Канада). Данные правительственные структуры укомплектованы главным образом специалистами из научно-университетских кругов, работающими на контрактной основе. Указанные контракты могут быть краткосрочными (до двух лет) и долгосрочными (до пяти лет). Чаще они краткосрочны. Назначение и увольнение кадров производится в одностороннем порядке от имени главы правительства.

Составляемые данными органами обзоры состояния национальной экономики публикуются раз в два – три года. Хотя оценки и выводы советов не имеют и не могут иметь обязательной юридической силы, они затем в силу конвенциональных норм становятся неотъемлемой частью процесса принятия решений в других экономических институтах государства.

Большей частью экономическая специализация данных институтов отражена в их наименованиях. Так, при Совете министров Франции существует Экономический и социальный совет, при кабинетах Австралии и Канады работают Экономические советы, при Совете министров Италии – Национальный совет экономики и труда. Соответствующий орган при президенте США носит название Совета экономических консультантов (сокращенно именуется также Экономическим советом). Работают в них интеллектуалы с экономическими дипломами (политэкономии, макроэкономики, микроэкономики, менеджмента, инженерии) плюс небольшой процент ученых-математиков.

Другие консультативные правительственные институты, в сфере компетенции которых находятся (помимо прочих) экономические вопросы, отличаются, напротив, широкой специализацией. Таков, в частности, Научный совет Канады, среди работников которого нет менеджеров, математиков и инженеров, зато есть юристы, политологи, экономисты, географы, футурологи. Это помогает Научному совету избегать узкого, ведомственного подхода к настоящему и будущему, раздвигать рамки анализа и прогнозирования, рассматривать проблемы с точек зрения различных научных дисциплин, т. е. вырабатывать и применять необходимый в условиях современности системно-комплексный подход к явлениям действительности.

По сходному принципу построены и функционируют два Совета при президенте США – созданный при правлении республиканцев Совет национальных приоритетов и образованный при демократах Совет национальной безопасности. Совет национальных приоритетов прорабатывает любые проблемы (в том числе экономические) под углом общих перспектив развития государства, тогда как СНБ выполняет ту же функцию, но в военно-политическом и стратегическом ракурсе. В Совете национальной безопасности США при этом, естественно, велики доля и влияние работников Министерства обороны, а также органов правопорядка и разведывательных служб.

Характерно, что каждый из названных высокопоставленных советов регулярно обсуждает экономические вопросы (энергетические, индустриальные, экспортно-импортные, транспортные, сельскохозяйственные, природоохранные), которые мы привыкли называть «хозяйственными» и не относить к вопросам государственной безопасности. Между тем они имеют к безопасности страны и народа прямое отношение. А свежий взгляд на экономические процессы со стороны юристов, политологов, военных, разведчиков позволяет по-новому подходить к проблемам экономики, находить нетрадиционные, свежие решения. Применение системно-комплексного анализа помогает американцам надежнее прогнозировать успехи и трудности на пути экономического прогресса и с меньшими издержками выходить из неминуемых, повторяющихся валютно-финансовых, энергетических, внешнеторговых и прочих экономических потрясений.

Указанные консультативные органы, несомненно, оказывают воздействие на экономическую политику. Но при этом они не часть правительства или даже аппарата исполнительной власти. В их составе почти нет кадровых гражданских служащих. Их статус правомерно поэтому сравнивать с высокопоставленными академическими исследовательскими центрами нашей страны – Институтом мировой экономики и международных отношений, Институтом экономики (существуют поныне), Институтом экономики мировой социалистической системы (упразднен в 1990-х гг.), которые юридически тоже не входили в состав органов публичной власти.

2.3.2. Роль и место правительственных секретариатов

Подобные управленческие структуры существуют почти в каждом государстве. Из них укажем на Исполнительное управление президента США (оно же – Аппарат Белого дома), генеральный секретариат французского президента (Елисейского дворца), секретариаты премьер-министра и кабинета в парламентских государствах – Австралии, Великобритании, Индии, Канаде, Швеции, Японии.

