Текст книги "По поводу непреложности законов государственной жизни"

Заключение

В заключение записка Министра Внутренних Дел, «отрываясь от частностей», останавливается на общем государственном значении самоуправления и высказывает, что «основой действительной силы всякого государства, какова бы ни была его форма, есть развитая и окрепшая к самодеятельности личность» и что выработать в народе способность к самоустройству и самоопределению может только привычка к самоуправлению, развитие же бюрократии и правительственной опеки создает лишь «обезличенные и бессвязные толпы населения, людскую пыль».

Я не стану касаться, насколько этот провозглашенный запискою принцип отвечает собственной политике Министерства Внутренних Дел вообще и, в частности, всем вышеприведенным предположениям этого Министерства и мероприятиям последнего времени, направленным к сокращению компетенции земских учреждений, к самой полной регламентации их деятельности, к усилению над ними правительственной опеки. Оставляя в стороне все эти частности, я в заключение моей записки позволю себе лишь поставить тот же основной вопрос, который составляет финальный аккорд записки Министра, и попробую дать свой посильный ответ на эту трудную проблему.

Я искренно и глубоко верю, что «основной действительной силой всякого государства, какова бы ни была его форма, есть развитая и окрепшая к самодеятельности личность». И для меня бесспорной представляется истина, что степень развития личной самодеятельности народа определяет собою степень могущества государства и его положение среди соседних. Чем более развита личность, чем прочнее укоренились в ней привычки самостоятельно, без посторонней помощи, устраивать свое благосостояние, тем более устойчивости имеет весь общественный, а за ним и государственный строй.

По существу, следовательно, разномыслия между нами по этому предмету нет и быть не может. Разномыслие, очевидно, начинается на другом пункте – относительно выбора средств и способов их применения. По моему мнению, не могут быть избираемы такие средства, которые по их свойству и направлению находятся между собою в отношениях взаимного исключения. В развитие этой мысли я и позволяю себе представить в заключение излагаемые ниже соображения.

Высказанная Министром мысль о значении самодеятельности личности – мысль бесспорно глубокая. Она руководила и долго будет руководящим правилом для всякого государственного человека. Но, со своей стороны, я полагал и полагаю, что для развития личной и общественной самодеятельной формы правления и тесно связанные с ними формы управления сами по себе решающего значения не имеют. В пределах европейской цивилизации история и современность показывают, что личная свобода, общественная самодеятельность, экономическое и вообще культурное преуспеяние народа, – все эти блага бывают и не бывают, одинаково достигаются и теряются при различных формах правления и управления. Формы эти не заказываются и не сочиняются, а в тех случаях, когда навязываются стране, – не служат к добру для страны. Как республиканский, так и монархический режим, как правительственная администрация, так и органы самоуправления могут быть и хорошим, и плохим средством управления. Каждый из них может обеспечить личную свободу, общественную самодеятельность, способствовать экономическому и культурному преуспеянию народа, может и, обратно, давить как отдельную личность, так и целый народ, одинаково покровительствовать только некоторой части населения и держать народ в нищете, полной экономической зависимости и умственном невежестве. Существенна не форма, а ее внутреннее содержание, не то, какая форма, а как она осуществляется, насколько соответствует она духу и характеру народа, его политическому развитию, географическим и этнографическим условиям страны.

Воздерживаясь от экскурсий в историю других стран и от сопоставлений из современной действительности Европы и Америки[262]262
  Поучительно, напр., сопоставить конституции Голландии и Сербии.


[Закрыть] для пояснения сейчас сказанного я воспользуюсь разве некоторыми фактами русской истории, на которой, в защиту начал самоуправления вообще и, в частности, в защиту современного земства, довольно продолжительно останавливается записка Министра Внутренних Дел.

В земских выборных, губных учреждениях Ивана IV, в которых, по мнению записки Министра, так широко развились присущие народу русскому начала самоуправления, личность человека не ставилась ни во что, широко процветала групповая ответственность, личные и имущественные взыскания за вину другого. Последующая же наша история знает даже примеры, когда само население просило освободить его от предоставленного ему права самоуправления, чтобы «от такого великого разорения не стояти на правеже с голоду и стужи и остальным не погибнути и розно не разбрестися», а в истории городских учреждений Императрицы Екатерины II был даже случай, когда Правительству при помощи военных пикетов пришлось защищать население от бесчинства его собственных выборных органов (см. справку № 3).

