Текст книги "Конституционная экономика в зарубежных странах"

3.2. Казначейство

В Ирландии, Канаде, Нигерии, Южно-Африканской Республике, Японии отдельно от Министерства финансов работает казначейство (Treasure Board), которое обладает статусом не министерства, а постоянного межминистерского внутриправительственного комитета. Это означает, во-первых, что собственный аппарат казначейства данных государств – в противоположность рассмотренному выше британскому казначейству – очень невелик. И, во-вторых, в противоположность прочим министерствам вышеназванных государств, их казначейства не располагают местными отделениями, размещенными вне пределов столицы по территории всей страны.

В состав такого казначейства не входит глава правительства. Состав данного института власти образуют его председатель в ранге министра, руководители Министерств финансов, торговли и промышленности, здравоохранения, социального страхования и занятости. Таким образом, по своему профилю это экономическое и одновременно социальное ведомство, призванное агрегировать в силу своего статуса сразу несколько весьма разнородных публично-частных интересов. Другими словами, казначейство призвано противодействовать одной из опаснейших болезней публичной власти – консолидации публично-частных ведомственных интересов, которые зачастую идут вразрез с публичным интересом. Без минимизации ведомственных интересов невозможно проводить в жизнь системно-комплексный подход к проблемам страны.

Казначейство может заниматься не только экономическими вопросами. Например, на казначейство правительства Канады с 1990-х гг. возложена ответственность за оценки качества работы правительственных структур и за поддержание всеми министерствами диалога с общественностью (см. главу 4).

Решающим голосом при обсуждении всех вопросов в казначействе наделено только одно должностное лицо – его председатель в министерском ранге. Коллегиального начала в управлении казначейством, следовательно, нет. Казначейство контролирует и инспектирует расходы всех министерств, определяет степень эффективности использования выделенных ранее бюджетных средств. Оно же на основании бюджетно-финансовых соображений выносит решения об увеличении или сокращении штата государственных ведомств всех рангов, т. е. регулирует численность государственного аппарата. В результате власть и влияние председателя казначейства мало уступает власти министра финансов.

3.3. Министерство торговли

Министерство торговли существует почти в каждом государстве (иногда оно именуется Министерством торговли и промышленности). Экономический правительственный орган с таким наименованием есть в странах Запада начиная с ХVIII века. Мандат указанного министерства не может распространяться на сферу публичных финансов, но тем не менее он чрезвычайно широк. Это объясняется тем, что в таких языках, как английский, французский, испанский и итальянский под торговлей долгое время понимали почти всю экономическую активность. Понятно, почему в сфере компетенции данного министерства традиционно находится большая часть экономических процессов. Это один из важнейших институтов регулирования экономики внутри государства, а во многих развитых странах – также и проведения национальной внешнеэкономической стратегии.

Министерство торговли – многоотраслевой орган публичной власти. Оно выполняет ряд функций правового и общеэкономического характера, связанных с образованием и деятельностью частных корпораций. Оно применяет законодательство о мерах и весах, а также законодательство об интеллектуальной собственности. Ему доверено содействовать развитию экспорта товаров и услуг и контролировать импорт. Оно же в большинстве случаев отвечает за установление и регулирование измерительных и торговых стандартов (в том числе – фабричных марок). В большей части государств зрелого конституционализма среди предметов компетенции Министерства – наблюдение за правильностью применения законов о корпорациях частного права, о конкуренции и банкротствах (в некоторых других государствах эти предметы входят в сферу компетенции органов прокуратуры).

Почти повсеместно в зарубежном мире Министерство торговли издавна собирает, обрабатывает и публикует обширную экономическую статистику и информацию. Ежегодно (в одних странах) или раз в несколько лет – в других Министерство торговли издает подробнейшие обзоры – отчеты о публичных и частных корпорациях, действующих в сфере экономики. Такие издания содержат данные об общем количестве корпораций, их валовом и чистом доходе, инвестициях, банкротствах, количестве покупок, продаж и иных сделок, количестве работников, о доле иностранного капитала в их активах или собственности и т. д.

