Текст книги "Конституционная экономика в зарубежных странах"

К 2000-м годам выяснилось, что вызвавшая бурные политические дебаты и прекращение полномочий одного главы государства и внеочередные выборы другого реформа, на первый взгляд узко менеджерская («техническая»), имеет большое экономическое содержание. С созданием режьонов и приданием им органов власти и управления хозяйственное развитие Франции претерпело заметные изменения в сторону оптимизации. Во-первых, была устранена часть архаических административных барьеров, ставших преградой на пути регионального экономического прогресса. Во-вторых, в итоге реформы улучшено качество хозяйственного программирования. В-третьих, удалось повысить и без того неплохое качество инфраструктуры, в том числе транспортных коммуникаций.

В Норвегии правительство и парламент трижды (!) доверяли избирательному корпусу решать еще более важный, чем во Франции комплексный вопрос, имеющий экономическое и вместе с тем внешнеполитическое содержание – о вступлении страны в Европейский союз (именовавшийся тогда Европейским экономическим сообществом – ЕЭС). Первое голосование норвежцев на данную тему состоялось в 1972 г., второе – в 1985-м, третье – в 2001-м. Каждому из референдумов предшествовала разъяснительная работа со свободным изложением мнений. Институты публичной власти настаивали на присоединении к ЕС. И тем не менее два первых народных волеизъявления дали отрицательный результат. Многие норвежцы с полным на то основанием опасались, что последствиями снятия защитных таможенно-тарифных барьеров станет массовое разорение ремесленников, рыбаков, фермерства, дипломированных специалистов. Тревожно и резонно звучали предупреждения об угрозе крупномасштабного подъема безработицы.

Разумеется, правительство имело право провести присоединение страны к ЕЭС в обход настроений электората – резолюцией парламента. Но вместо этого сменявшие друг друга правительства Норвегии при поддержке парламента наметили и провели в жизнь ряд специальных защитных контрмер, нацеленных на нейтрализацию вероятных отрицательных последствий европейской экономической интеграции. Среди них были:

расширение льготного кредитования частного сектора;

демократизация социальных программ с увеличением пособий престарелым и безработным;

налаживание бесплатной переподготовки рабочей силы;

развертывание профессиональной переориентации дипломированных специалистов.

В результате Норвежское королевство присоединилось к Европейскому союзу не когда это сочли целесообразным институты верховной власти и экспертное сообщество (нередко зависящее от институтов власти), а когда большинство явившихся к урнам избирателей сочло проведенные в жизнь защитные контрмеры достаточными. На этом основании большая часть норвежских избирателей одобрила идею присоединения родины к активному участию в набравших силу процессах европейской экономической интеграции.

О лояльном, достойном конституционного демократического государства отношении институтов публичной власти Норвегии (как и Испании) к настроениям и требованиям избирательного корпуса красноречиво говорит то обстоятельство, что почти за 30 лет, прошедших между первым и последним референдумами о присоединении к Евросоюзу, в стране выросло новое поколение, почти полностью обновился депутатский корпус и сменилось не менее пяти правительств различной партийно-политической ориентации. Заслуживает внимания факт, что два из них при этом вышли в отставку именно из-за поражений, понесенных ими на референдумах о членстве страны в ЕЭС (теперь – ЕС).

При решении того же самого вопроса в Великобритании консервативное правительство Э. Хита сочло единственным возможным средством легитимации присоединения государства к ЕЭС традиционный способ принятия парламентом соответствующей нормы статутного права. Санкция парламента была получена с первой попытки, предпринятой Кабинетом в 1972 г. Однако следующее (лейбористское и потому менее традиционалистское) правительство Г. Вильсона нашло парламентскую легитимацию членства страны в ЕЭС недостаточной и обратилось за санкцией к избирательному корпусу (что не предусматривалось ни статутным, ни прецедентным правом, однако и не запрещалось ими). Ввиду функционирования в стране давно сформировавшейся многоотраслевой и высокопроизводительной индустриальной экономики естественные опасения электората перед снятием тарифно-таможенной защиты отечественного рынка оказались в сравнении с Норвегией на несколько порядков слабее, и исход референдума 1975 г. подтвердил членство Соединенного Королевства в Евросоюзе.