Господство закона и права, свобода и самодеятельность личности и вытекающая из этого источника самодеятельность общества в ее разнообразных применениях – все это может быть задачею государства при всякой форме его правления и управления. Каждое правовое государство, будет ли то самодержавная империя, конституционная монархия или любой вид республики, может и обязано установить государственный быт, обеспечивающий личную безопасность и развитие общественной самодеятельности.

Каковы же те общие условия, какие необходимы для достижения такой задачи?

Первое условие отрицательного свойства: без серьезных к тому поводов государство не должно вооружать себя ни правом произвольных арестов, ни учреждением исключительных судов, ни стеснениями свободы передвижения, а также свободы труда, совести и мысли.

Для выполнения этого отрицательного условия необходимо второе положительное: государству надо иметь твердую опору и вполне надежное орудие в своей администрации. А такая администрация возможна лишь при последовательном проведении одного и того же принципа во всех учреждениях, т. е. при однородности устройства во всех частях государственного и административного строя. Отступления от этого однообразия могут допускаться только при необходимости и, притом, когда они не противны духу всего государственного порядка. «Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в администрации»[263]263
  Чичерин. О народном представительстве, стр. 760.


[Закрыть].

Только при условии однородности начал в устройстве высших и низших инстанций, центральных и местных органов получается действительное единство управления; государство является действительным хозяином в деле этого последнего, только при этом условии местные органы могут быть надежными исполнителями предначертаний властей центральных и, в свою очередь, являются для этих последних «своими», а не чужими. Раз Правительство уверено во всех частях своей администрации, раз эта последняя составляет надежную для него опору, исключительные меры являются излишними, они становятся уделом разве исключительных случаев. Правительство, установив твердые, определенные рамки закона, может спокойно относиться к проявлениям личной и общественной самодеятельности, к свободе слова и мысли, наблюдая лишь за тем, чтобы никто, до администрации включительно, не выступал из рамок этого закона, и требуя от всех неуклонного его исполнения и беспрекословного ему повиновения.

Этим-то требованиям единства в управлении и не могут удовлетворить земские учреждения в самодержавном строе государства.

Когда в первой моей записке я указывал на обнаружившиеся в деятельности земских учреждений недостатки, то вовсе не хотел сказать (как полагает, по-видимому, записка Министра), что земство само по себе непригодное средство управления. Каждое учреждение хорошо в строе, ему соответствующем, и непригодно в строе, ему не отвечающем. В конституционном государстве земства могут быть прекрасным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла; там их положение вполне определенно, они будут делать свое дело, не забегая вперед и не опасаясь ежеминутно за прочность своего существования. Там впереди их, в центральных органах, есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений; в свою очередь, центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь, по своему строю, такие учреждения, как земства, резко отличаются от всего, что кругом их и что выше их; здесь они олицетворяют иное начало, а отсюда и бесконечные недоразумения, предупреждения, пресечения, пререкания, столкновения, исключительные и репрессивные меры и т. д. Правительство не доверяет земству, земство Правительству. Земство весьма естественно желает оказать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной, Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Правительство желает осуществить на местах то или другое мероприятие, земство усматривает посягательство на свои права, на свою самостоятельность: в результате – обостренные отношения. Земства ходатайствуют, Правительство видит предвзятую мысль и отказывает. Правительство дает распоряжения, земства становятся ему в оппозицию (скрытую или открытую). Вслед за оппозиций и взаимным недоверием являются репрессивные меры, стеснения и регламентация земской деятельности, ограничение земской компетенции, усиление правительственной опеки, с одной стороны, с другой – охлаждение к земскому делу, отказ от участия в нем лучших людей и, как неизбежное следствие, его полный упадок.

Всю эту картину, всю длинную летопись пререканий, стеснений, противодействий и, в заключение, упадка легко проследить по изложенным выше данным из истории наших земств; легко подметить, насколько земство по существу своему конституционное, народовластное учреждение и насколько плохое оно средство управления в строе монархическом абсолютном.

Созданные для служения иной государственной идее, введенные в систему нашего управления, как «первый шаг» на пути к конституционализму, как «школа представительных учреждений», земства немедленно же стали развивать начала, положенные в их основание, да и трудно было бы ожидать от их естественного роста иных результатов. Но так как вследствие изменившихся веяний перемена государственного строя не входила в дальнейшие виды Правительства, то и вся последующая история земств, за исключением краткого промежутка времени управления Министерством Внутренних Дел графа Лорис-Меликова, есть история ограничительных мер правительства по отношению к земству, с одной стороны, а с другой – история протеста земцев, попыток их добиться участия в центральное управлении, в законодательной деятельности. В результате – подавление начала земского началом правительственным и полный упадок земского дела.