Во многих государствах в сферу компетенции данного Министерства входит проведение переписей – общих и специализированных. Среди специализированных переписей – переписи сельскохозяйственные, промышленные, строительные, общепредпринимательские, а также (снова формально не по профилю Министерства!) переписи институтов власти и муниципального самоуправления.

Если страна проводит ясно очерченную нормами позитивного права политику контроля над иностранными инвестициями (среди таких государств – Бразилия, Канада, КНР, Мексика, Танзания, Франция, Швеция, Япония), то ответственность за ее реализацию часто возлагается опять-таки на Министерство торговли. Всевозможные контрольно-надзорные агентства (комитеты, департаменты, управления, бюро), которые наделены полномочиями запрещать или разрешать те или другие действия иностранного капитала, действуют в сфере компетенции Министерства торговли.

Даже принимая во внимание все только что сказанное, исключительно обширной приходится признать сферу компетенции Министерства торговли Соединенных Штатов Америки. В указанную сферу входят, помимо всего прочего, следующие «нетипичные» предметы:

руководство торговым судоходством;

поощрение морской торговли (эти функции Министерства являются следствием отсутствия в США отдельного Министерства торгового флота);

рациональное использование океанских ресурсов;

общее содействие техническому прогрессу (вследствие отсутствия Министерства науки и техники);

общее поощрение «свободного предпринимательства»;

«обеспечение блага потребителей» – иначе говоря, противодействие антиобщественным действиям корпораций частного права на потребительском рынке;

поощрение внутриамериканского и иностранного туризма (это следствие отсутствия отдельного Министерства туризма);

предупреждение пожаров (в прочих странах это функция Министерства внутренних дел или муниципалитетов);

составление и публикация карт и атласов государственной территории (в принципе, функция Министерства внутренних дел).

Кроме того, до 1930-х гг. – до образования Министерства труда в сферу компетенции Министерства входили трудовые отношения.

Министерство торговли США, специалисты в сфере публичного права и ученые-политологи резонно относят к «суперминистерствам». Тем не менее его внутренняя организационная структура довольно проста. В структурном отношении Министерство делится на секретариаты: финансовый, общеэкономический, законотворчества, промышленный, технологический, интеллектуальной собственности, океанический, международной торговли, коммуникативно-информационный, инспекционный.

Поражает контраст между небольшой численностью штата ближайших сотрудников руководителя «суперминистерства» и огромным набором предметов компетенции Министерства. Министру торговли 315-миллионного государства США придан один заместитель, один генеральный советник, всего три помощника (по законодательным, административным и международным вопросам). Характерно, что из трех советников два ориентированы на юридический (а не «хозяйственный») подход к делу.

Помощник министра по законодательным вопросам несет ответственность за отношения Министерства с Конгрессом. Он держит министра, не имеющего права законодательной инициативы, в курсе о подготовке тех или иных законопроектов и об их прохождении через палаты и их комитеты.

Как принято в странах западной демократии, Министерство вне зависимости от сферы его компетенции и набора ее предметов не имеет прав юридического лица. Это еще один инструмент предупреждения коррупции. Таким статусом наделены только внутриминистерские «оперативные отделы» – автономные структуры, имеющие право заключать сделки. В целях минимизации заинтересованности министра торговли в сделках главы этих отделов непосредственно подчинены не министру, а единственному его заместителю.

3.4. Министерство экономики

Примерно половина современных правительств, от Танзании до Финляндии и от России до Португалии, имеет в своем составе еще один многоотраслевой экономический институт власти – Министерство экономики.

Первое в мире Министерство экономики было образовано правительством Германии в 1916 г. Его создание было обусловлено вскрывшейся в разгаре Первой мировой войны настоятельной потребностью в программировании частновладельческой экономики и в централизованных методах ее регулирования. К созданию и действиям Министерства был причастен крупный предприниматель и менеджер В. Ратенау. Позже германскому примеру последовали почти все страны Азии и Африки, значительная часть европейских и латиноамериканских государств. Иногда такое министерство называется Министерством планирования (в СССР такое ведомство сначала именовалось Высшим советом народного хозяйства, а затем – Госпланом).