Данное всенародное голосование стало многозначащим юридическим фактом. Оно явилось первым в истории британского права и государства референдумом. Был создан правовой прецедент, подрывающий свойственный странам общего (прецедентного) права и закрепленный доктриной принцип верховенства законодательной власти, но вместе с тем расширяющий базис демократического конституционализма в целом. То обстоятельство, что британские правящие круги пошли на создание такого прецедента при решении «хозяйственного» и одновременно внешнеполитического по своей природе вопроса, неоспоримо указывает на уважение ими воли большинства сограждан.

В дальнейшем Соединенное Королевство стало периодически применять институт референдума при решении все более широкого круга вопросов, в том числе экономических. Например, лейбористский кабинет Э. Блейра в 2004 г. доверил избирательному корпусу страны урегулировать проблему целесообразности отказа от фунта стерлингов и перехода к валюте Европейского союза по образцу большинства его членов. Более половины явившихся к урнам британских граждан проголосовало в патриотическом духе – замена фунта стерлингов единой европейской валютой была ими отвергнута. Примеру Германии, Италии и Франции Соединенное Королевство не последовало.

В Панаме на референдуме 2006 г. был положительно решен спорный «хозяйственно-транспортный» вопрос о желательности дорогостоящих мер по расширению и переоборудованию трансконтинентальной водной коммуникации, имеющей глобальное значение – Панамского канала, соединяющего Атлантический и Тихий океаны. На референдуме правительство получило утвердительный ответ. Проведенный в Панамской Республике референдум служит дополнительным подтверждением того факта, что народные голосования по экономической тематике мало-помалу становятся неотъемлемой частью конституционной практики даже тех латиноамериканских стран, которые долгое время резонно считались авторитарными и конституционная доктрина и практика которых не предусматривали народного волеизъявления иначе как в порядке голосования на выборах.

ВЫВОДЫ. Положительное значение народных инициатив и референдумов по вопросам экономической жизни общества несомненно. Происходит допуск массового избирателя вслед за обсуждением назревших вопросов государственного бытия (частью которого являются экономические процессы) к их решению, имеющему юридическую силу. Этот допуск:

является средством формулирования и упрочения публичного интереса;

в немалой мере препятствует произвольным действиям частного капитала и государственного чиновничества;

укрепляет элементы демократии в экономической жизни и тем самым цементируют структуры политической демократии и конституционного государства.

При положительном значении народных инициатив и всенародных голосований приходится помнить и о слабых сторонах этих институтов демократического конституционализма. Например, в порядке референдума ни в одной стране невозможно аннулировать подзаконные нормативные акты институтов публичной власти и тем более – объявлять недействительными решения судебных инстанций.

Проведение референдума может быть плохо продуманным. Вследствие этого, в частности, режим Пятой Французской республики потерпел ощутимое поражение на первом референдуме о режьонах. Еще большие затруднения испытало в связи с исходом референдума 2016 г. Соединенное Королевство. Референдум о продолжении членства страны в Евросоюзе завершился – вразрез с данными социологических опросов – победой сторонников выхода из ЕС. За 40 лет после первого британского референдума на указанную тему отношение избирательного корпуса страны к процессам европейской интеграции претерпело основательные изменения в связи с массовым притоком мигрантов с территории стран – членов ЕС. Референдум 2016 г. зафиксировал

снижение доли «интернационалистов» в британском электорате с 67 до 48 %. А процент настроенных на свободу действий страны «националистов» возрос драматически – с 33 до 52 % голосовавших граждан. Результаты народного голосования 2016 г. в Соединенном Королевстве привели к широко известным событиям – правительственному кризису и к падению кабинета Д. Кэмерона, вероятно, спутавшего народное голосование с опросом общественного мнения и опрометчиво инициировавшего референдум на политически взрывоопасную тему.