При введении земских учреждений общество смотрело на них, как на начало «новой эры», и тогда, говорит Скалон, «лучшие земские люди, давно уже мечтавшие о свободном развитии общественных сил, с верой, надеждой и любовью бросились в земскую деятельность, усматривая в ней начало, зарю нового, светлого, давно желанного и ожиданного будущего»[264]264
  Скалон. Земские вопросы, стр. 2.


[Закрыть]. И действительно, на первых порах земское дело пошло успешно, земство принялось за удовлетворение местных потребностей, в особенности тех, на которые до него не обращалось внимания; оно возбудило вопросы об устройстве народной школы, больницы, о приведении в известность местных платежных сил и пр. Вообще, без преувеличения можно сказать, что все то улучшение в хозяйстве губерний земских, на которое теперь указывается, как на основание к дальнейшему территориальному расширению их деятельности, было достигнуто, главным образом, благодаря тому импульсу, который дан был земским учреждениям в самое первое время их существования. Но вместе с этим оживлением деятельности немедленно же проявилось, да и не могло не проявиться, стремление земцев расширить эту деятельность. Говоря словами того же Скалона, «им казалось, что во всесословных земских собраниях земля получает возможность прямо и открыто высказываться о своих нуждах, что земские представители, находясь под постоянным контролем избравшего их общества и действуя на глазах его, являются выразителями истинного общественного мнения». Вследствие этого земские собрания на первых же порах поспешили выдвинуть на очередь много важных вопросов, вопросов широких, далеко выходящих из тесного круга местного самоуправления. В целом ряде ходатайств поспешили они заявить Правительству свои желания. В этих ходатайствах высказалось и стремление земств пустить корни в стране – войти в более тесную связь с крестьянским самоуправлением, объединить свою деятельность и принять участие в деятельности законодательной; поставлен был даже вопрос о центральном общеземском органе – о земском соборе, поставлен был неумышленно, не в виде оппозиции Правительству, а в полной уверенности, что такое последовательное развитие земской деятельности входит в его виды и намерения.

Но как только проявилась такая тенденция земств, как только первый шаг не оказался последним, а вполне естественно потребовал второго, так немедленно Правительство приняло ограничительные меры, имевшие целью стеснить земства, не допустить дальнейшего их развития. Результатом этих мер явились недоразумения, пререкания, внушения, упадок земской деятельности и параллельно с тем – оппозиция земства Правительству и настойчивые требования конституции в серьезные для Правительства минуты[265]265
  «Думать, что земства могут у нас стоять в оппозиции Высочайшей воле, значит утверждать, что образ нашего правления не есть образ самодержавный», – говорит записка Министра Внутренних Дел (стр. 11). Как ни убедительно на первый взгляд это соображение, но к нему необходима поправка: образ правления у нас бесспорно самодержавный, да земство-то учреждение конституционное, отсюда та несомненная оппозиция, которою отмечена вся история наших земских учреждений и о которой не только надо «думать», но с которой надо считаться.


[Закрыть].

В начале 80-х годов снова появились в воздухе конституционные веяния, земство почувствовало под ногами почву, и картина сразу меняется. Вместо ограничительных мер, вместо противодействия и пререканий появляется взаимное доверие; Правительство спешит идти навстречу желаниям земств; земства, в свою очередь, не забегают вперед, ограничиваются лишь подачею благодарственных адресов. Вместо протестов и запрещений, губернаторы говорят о необходимом для Правительства содействии земств в разрешении важнейших вопросов и т. п.; вместе с тем немедленно же проявляется и оживление. «Новые веяния оказали на земскую деятельность решительное влияние; стоит сравнить очередные сессии земских собраний конца 1880 года и начала 1881 г. с прежними сессиями, чтобы заменить неизмеримую разницу между теми и другими. Какая масса новых вопросов была возбуждена в этой сессии, какой живой интерес к делу обнаружили в большинстве и земские гласные, и публика. И это не пустое либеральничанье; это не была бесплодная болтовня: вопросы ставились и разрабатывались серьезно»[266]266
  «Земство» за 1882 г.


[Закрыть].