Неизбежный вопрос об управленческой и социальной полезности или бесполезности такого рода институтов целесообразно рассмотреть на примере правительственных структур, функционирующих в государственном механизме Канады. Секретариаты премьер-министра (СПМ) и Тайного совета (СТС) данной страны укомплектованы кадровыми гражданскими служащими, работают в обстановке секретности и не публикуют отчетов или прогнозов. Их штаты невелики – в каждом из секретариатов работает несколько десятков человек, считая младших исполнителей. Их общая задача – планировать работу правительства и его главы на месяцы и годы вперед, предупреждать о возникающих угрозах и предлагать контрмеры. Разница же между двумя вышеуказанными секретариатами состоит в том, что СПМ прорабатывает все актуальные вопросы, в том числе экономические, тогда как СТС – политические вопросы в узком смысле слова. Работники СПМ набираются исключительно из активистов партии власти, главным образом молодых (в среднем не старше 35 лет на момент назначения), тогда как работники СТС рекрутируются из политически нейтральных по их статусу профессиональных гражданских служащих преимущественно среднего и пожилого возраста (в среднем не моложе 45 лет на момент назначения).

Сотрудники Секретариата премьер-министра и Секретариата Тайного совета внесли значительный вклад в разработку и внедрение крупнейшего канадского экономического проекта – Национальной энергетической программы конца ХХ в. Толчком к разработке данного проекта послужила необходимость прогнозировать очередной цикл глобального топливно-энергетического кризиса и создавать противовесы его отрицательным последствиям. Молодые, недавно окончившие университеты аналитики во главе с М. Кирби и И. Стюартом, работавшие в СПМ по контрактам, обратили на себя внимание руководства тем, что сначала спрогнозировали время наступления кризиса с точностью до нескольких недель, а затем в короткий срок предложили подкрепленный добросовестными финансовыми и политическими расчетами пакет необходимых контрдействий институтов федеральной власти. Среди их рецептов были:

замораживание (впервые в мирное время!) внутренних цен на нефть и газ при сохранении свободных экспортных цен;

обложение федеральной пошлиной обильной нефтегазовой ренты провинций Западной Канады – богатых энергоносителями Альберты и Британской Колумбии;

ускорение тянувшейся к тому времени более десяти лет прокладки трансканадского нефтегазопровода;

создание государственной нефтегазовой корпорации (см. подробнее главу 6 пособия);

заблаговременное увеличение закупок энергоносителей за рубежом;

срочный фрахт дополнительного тоннажа морского, озерного и речного танкерного флота;

вступление правительства в парламентскую коалицию с социалистами, чтобы иметь прочное рабочее большинство в нижней палате парламента.

Пакет инициатив молодого чиновничества означал решительное вмешательство федеральных институтов публичной власти в «естественные» процессы эволюции смешанной экономики североамериканского хозяйственного комплекса.

По рекомендации СТС названные предложения работников СПМ были экстренно рассмотрены кабинетом, преобразованы в билли (законопроекты), внесены в парламент, одобрены палатами и проведены правительством и его аппаратом в жизнь – частью в первые дни энергетического кризиса, а частью даже ранее его начала. Выглядящие архаическими и громоздкими при поверхностном взгляде на них, парламентские процедуры с их кажущейся медлительностью, тремя раздельными чтениями биллей и процедурными преимуществами оппозиционных партий не помешали оперативному прохождению данного пакета биллей через палаты (как не помешало ему и отсутствие у правительства абсолютного большинства в нижней палате).

Что еще важнее – все выдвинутые инициативы оправдали себя на практике. Их реализация, во-первых, спасла канадских потребителей от громадных дополнительных расходов на горючее и отопление (между тем таковой была участь потребителей США, Великобритании и Нидерландов, в которых прогнозно-аналитические правительственные инстанции были укомплектованы непригодными кадрами и потому оказались не на высоте). Во-вторых, она позволила федеральной власти впоследствии через государственную энергетическую фирму основательно «канадизировать» за выкуп емкий и высоко прибыльный нефтегазовый сектор экономики, не изгоняя из него зарубежный капитал (подробнее см. ниже). Молодые вдохновители и составители программы были награждены сперва принятием в штат СПМ c повышением в должности, а позже назначением в сенаторы. Недовольные энергетической программой филиалы транснациональных корпораций и их клиентура остались в изоляции.