Статус, функции и место данного экономического института публичной власти в структуре органов исполнительной власти целесообразно рассмотреть на германском примере.

Министерство экономики Федеративной Республики Германии, по совпадающему определению наших и немецких исследователей – одно из ключевых звеньев, соединяющих институты публичной власти с бизнес-сообществом. Минэкономики наравне с Министерством финансов пользуется репутацией важнейшего экономического института публичной власти. Оно действует в сфере исключительной федеральной компетенции. В Минэкономики и в подчиненных ему службах работает около 7 тыс. сотрудников, из них в центральном аппарате Министерства занято свыше 1,5 тыс. человек, в его земельных и местных отделениях – свыше 5 тыс.

Среди шести крупнейших структурных подразделений, на которые разделено Министерство экономики, выделяется юридический отдел. Поскольку он наделен статусом Центрального отдела Министерства, напрашивается вывод о неизбежно большой (если не решающей) роли именно правовых факторов в процессах государственного регулирования германской экономики. Установка «Экономика – всему голова» здесь не является императивом. Не лишне добавить, что выражение «правовое государство» появилось в свое время именно в Германии.

Излишняя, даже неправомерная – при поверхностном взгляде на вещи – «юридизация» данных процессов нисколько не препятствует Германии оставаться начиная с 1960-х гг. самой экономически развитой державой Европейского союза, невзирая на большой демографический, территориальный и иной урон, причиненный ей поражением во Второй Мировой войне.

Германия – централизованное федеративное государство. В соответствии с ст. 109 Основного закона ФРГ Минэкономики вырабатывает экономическую стратегию («единый экономический баланс») не только федерации, но и ее 16 земель с их зачастую взаимоисключающими промышленными и аграрными интересами.

Первый отдел министерства готовит концепцию и многие конкретные меры размещения производительных сил, продовольственной политики, регулирования рынка человеческих ресурсов. Отдел отвечает за увязывание общеэкономической и финансово-кредитной политики страны в комплексную стратегию. Ему доверена координация связей государственных институтов с предпринимательскими союзами, торгово-промышленными палатами (см. главу 6) и профсоюзными объединениями.

Центральный отдел Минэкономики несет ответственность за охрану экономических секретов и за обновление многочисленных правовых норм, регулирующих экономическую активность (по немецким стандартам – норм «промышленного, торгового и корпоративного права»). Права законодательной инициативы у отдела и Министерства нет. Подготовленные отделом проекты изменений в законодательстве затем выносятся министром экономики от имени правительства (а не министерства) на рассмотрение палат Бундестага. Частично Центральный отдел, таким образом, выполняет функции одного из отделов Министерства юстиции.

Значение юридического направления деятельности Минэкономики трудно переоценить. Из опыта большинства государств с непреложностью следует, что без своевременного и юридически грамотного обновления правовых актов невозможна действенная охрана законности и, если не процветание экономики, то, по крайней мере, ее здоровое состояние.

Обратим внимание, что в сферу компетенции данного отдела правового профиля входит также обсуждение и решение хозяйственных вопросов, связанных с Вооруженными силами ФРГ, с членством страны в НАТО, с размещением союзных (главным образом американских) войск на германской территории. Подобное разграничение сфер министерской компетенции, установленное в 1950-х гг., значительно повышает статус Министерства экономики (и существенно ограничивает тем самым сферу компетенции и влияния Министерства обороны Германии).

Второй отдел Министерства занимается изучением и регулированием ремесел, розничной торговли, потребительской и сбытовой кооперации, рационализацией производства. Он же несет ответственность за организацию профессиональной подготовки и переподготовки рабочей силы и дипломированных специалистов, частично выполняя таким образом функции Министерств образования и рабочей силы (человеческих ресурсов – см. ниже). Отдел отвечает, кроме того, за информационную и рекламную работу Министерства, т. е. за его связи с публикой.