«Веяния» миновали. Правительство вступило на путь укрепления Самодержавия – и новая перемена картины. Повторяется старая история пререканий, противодействий, стеснений, репрессий, со стороны земства идет глухая оппозиция, а при первой неуверенности Правительства, при первом благоприятном моменте, открытые, более или менее настойчивые требования Земского Собора. Вся последующая политика Министерства Внутренних Дел – это политика постепенного уничтожения всесословного самоуправления. Проект графа Толстого был в сущности проектом об окончательном упразднении земских учреждений. Полного осуществления проект этот не получил, но то, что не было достигнуто Положением 1890 г., то мало-по-малу и по частям будет выполнено теми мероприятиями к «окончательному упорядочению земского дела» ими, которые намечены Министром Внутренних Дел. Земские учреждения лишены теперь почти всякой самостоятельности и поставлены под строгую административную опеку; им придана сословная окраска; их исполнительные органы получили бюрократический оттенок и поставлены в сильную зависимость от губернатора; в недалеком времени предполагается самая строгая регламентация земской деятельности и сокращение ее до minimum'a – и тем не менее, противодействие не уничтожено: глухое недовольство, молчаливая оппозиция живут несомненно и будут жить до тех пор, пока не умрет всесословное земство. В то же время, параллельно с этим весьма последовательным стеснением и подтачиванием земства, «упорядочением» его деятельности, говоря языком записки Министра Внутренних Дел, наблюдается бесспорный и быстрый упадок земского дела, получается такое его состояние, которое, как видно из прилагаемой справки № 4, в некоторых отношениях, допускает даже сравнение деятельности обновленных земских учреждений с деятельностью обветшалых, лишенных всякой организации хозяйственных органов губерний не земских.

Всю эту длинную летопись пререканий, стеснений, противодействий и упадка нельзя в сущности ставить в вину ни земским деятелям, как это делают одни, ни местным органам администрации, как делают другие. Вся эта летопись не есть особенность нашего провинциального быта или обычное его явление (как полагает записка), а составляет прямой результат неправильной постановки дела, неправильного совмещения в государственном строе двух противоположных начал. Борьба этих начал стереотипно повторялась везде, где земские учреждения вводились в строй, им несоответствующий; везде, где делались попытки совмещения их с органами бюрократическими. Даже привычность рутины, издавна установившиеся приемы административной централизации не сразу и не легко мирятся с системой простой децентрализации. Так, напр., во Франции, при бюрократическом строе ее администрации (строй унаследован от дореволюционного королевства[267]267
  Tocqueville. L'Ancien regime, chap. III.


[Закрыть] и первой Империи), по словам Поля Леруа-Болье, «постоянной заботой центрального Правительства до последнего времени было, по-видимому, связывание рук департаментским советам. Вместо того, чтобы видеть в них помощника, оно усматривало в них как бы соперника, которого невозможно уничтожить, но которого надлежит ослаблять и связывать»[268]268
  Paul Leroy-Beaulieu. L'administration locale en France et en Angleterre, p. 16.


[Закрыть]. Точно также в Пруссии, благодаря реформам Штейна, в 1823 г. введены были провинциальные и уездные чины (Provinzial und Kreis-Stande), которые собирались, чтобы выслушивать вопросы и давать свои мнения, но ответы и мнения эти администрацией прямо сдавались в архив; выборные учреждения в сущности оставались лишь формально присоединенными, приставленными к бюрократическим учреждениям[269]269
  Morier. Selbstregierung, стр. 60 и след.


[Закрыть]. «С введением конституции, – говорит проф. Шульце, – неустраненное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами»[270]270
  Schultze. Das preussische Staatsrecht (1878), B. II, S. 72–73.


[Закрыть]. Затем, когда введена была конституция, немедленно стало обнаруживаться несоответствие между местным бюрократическим управлением и правлением верховным. Kreisordnung 1872 г. своим прямым назначением имел устранить это несоответствие. Но и этот закон, организовавший местное самоуправление на довольно широких началах, но оставивший за бюрократией еще значительное влияние, в полной мере цели своей, по-видимому, не достиг, по крайней мере, кн. Бисмарк в своих мемуарах признает неудачною мерою назначение правительством ландратов вместо выбора их самими собраниями. При чиновнике ландрат, по словам князя Бисмарка, получает чрезмерное вмешательство бюрократии в местное самоуправление, плодится переписка, оказывается давление на волостных старшин, и «самоуправление, таким образом, является усилением бюрократии, увеличением числа чиновников, их власти и вмешательства в частную жизнь»[271]271
  Gedanken und Errinnerungen von Otto Fiirst von Bismark (1898), B. L 8, 10–13.