Выводы

Старинный принцип «Предупрежденный – вооружен» действует в наше время точно так же, как и в любую другую эпоху. Как экономическая, так и социально-политическая эффективность и ценность безупречно работающих правительственных прогнозно-аналитических структур не вызывает сомнений. Даже при незначительном штатном расписании такие структуры за счет компетентности и патриотизма их персонала способны приносить социуму и государству пользу, которая вполне поддается высокой оценке в любой валюте. Опыт СПМ подтверждает приоритет права над экономикой и указывает, какие обильные политико-управленческие возможности заложены в правовом государстве и в кадрах госслужбы, бдительно охраняющих государственный суверенитет (другими словами, компетентных и не разъеденных коррупционными процессами). Слабая в военно-стратегическом отношении, экономически зависимая от гораздо более сильного партнера страна способна тем не менее даже в «объективно неблагоприятных» условиях на твердое отстаивание своих экономических интересов при помощи творческих антикризисных мер. Вряд ли требует доказательств, что единственный путь к этому лежит в незамутненной протекционизмом политике отбора, продвижения и отсеивания кадров.

Тест

1. На общегосударственном уровне референдумы на экономические темы ранее всего были внедрены:

1) в Германии;

2) Польше;

3) РСФСР (СССР);

4) Швейцарии;

5) Соединенном Королевстве;

6) Индии;

7) КНР.

2. Аграрная реформа была отвергнута народным голосованием:

1) в Италии;

2) Японии;

3) Канаде;

4) Франции;

5) Германии;

6) во всех странах, где она была предметом референдума.

3. Валютная реформа была отвергнута на референдуме:

1) в Бразилии;

2) Германии;

3) США;

4) КНР;

5) Соединенном Королевстве;

6) Мексике;

7) России.

4. Членство Норвегии в ЕС было предметом референдума:

1) дважды;

2) трижды;

3) однажды;

4) оно не было вынесено на референдум в данной стране.

5. Регулирование притока иностранной рабочей силы в страну было предметом референдума:

1) в Венгрии;

2) кантонах Швейцарии;

3) Швейцарии на федеральном уровне;

4) землях Германии;

5) Германии как едином целом;

6) Турции;

7) Аргентине;

8) России.

6. Уровень военных расходов был вынесен на референдум:

1) во Франции;

2) в США;

3) в Индии;

4) в Литве;

5) в Испании

6) на Кубе;

7) в Венесуэле;

8) в Швеции.

7. По итогам народных голосований строительство атомных электростанций было заморожено:

1) в Румынии;

2) Чехии;

3) Японии;

4) Швейцарии;

5) Австрии;

6) Канаде;

7) Иране;

8) Аргентине.

8. Распределение части корпоративных прибылей среди рядовых работников предприятий сверх ставок их зарплаты закреплено правовыми актами:

1) в Соединенном Королевстве;

2) Испании;

3) Франции;

4) Японии;

5) США;

6) странах мусульманского права;

7) всех странах – членах Европейского союза;

8) большей части стран – членов Европейского союза;

9) странах – членах Организации американских государств;

9. Такое распределение закреплено:

1) нормами основных конституционных текстов;

2) конституционными поправками;

3) общегосударственными законодательными актами;

4) подзаконными актами;

5) региональными законами;

6) судебными решениями;

7) организационно-уставными нормами корпораций.

10. Приближение энергетического кризиса было вовремя спрогнозировано правительственными аналитическими структурами:

1) в Скандинавских странах;

2) всех странах ЕС;

3) США;

4) Германии;

5) Канаде;

6) Великобритании;

7) КНР;

8) Бразилии.

11. Прогноз и рекомендации были направлены правительством:

1) на экспертизу специалистов в области макроэкономики;

2) экспертизу специалистов в области микроэкономики;

3) экспертизу специалистов в сфере международного публичного права;

4) экспертизу политологов;

5) в архив;

6) на рассмотрение парламента;

7) прогноз и рекомендации были учтены при составлении очередной Белой книги.

12. Приближение глобального экономического кризиса 2008 г. было вовремя спрогнозировано аналитическими структурами:

1) организации экономического сотрудничества и развития;

2) штаб-квартиры НАТО;

3) некоторых стран ЕС;

4) большинства стран ЕС;

5) Франции;

6) Японии;

7) Индии;

8) России;

9) США;

10) всех стран – членов Организации американских государств;

11) некоторых стран – членов Организации африканского единства;

12) оно не было спрогнозировано.

Глава 3
Экономические министерства

В составе правительства почти каждого из современных государств существует следующий набор министерств, в функции которых входит проводить в жизнь государственную экономическую политику:

финансов; природных ресурсов и

казначейство; энергетики;

промышленности и торговли; труда (рабочей силы);

сельского и лесного хозяйства; внешней торговли;

городского хозяйства общественных работ.

(инфраструктуры);

Кроме того, в ряде стран функционируют министерства: экономики (иногда именуемые министерствами планирования), науки и техники, регионального экономического развития, морских ресурсов, денационализации, изучение статуса и образа действий которых также полезно.