Среди предметов компетенции третьего отдела Министерства – вопросы снабжения экономики сырьем и нефтепродуктами, а народонаселения – водой, электричеством и газом. Отдел прорабатывает средне– и долгосрочную стратегию импорта сырья и топлива, ведет основную часть переговоров об их поставках из-за рубежа, восполняя таким образом отсутствие в Германии отдельного Министерства внешней торговли. В стране, в большой степени зависящей от импорта энергоносителей, данные вопросы требуют постоянного и пристального внимания институтов публичной власти. Основательное нарушение снабжения Германии топливом и сырьем способно за несколько недель привести страну к хозяйственной катастрофе.

Отдел европейской политики Министерства закономерно нацелен на регулирование экономических отношений Германии с Европейским союзом. В сфере компетенции отдела находятся сотрудничество с экономическими институтами ЕС, а также двусторонние экономические отношения ФРГ с каждой из стран – членов ЕС. Отделу доверены проработка и обновление стратегии ФРГ в рамках Союза, подготовка проектов правовых актов ЕС, вносимых затем от имени ФРГ на рассмотрение органов Союза.

Отдел, кроме перечисленных задач, занимается координированием торговой и таможенной политики, проблемами конкуренции в рамках Европейского союза.

Сфера деятельности отдела внешнеэкономической политики и помощи – отстаивание хозяйственных интересов Германии вне рамок механизмов европейской интеграции. Отдел готовит решения правительства по вопросам экспорта, импорта, контроля над перемещением капиталов, взаимодействия с Организацией экономического сотрудничества и развития, Международной конференцией торговли и развития и с другими специализированными экономическими институтами в сфере международного публичного права.

Руководители отделов подчиняются статс-секретарю (заместителю министра) и через него – министру. Отметим, что в 80-миллионной ФРГ действует обычай придавать руководителю даже многопрофильного министерства только одного заместителя.

Минэкономики Германии обладает значительным набором полномочий в сферах анализа, прогнозирования и планирования экономики, обработки и публикации информации, а также в сфере законотворчества. Управленческих же полномочий в точном смысле слова оно не имеет, так как государственный сектор германской экономики ограничен в основном рамками относительно небольших секторов – железных дорог и жилищно-коммунального хозяйства, находящихся к тому же в сфере компетенции других (земельных и муниципальных) органов власти.

Любопытен пример Франции. Долгое время власти Французской Республики периодически меняли статус ее центрального экономического ведомства. Оно было то вице-секретариатом, подчиненным непосредственно премьер-министру (в эпоху Третьей Республики, 1875–1940 гг.), то самостоятельным министерством (в Четвертой Республике, 1946–1958 гг.), то преобразовывалось в секретариат Министерства финансов. В Пятой Республике при Ш. де Голле французы после серии указанных административных опытов стали применять системно-комплексный подход к регулированию хозяйственных процессов.

Министерство финансов и экономики Франции включает три больших структурных подразделения – финансовый, общеэкономический и торговый секторы. Каждый сектор возглавляет государственный секретарь в ранге заместителя министра. Секторы Министерства делятся на директораты, директораты, в свою очередь, на субдиректораты, управления, комиссариаты, фонды и инспекции – бюджетную, налоговую, внешних финансов. Задачи сбора и обработки экономической информации во Франции, в отличие от США и ФРГ, возложены на автономное государственное учреждение – Национальный институт статистики и экономических исследований при Министерстве.

Отметим в составе данного Министерства Генеральную дирекцию по вопросам цен. Она наделена не только контрольно-наблюдательными и рекомендательными, но и административными полномочиями. Дирекция уполномочена вводить «принудительную таксировку» любых товаров и услуг. Термин, сохранившийся в административном праве Франции со времен якобинской диктатуры 1793–1794 гг., означает регулирование цен на массовые потребительские товары. Нет оснований утверждать, что Дирекция часто пользуется данным полномочием, однако факт его присутствия в перечне предметов ее компетенции в значительной степени способствует сдерживанию роста цен. Дирекции придан совещательный Национальный ценовой комитет, состоящий из консультантов юридического и экономического профиля.