2.2. Институт президентской власти как экономический институт государства

Регулирование институтом президентской власти процессов и институтов экономической жизни отчетливо прослеживается на примерах большинства республик Африки, Латинской Америки, Соединенных Штатов и некоторых республиканских государств Европы и Азии.

У президентов большинства республиканских государств нет специальных, оговоренных в конституционных актах экономических полномочий. С этой точки зрения Аргентина не отличается от США, Мексика – от Франции, Швейцария – от Польши. Но такие конституционно закрепленные полномочия главы республиканского государства, как руководство правительством, назначение и увольнение министров и чиновников, общие (ежегодные) и специальные послания к нации и (или) к парламенту дают основания судить об институте президентской власти как об одном из экономических институтов публичной власти.

По широкому кругу экономических вопросов президенты разных стран издают подзаконные нормативные акты. Это приказы, распоряжения, прокламации (Египет, Мексика, Польша, США, Танзания, Филиппины, Чехия), ордонансы (Гвинея, Конго, Мали, Мозамбик, Франция), декреты (почти все латиноамериканские республики). В целом ряде республиканских государств – Бразилии, Индонезии, Колумбии, Пакистане, Сомали, Эфиопии, Южной Корее – глава государства пользуется конституционно закрепленным правом издавать «временные акты». Они имеют силу закона, не могут быть отменены законодательным органом или оспорены в суде.

Главы государств многих латиноамериканских государств обладают исключительным правом вносить в парламент законопроекты о создании, реорганизации и круге полномочий министерств и ведомств. А по конституциям Венесуэлы, Колумбии, Мексики, Уругвая,

Перу президенту могут быть в установленном конституциями порядке делегированы любые, следовательно и экономические, полномочия палат высшего органа законодательной власти.

В Бразилии из всех институтов публичной власти только президент республики обладает исключительным правом предлагать законопроекты, регулирующие порядок управления федеральными территориями. Как известно, в их пределах находится большая часть природных богатств страны, поэтому подобные акты президентской власти с неизбежностью имеют главным образом экономическое содержание.

Как было сказано выше, в президентских и смешанных республиках, преобладающих на правовой карте мира, главы государства назначают и увольняют глав экономически ведомств – министерств, комитетов, бюро, управлений (см. ниже). И если в Бразилии, Индии, Румынии, Словакии, США, Чили президент делает это с согласия верхней палаты законодательного органа, то в Пакистане, Франции, Хорватии, Южной Корее, а также в большинстве латиноамериканских государств – самостоятельно и бесконтрольно (другими словами, в одностороннем порядке).

Практически во всех государствах Африки и Латинской Америки президент назначает не только руководителей, но и всех членов высших контрольно-ревизионных государственных институтов. По конституции Индии (ст. 509) глава государства наделен правом на объявление «чрезвычайного положения в области финансов» в любое время.

Из собственного нормотворчества зарубежных президентов в экономической сфере нам полезно также обратить внимание на содержание и последствия некоторых ордонансов президентской власти Французской Республики.

Приобрели известность ордонансы консервативно-националистического президента Франции Ш. де Голля, изданные в 1959–1967 гг. Их предметом было распределение части корпоративных прибылей между рядовыми работниками фирм (независимо от их обладания акциями фирм). Ордонансы были изданы президентом вопреки возражениям большинства депутатского корпуса обеих палат Национального собрания, вразрез с мнением Совета министров и высшего чиновничества. Причем первый из ордонансов имел рекомендательный характер – его нормы не были наделены обязательной силой. Фактически глава государства предлагал владельцам предприятий («патронату», по французской терминологии) провести экономический эксперимент. Подавляющее большинство предпринимателей уклонилось от выполнения рекомендации. Положения второго ордонанса, изданного президентом после восьмилетней паузы, имели уже обязательную силу. Эксперимент таким образом был трансформирован в часть экономической политики.