В глобальном масштабе экономические министерства составляют от четверти до трети всех государственных ведомств, имеющих ранг министерств. Характерно, что их доля ниже в странах с высокоразвитой экономикой и с высоким уровнем жизни и существенно выше – в тех государствах, которые отстают от передовых государств как в хозяйственном, так и в правовом отношении.

3.1. Министерство финансов

Министерство финансов (Минфин) – старейшее и обычно самое влиятельное хозяйственное министерство. В ведущих странах Запада оно функционирует на основе конституционно-правового обычая (конвенциональной нормы) начиная с ХVII – ХVIII вв.

Министерство наделено обязывающим набором полномочий. Оно управляет золотовалютными запасами, регулирует выпуск и обращение (эмиссию) бумажных и металлических денег, государственных ценных бумаг (облигаций). Оно осуществляет общее руководство деятельностью центрального банка, выполняя совместно с ним функции, связанные с кредитно-денежным регулированием. Министерство несет прямую ответственность за устойчивость национальной валюты.

(Иногда оно делит такую ответственность с центральным банком.) Оно же готовит законопроекты в области налогового и бюджетного права, формулируя тем самым основы и многие детали валютно-финансовой, кредитной и налоговой политики государства.

В налоговой сфере Минфин, во-первых, руководствуясь актами парламента, регулирует конкретные размеры налогов, пошлин и сборов, а во-вторых, отвечает за их исправное взимание с физических и юридических лиц. В бюджетно-финансовых законопроектах он в главных чертах намечает распределение ассигнований между государственными ведомствами. Коррективы в предложения Минфина могут быть внесены казначейством (см. ниже) или центральным ревизионным управлением, а также, разумеется, главой правительства или правительством в целом.

Законодательными актами и конвенциями Минфин наделен широким набором наблюдательных полномочий. Службы Министерства, в частности, постоянно наблюдают за рынком капитала, за деятельностью банков, фондовой биржи, страховых обществ.

Под руководством главы правительства и правительства в целом Минфин поддерживает контакты с наднациональными организациями типа Международного валютного фонда, Международного банка реконструкции и развития. Сотрудники Минфина ведут переговоры о международных кредитах и займах, готовят проекты соответствующих договоров и соглашений. Наконец, на Минфин возложена еще одна задача – управление государственным долгом.

О высоком статусе Минфина напоминает то обстоятельство, что в некоторых государствах (Австралии, Великобритании, Индии, Новой Зеландии, Сингапуре) в состав его руководства номинально входит глава правительства. В Великобритании премьер-министр носит в данном качестве звание первого лорда казначейства. Следовательно, за валютно-финансовые неурядицы в первую очередь и главным образом отвечает именно глава правительства.

Рассмотрим принципы управления британским Министерством финансов. В Соединенном Королевстве эти принципы сложились исключительно на основе конституционно-правовых обычаев и прецедентов.

Во главе Минфина номинально стоит коллегиальный руководящий орган – Управление казначейства. Оно состоит из первого лорда-премьер-министра, канцлера (собственно министра финансов) и четырех младших лордов казначейства. Первого лорда следует считать носителем номинальных властных полномочий. Первый лорд не пользуется ими и делегирует их канцлеру казначейства.

Ближайшими помощниками канцлера являются младшие лорды: главный секретарь казначейства, финансовый секретарь и два государственных (младших) министра. Главный секретарь и один из государственных министров отвечают за расходную часть бюджета и за отношения Соединенного Королевства с Евросоюзом. На финансового секретаря и другого государственного министра – национальных доходов возложена ответственность за исправное поступление налогов и сборов в казну, т. е. за доходную часть бюджета.

Министерство финансов Великобритании является одним из немногих министерств, во главе каждого из которых в силу конвенциональной нормы стоит по нескольку членов правительства.

В противоположность членам правительства в президентских государствах, британский министр обязан быть одновременно депутатом нижней палаты парламента, что, естественно, играет роль фактора, так или иначе отвлекающего его от управленческой работы в министерстве и в кабинете в целом и заставляющего его быть парламентским политиком. Поддерживать контакты с нижней палатой канцлеру казначейства помогает его парламентский секретарь – депутат, прикрепленный главой кабинета к министру. При отсутствии канцлера в палате по болезни или другим причинам парламентский секретарь вместо него участвует в парламентских дебатах, отвечает на вопросы и запросы оппозиционных депутатов. Нижняя палата парламента таким самым постоянно контролирует состояние публичных финансов.