[Закрыть]. Но еще в более резких формах борьба двух указанных начал проявилась в Венгрии; там дело доходило до прямого и открытого неповиновения комитатов распоряжениям Правительства (см. справка № 3).

Это несоответствие самоуправления абсолютным формам сэр Мориер весьма удачно характеризует библейским выражением: «Голос – Иакова, руки Исавовы». И действительно, как бы мы ни закрывали глаза, какое бы объяснение ни давали прошлым и совершающимся фактам, – это несоответствие при всяких «аберрациях» всегда будет давать себя чувствовать, и для меня лично вполне ясно, почему такие выдающиеся умы, как М. Н. Катков (записка, стр. 44), которые были убежденными сторонниками самодержавия, были в то же время и противниками земства, и почему, с другой стороны, те государственные деятели всех стран, которые были искренними сторонниками самоуправления и считали его единственной целесообразной формой администрации (Тюрго во Франции, Штейн в Германии, у нас граф Лорис-Меликов), сознавали невозможность остановиться на одном местном самоуправлении и стремились последовательно развить его и применить его начала ко всему государственному строю от низших до высших единиц, до участия в законодательстве включительно.

Самоуправление, говоря словами проф. Градовского, есть «понятие всецело политическое»[272]272
  Градовский. Начало Русск. Государ. Права, т. III, стр. 22.


[Закрыть], и когда оно перестает быть таковым, то тем самым уничтожается вся его сущность, остается одна внешняя оболочка. Теряя политическое значение, оно вместе с тем теряет всякое значение и как средство управления. И это вполне понятно: когда участие в управлении составляет дорогое для общества право, то общество, несомненно, прилагает все старание к наилучшему его осуществлению, но вместе с тем, конечно, не может не пытаться и расширить этого права, выйти постепенно из узкой сферы местных дел, ибо в сущности нет грани между местными и общегосударственными интересами. Обратно, когда общество к праву самоуправления относится с полным безучастием, оно не пытается расширить предоставленных ему тесных рамок местного самоуправления, не пытается перенести свою деятельность на политическую почву, но вместе с тем и в своей сфере не проявляет надлежащей деятельности; не имеет необходимого надзора за своими выборными органами, а эти последние, также вполне безучастные к благу общественному и преследующие свои личные виды, всецело подчиняются органам Правительства, становятся зауряд с ними и, созданные для иной цели, имеющие несоответственную организацию, весьма скоро приобретают все недостатки бюрократии, не обладая ни одним из ее достоинств.

В самодержавном строе государства, с неизбежным при нем бюрократическим центром, земство – непригодное средство управления. Вот основная мысль моей первой записки.

Против такого положения обыкновенно возражают, что бюрократия слишком несовершенная форма управления, что она препятствует развитию общественной самодеятельности, пригнетает народ, что практика не выработала еще сколько-нибудь удовлетворительных способов ведения хозяйства посредством чиновников, и что поэтому даже в самодержавном строе государства самоуправление представляется более совершенным способом управления. Тайные и явные конституционалисты утверждают, что злоупотребление властью неустранимо, пока последняя сосредоточивается исключительно в руках Правительства, понимая под последним все элементы, специально существующие для осуществления функций государственного управления, в их противоположности обществу, как совокупности лиц, подчиненных государственной власти и подлежащих воздействию этой власти. Приобщение общественных классов к властному участию в управлении местном и центральном рекомендуется ими как единственное средство для того, чтобы законодательные акты и акты управления соответствовали по своему содержанию интересам народа.

Вместе с конституционалистами обрушиваются на бюрократию и славянофилы, при чем из местного управления они желают даже совершенно устранить «маленьких самодержцев на жаловании», ибо не могут, говорят они, «все мельчайшие проявления жизненной деятельности такой громадной страны подлежать личному руководству Самого Монарха».