Контрольно-надзорные задачи выполняет подчиненная одному из заместителей министра финансов Генеральная инспекция национальной экономики, которой оказывают содействие различные отраслевые министерские службы. В сфере ее контрольной и следственной компетенции находятся предприятия французского публичного сектора, а также частные предприятия, получающие какую-либо государственную поддержку (финансово-кредитную, организационную, консультативную). В государственном аппарате таких стран, как Великобритания, Германия, США или Япония, службы с подобными полномочиями нет.

Административная комиссия деловых соглашений при министре финансов и экономики Франции консультирует министра в вопросах противодействия монополистическим соглашениям и иным сговорам, направленным против свободной конкуренции.

3.5. Министерство промышленности

Такой экономический институт исполнительной власти, как Министерство промышленности, существует примерно в половине государств земного шара. Министерства промышленности нет в правительствах части стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития, охватывающей самые промышленно развитые державы. В частности, оно отсутствует в Соединенных Штатах, что нетрудно объяснить: его функции фактически выполняет Министерство торговли (см. выше). Зато данный институт действует почти во всех африканских и азиатских государствах, перед которыми стоит задача создания мало-мальски сбалансированного промышленного сектора.

Впрочем, правительства многих стран «второго эшелона» объединяют Министерство промышленности под одной крышей с Министерством торговли (так поступили, например, Бразилия, Нигерия, Южно-Африканская Республика, а также Канада и Япония). Есть также прецеденты объединения в рамках одного и того же правительственного ведомства министерств промышленности и науки (часть латиноамериканских республик), промышленности и туризма (так поступили многие африканские республики, австралийские штаты, канадские провинции), промышленности и природных ресурсов (Афганистан, Индонезия, Танзания).

Многократно перекраивалась сфера компетенции Министерства промышленности Франции Одно время она охватывала промышленность и торговлю, затем промышленность и науку (точные и технические дисциплины) в настоящее время (с 1990-х гг.) – промышленность и территориальное благоустройство. Нынешний подход к функциям Министерства приходится признать здравым. Министерство наконец отвечает не только за индустриальный потенциал государства, но и за рациональное сохранение и облагораживание населенных и ненаселенных территорий страны (в этом его функции имеют точки пересечения с задачами Министерства экологии).

Статус Министерства промышленности как экономического института публичной власти целесообразно рассмотреть на примере двух стран семьи общего (прецедентного) права – Великобритании и Канады.

Британская промышленность, благодаря накопленным страной резервам свободных капиталов, технических изобретений и квалифицированной рабочей силы, на протяжении долгого времени (ХVII – середина ХХ вв.) не нуждалась в государственной опеке и прогрессировала на основе частных инициатив снизу. Государственное регулирование индустриального сектора издавна не было в Соединенном Королевстве популярным. Поэтому указанное министерство, созданное во время Второй мировой войны, долго оставалось маловлиятельным институтом с весьма ограниченной сферой компетенции. Современный расширенный набор его полномочий во многом вырос из полномочий Министерства науки и техники, созданного в 1964 г. лейбористским правительством Г. Вильсона. Оно же в 1979 г. включило данное министерство в состав Министерства промышленности. А в 2001 г. другое лейбористское правительство, Э. Блейра, включило в состав Министерства промышленности британское Министерство торговли.

На сегодняшний день британское Министерство промышленности и торговли – многоотраслевой экономический институт публичной власти. Его главная задача – проведение в жизнь общегосударственной индустриальной политики. Имея отделения на местном уровне, Министерство поддерживает связи со всеми отраслями и предприятиями индустрии вне зависимости от формы собственности (частными, муниципальными, государственными). Оно облечено полномочиями оказывать техническую, финансовую и консультативную помощь отдельным промышленным предприятиям и индустриальному сектору в целом.

Министерство промышленности поощряет при помощи распределения грантов научные исследования в технико-экономической области с целью внедрения достижений науки в промышленное производство для его обновления и автоматизации. Оно же посредством кредитования проводит в жизнь политику содействия частному сектору. Основными инструментами такой политики являются в первую очередь налоговые льготы – освобождение от одного или нескольких налогов на фиксированный срок, сниженные налоговые ставки, отсрочки уплаты налогов, во вторую – кредитование и субсидирование отраслей или фирм.