Службы Минфина (уполномоченные, окружные директора, ревизоры и их аппарат) действуют на всей территории страны. Они осуществляют надзор над работой публичных и частных финансовых институтов. Например, в США проверкой деятельности финансовых институтов занято около 2500 ревизоров министерства, подчиненных 65 окружным уполномоченным Службы внутренних доходов Минфина на местах.

В Штатах объем полномочий Минфина беспрецедентно велик. На Министерство возложен целый ряд функций, обычно возлагаемых на ведомства, занятые охраной правопорядка. Минфин имеет секретную службу (налоговую полицию). Компетенция данного министерства в данной области реализуется в шести направлениях. Это:

борьба с уклонением от налогов;

контроль над производством и сбытом крепких напитков;

контроль над производством и продажей огнестрельного оружия;

контроль над производством и продажей табака;

контроль над иностранными активами;

контроль над соблюдением таможенных правил.

До середины ХХ в. в полномочия Минфина входила охрана президента и вице-президента США, а также глав иностранных государств и правительств. В отдельных латиноамериканских республиках Минфину вменено в обязанность выявление и задержание фальшивомонетчиков и контрабандистов (обычно это функция карательных органов) и за выпуск почтовых марок (в принципе это функция Министерства связи).

Деятельность министра финансов в Соединенных Штатах, а также в других президентских и смешанных республиках облегчается сложившимся в данных государствах на основе писаных и конвенциональных правовых норм запретом на совмещение должностей в разных ветвях власти. Министру запрещено быть депутатом, он не вправе присутствовать на заседаниях палат даже в качестве зрителя, что и позволяет ему полностью сосредоточиться на сугубо управленческой работе. В то же время министр обязан являться по вызову на «слушания» в комитеты и комиссии палат Конгресса. Независимо от причин неявки она воспринимается как «неуважение к Конгрессу», что может быть причиной смещения министра и прекращения его полномочий. Административно-правовые и дисциплинарные санкции США в данном вопросе отличаются разумной суровостью, которая призвана поддерживать здоровый баланс в отношениях между законодательной и исполнительной властью.

Среди структурных подразделений Минфина большей части современных зарубежных государств обычно выделяются численностью штата сотрудников и влиянием Бюджетный отдел (центр, управление), Служба (департамент, бюро) национальных (внутренних) доходов, Служба государственного долга и Таможенное управление.

Полномочия контроля над расходованием бюджетных ассигнований Министерство финансов большинства государств делит с парламентом и со специализированными контрольно-ревизионными органами исполнительной власти (см. ниже).

В парламентских государствах от Великобритании до Японии и от Венгрии до Канады является конвенциональной нормой, что Министерство финансов периодически публикует Белые (цветные) книги, которые содержат прогнозы состояния государственных финансов, намечают и объясняют публике в общем виде перспективы динамики государственных расходов на несколько лет вперед. Положения Белых книг не имеют обязательной силы и не являются законопроектами. После публикации Белых книг и их обсуждения в обычных (а теперь еще и в электронных) средствах массовой информации и в парламенте по настоянию различных общественных сил в прогнозы вносятся те или другие изменения, подчас значительные.

Поскольку финансово-экономические вопросы с неизбежностью волнуют большую часть населения любой страны, Белые книги хотя и не связывают чьей-либо воли, в то же время являют собой немаловажный инструмент поддержания диалога институтов публичной власти с гражданским обществом.

Во второй половине ХХ в. в части зарубежных государств наметилась было тенденция к ограничению сферы компетенции Министерства финансов. Из его состава стали выделять Министерство национальных доходов (Великобритания, Венесуэла, Канада, Скандинавские страны, Филиппины, Финляндия, Швеция). В сферу компетенции МНД были переданы сбор налогов, регулирование государственных сборов и таможенных пошлин, а также контроль над импортом товаров и услуг.

Однако уже к началу ХХI в. императивы бюджетной экономии заставили правительства ряда западных стран упразднить МНД, вернув его полномочия Минфину. Впрочем, в ряде государств «второго эшелона», а также в Великобритании отдельное Министерство национальных доходов сохранено.

Могущество Министерства финансов в целом ряде государств Запада и Востока весомо подкрепляется тем фактором, что обычно в круг предметов именно его компетенции входят вопросы, связанные с набором, оплатой и увольнением кадров всего государственного аппарата.