Плоды применения данных ордонансов де Голля оказались многообразными. К 1980-м годам на большинстве предприятий Франции ощутимо укрепилась трудовая дисциплина – стало меньше прогулов, опозданий, преждевременных уходов с рабочего места. Примечательно, что для этого не понадобилось ужесточения норм административного и трудового права или дополнительных пропагандистских усилий. Не менее существенным позитивным последствием применения ордонансов стало сокращение общего количества забастовок, уменьшение их протяженности во времени и ожесточенности стачечников. В итоге, во-первых, был отмечен рост прибылей частного капитала. Во-вторых, этот рост сочетался с одновременным увеличением среднестатистических доходов рабочих и служащих. В-третьих, статистика и социология зафиксировали развитие инициативы на рабочем месте и увеличение выработки в расчете на одного занятого. Еще одним положительным фактом явилось сохранение качества французских товаров и услуг на прежнем высоком уровне.

Профессиональный военный Шарль де Голль не был экономистом ни по образованию, ни по роду деятельности. Однако он принес немалую пользу экономике Франции.

Старый политический оппонент авторитарно мысливших деголлевцев – социалист Ф. Миттеран, заняв пост президента Франции, после бесплодных споров с Национальным собранием, высшим чиновничеством и деловой элитой на тему о способах обуздания инфляции тоже прибегнул к «деголлевскому варианту» – ордонансам экономического содержания (1986–1988). Издав в обход Национального собрания серию ордонансов о сдерживании цен на продукты питания и другие товары массового спроса, Миттеран добился снижения темпов роста дороговизны, высоких при его предшественнике – консервативном президенте В. Жискар д’Эстене, считавшем необходимым действовать в согласии с волей большинства Национального собрания и мнением бизнес-сообщества.

В Соединенных Штатах президент-демократ Дж. Кеннеди, получив аналитические материалы о пагубных последствиях нарастания инфляции, блокировал подзаконным актом – исполнительным приказом 1962 г. объявленное металлургической корпорацией «Юнайтед стил» (одним из крупнейших на земном шаре производителей стали) повышение отпускных цен на продукцию. Обычно подобные «вынужденные меры» какой-либо из корпораций частного права вызывают на рынке цепную реакцию в виде общего повышения цен, неминуемо сокращающего массовый платежеспособный спрос. Имевший обязательную силу акт президентской власти вызвал сильное недовольство значительной части бизнес-сообщества и всех приверженцев частной инициативы, но не был ни обесценен резолюцией Конгресса, ни оспорен в судах и надолго отсрочил наступление очередного витка инфляции в Северной Америке.

Нельзя не отметить, что обширным нормотворчеством по экономическим вопросам прославились многие американские президенты. Среди них численно преобладают политики-демократы – В. Вильсон, Ф. Рузвельт, Г. Трумен, Дж. Картер, У. Клинтон. Впрочем, присутствуют в этом перечне и некоторые деятели республиканской партии Среди них выделяются А. Линкольн, Р. Рейган и Дж. Буш-старший.

Разница между подходом руководства двух указанных партий к проблемам хозяйственного развития страны существенна. Давно замечено, что при правлении демократов институт президентской власти США обычно нацелен на этатистские реформы – активизацию прямого государственного регулирования экономических процессов и на расширение его сферы, тогда как при президентах-республиканцах данный институт публичной власти обычно настроен на контрреформы – общее или частичное свертывание регулятивных функций институтов федеральной власти, что подтверждают некоторые планы и действия Д. Трампа.

Остановимся подробнее на некоторых американских президентских инициативах в экономической сфере. Все они были закреплены актами Конгресса, нормы которых впоследствии уточнялись подзаконными актами исполнительной власти.