Повсеместно государственная поддержка индустриального сектора неизбежно имеет выборочный характер. Первостепенное внимание британское Министерство промышленности отводит новейшим наукоемким и динамичным отраслям экономики, каковыми Министерство с одобрения кабинета и парламента считает в условиях ХХI в. электронику, аэрокосмическую и авиационную промышленность, нефтехимию и точное приборостроение. Традиционные же отрасли британской индустрии, в последние 100 лет переживающие застой – угольная, сталелитейная, автомобильная, судостроительная, текстильная промышленность, считаются «бесперспективными» и почти не получают поддержки по каналам Министерства.

Трудно развивавшийся вследствие конкуренции американской промышленности индустриальный сектор Канады, напротив, традиционно нуждается в государственном регулировании и поддержке. Канадское Министерство промышленности с момента создания в 1941 г., в противоположность британскому, играет заметную роль в государственной экономической стратегии. В годы Второй мировой войны именно на него правительством была возложена ответственность за перестройку экономики на военный лад. Ему было, в частности, подчинено Министерство оборонной промышленности, со временем и вовсе упраздненное. Поощрение точных и технических наук и внедрения их достижений в индустриальном секторе если не юридически, то де-факто давно уже считается в Канаде одним из предметов компетенции Министерства промышленности.

Значение Министерства промышленности возросло во второй половине XX в. в связи с периодически вспыхивающими дебатами вокруг проблемы участия иностранного капитала в экономике – еще не особенно важной в Великобритании, зато животрепещущей в Канаде с ее исторической зависимостью от иностранной технологии и структурно недоразвитым промышленным сектором. Именно при канадском Министерстве промышленности с 1973 г. функционирует Национальное инвестиционное агентство (ранее – Управление проверки иностранных инвестиций), контролирующее ряд аспектов взаимодействия национального и зарубежного предпринимательства. Иностранные физические и юридические лица, собирающиеся приобрести канадскую корпорацию частного права, обязаны обратиться с подробной заявкой в Агентство. Последнее наделено правом запретить покупку канадской фирмы иностранным физическим или юридическим лицом, если, по мнению Агентства, сделка нанесет «ощутимый ущерб» интересам Канады.

Отсутствие ответа Национального инвестиционного агентства на заявку в настоящее время считается согласием на сделку. Вплоть до 1990-х гг. критерии и процедуры Агентства были значительно жестче – отсутствие его ответа на заявку считалось отказом, и критерии отказа были иными. Агентство отказывалось одобрить сделку, если по его мнению потенциальный покупатель фирмы в заявке не сулил «ощутимых выгод» Канаде в виде расширения занятости, внедрения научно-технических новинок и т. д.

Остается незыблемым правилом, что решения Агентства не могут быть оспорены в суде.

Из отраслей промышленности Министерство поощряет недостаточно развитый обрабатывающий сектор канадской экономики: авиационную индустрию, транспортное машиностроение, электронную промышленность, а в последнее время (совместно с Министерством здравоохранения) – генную инженерию. Из того факта, что продукция данных отраслей (вагоны пассажирского транспорта, снегоболотоходы, мотонарты-снегоходы, самолеты с укороченным взлетом и посадкой) стала к XXI в. пользоваться успехом на мировом рынке, невзирая на сильнейшую конкуренцию со стороны других индустриальных стран, напрашивается вывод об эффективности деятельности как канадских ученых и изобретателей, так и поддерживающего их Министерства.

Политика Министерства промышленности характеризуется отчетливыми региональными предпочтениями. Большая часть финансовой, технической и прочей поддержки, оказываемой государством по каналам Министерства, приходится на бизнес самой индустриализированной канадской провинции Онтарио. Выравнивание региональных диспропорций, помощь отстающим провинциям в задачу Министерства промышленности не входит. Его негласный девиз: «Поддерживать успешных, а не отстающих».