Образование министерства сельского хозяйства 1862 (Линкольн)

Распределение земельных участков (гомстедов) 1862 (Линкольн)

Образование Федеральной резервной системы 1913 (Вильсон)

Введение федерального подоходного налога 1916 (Вильсон)

Создание Администрации фермерского кредита 1933 (Рузвельт)

Создание Администрации восстановления промышленности 1933 (Рузвельт)

Образование Администрации долины Теннесси 1936 (Рузвельт)

Создание Экономического совета 1950 (Трумен)

Учреждение Совета национальных приоритетов 1971 (Никсон)

Программы развития сельских сообществ 1972, 1981 (Никсон, Рейган)

Контроль над ценами на нефть и газ 1974 (Форд)

Внедрение и ужесточение стандартов экономии энергии 1975, 1977, 1989 (Форд, Картер, Буш-старший)

Создание министерства энергетики 1977 (Картер)

Упразднение Министерства энергетики и снятие контроля над нефтеценами 1985 (Рейган)

Начало созыва бюджетных совещаний двух уровней власти 1987 (Рейган)

Закон о сбалансированном бюджете 1987 (Рейган)

Закон о контроле над бюджетом 1990 (Буш-старший)

Закон о результативности работы государства 1993 (Клинтон)

Закон об управленческой реформе 1994 (Клинтон)

Закон об упорядочении федеральных закупок 1994 (Клинтон)

Закон об улучшении управления финансами 1996 (Клинтон)

Воссоздание министерства энергетики 1996 (Клинтон)

Закон о сбалансированном бюджете 1997 (вторая редакция) (Клинтон)

Закон о сбалансированном бюджете 2006 (третья редакция) (Буш-младший)

Закон о национализации домостроительных корпораций 2008 (Буш-младший)

Закон о восстановлении экономики 2009 (Обама)

Закон о реформе финансового регулирования 2014 (Обама)

Один лишь беглый перечень этих инициатив указывает на пристальное внимание института президентской власти к экономическим процессам и на серьезное влияние, которое акты президентов способны оказывать на состояние и перспективы экономического развития страны. Из истории известны без преувеличения громадные экономические и социально-политические последствия гомстедакта и акта о министерстве сельского хозяйства, принятых Конгрессом по настоянию сторонников президента Линкольна. Среди этих последствий – качественное сокращение доли неимущих (люмпен-пролетариев) в структуре народонаселения, значительное расширение доли наиболее надежного налогоплательщика – «среднего класса» (собственников), расцвет сельской экономики США, благоустройство сельских районов (см. также главу 3).

Необходимо подчеркнуть, что в конституционном механизме США у нормотворчества (в том числе экономического) президентской власти имеются весомые противовесы: верховенство Конгресса в законодательной сфере и обширные полномочия судебной власти. Ведь несмотря на сильные тенденции к укреплению позиций исполнительной власти на протяжении ХХ – ХХI вв., все издаваемые президентом США нормативные акты (в отличие от латиноамериканских или африканских республик) по-прежнему не могут иметь силы закона. И если указанные акты изданы президентом не на основании принятых ранее статутных актов Конгресса, они могут быть: 1) обесценены позднейшими резолюциями палат Конгресса; 2) приостановлены судом; 3) аннулированы судебными решениями как несовместимые с конституцией.

Известны прецеденты подобного рода, в частности, касавшиеся ряда инициатив президентов Ф. Рузвельта и Дж. Картера. Например, стоило обозначиться в свое время признакам выхода экономики страны из Великой депрессии 1930-х гг., как акты об Администрации восстановления промышленности и об Управлении трудовых отношений, вызывавшие раздражение и противодействие всех поборников свободы бизнеса, а также оппонентов бюрократизации, были аннулированы Верховным судом США. А как только в 1980-х гг. в очередной раз стали снижаться мировые цены на нефть и природный газ, целый пакет законодательных актов о федеральном контроле над нефтеценами был аннулирован «совпадающими резолюциями» палат Конгресса.

Между тем в конституционном механизме очень многих современных республиканских государств (африканских, азиатских, а также во Франции) подобных противовесов институту президентской власти нет.

ВЫВОДЫ. Роль главы республиканского государства – президента – в качестве одного из экономических институтов верховной публичной власти значительна. Разумеется, она особенно весома в президентских и смешанных республиканских государствах. Однако этот фактор не уничтожает роли и значения правительства и его институтов. В первую очередь это относится к парламентским государствам независимо от формы их правления.