Сущность приведенных доводов конституционалистов и славянофилов о несовершенствах бюрократических способов управления повторяет и записка Министра Внутренних Дел (стр. 36, 67, и след.), нисколько, впрочем, не посягая на прерогативы бюрократии ни местной, ни тем более центральной. Со своей стороны, я не могу не признать, что в этой аргументации записки едва ли не самое сильное ее место. Несовершенство бюрократии, как средства управления, стало ходячим афоризмом. Даже относительно такого исключительного по своему образцовому составу и своей строгой дисциплине чиновничества, как чиновничество прусское, Штейн говорил: «Они все пишут, пишут, пишут в уединенных, снабженных хорошо запирающимися дверями канцеляриях, неизвестные, незамеченные, бесславные, и воспитывают своих детей так, чтобы сделать из них такие же пишущие машины». Относительно же нашего чиновничества, повторяя слова Ю. Ф. Самарина, приходится сказать, что, как «в былые времена во Франции ни одно патриотическое воззвание не обходилось без валовой анафемы на всех аристократов и всех священников, так у нас почти в том же тоне кстати и некстати клянут бюрократов»[273]273
  Ю. Самарин и Ф. Дмитриев. Революционный консерватизм. Берлин, 1875, стр. 3–4.


[Закрыть]. Но вместе с Самариным, который, как славянофил, едва ли может быть заподозрен в излишнем пристрастии к бюрократам, можно усомниться в правильности такого огульного обвинения. Возражая защитнику дворянских привилегий, стороннику широкого развития дворянского сословного управления, Р. А. Фадееву, Ю. Ф. Самарин справедливо говорит, что «когда так беспощадно наступают на бедных аристократов, противопоставляя им дворян как людей другой породы, то забывают, что у нас бюрократ есть тот же дворянин в виц-мундире, а дворянин тот же бюрократ в халате»[274]274
  Ю. Самарин и Ф. Дмитриев. Революционный консерватизм. Берлин, 1875, стр. 49.


[Закрыть]; «Как неисправимый славянофил»[275]275
  Ibid, стр. 72.


[Закрыть], Самарин и дворянам, и чиновникам противопоставляет всесословный народ; но в свою очередь забывает, что и дворяне, и бюрократы в России – лишь наиболее культурные слои все того же русского общества. Ведь все чиновники от высших до низших, все члены всевозможных правительственных комиссий, вырабатывавшие всевозможные законы, – члены русского общества; по ним, по их деятельности можно судить о среднем уровне общества, о степени развития «общественных сил», «общественного разума» и «зрелости общества». Каждое прогрессивное движение в обществе отражается прогрессом в бюрократии: застой в нем – реакцией в ней. Не следует забывать, что и крестьянская, и судебная реформы проведены были бюрократией, что все выдающееся деятели великих реформ были чиновники. Нельзя же серьезно думать, что администрация представляет в народе какую-то чуждую и враждебную ему силу, которая обрушивается на него бедами, если у него нет достаточно средств и уменья противостоять ей. Казалось бы, что там, где нет ни политических партий, ни революций, где никто не оспаривает прав верховной власти, – там нельзя противопоставлять администрации народу или обществу; там, напротив, она есть одно из необходимых условий общественной и государственной жизни, служащее вместе с другими к общему благу, постепенному общественному и гражданскому воспитанию народа. Общество наше, включая сюда и часть чиновничества, действительно смотрит на администрацию, как на своего прирожденного врага, от которого нельзя ждать ничего лучшего, кроме посягательств на права и законную свободу. Но в какой мере правилен этот взгляд, нет ли в нем коренной ошибки?

Произвол, медленность, формализм, горы ненужной переписки, замеченное еще Великой Императрицей «умножение правителей и канцелярий», которое «не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной» – все это составляет бесспорный и очевидный пассив бюрократии. Но прежде чем произносить окончательный приговор над этим неоплатным, но мнению большинства, должником народным, необходимо взглянуть и на его актив, ибо только при перевесе пассива над активом можно объявлять учреждение несостоятельным.

Каков же актив нашей бюрократии? В этом отношении не худо спросить прежде всего иностранцев: им со стороны виднее.

«В настоящее время», – говорит Мэкензи Уоллес, – «когда выгоды свободного и самостоятельного национального развития вполне признаны, централизованная бюрократия повсюду потеряла свой кредит. В России это нерасположение особенно сильно, потому что оно имеет здесь более, чем теоретическое основание. Но прежде, чем произнести приговор над этой системой, надо принять во внимание, что она имеет по крайней мере историческое оправдание, и при нашей любви к конституционной свободе и местному самоуправлению мы не должны забывать различия между теоретическою и историческою возможностью. То, что философу представляется абстрактно как лучшая форма правления, может быть вовсе неприменимо в известных конкретных случаях. Можно смело утверждать, что без строгого централистического управления Россия никогда не могла бы сделаться великою европейскою державою. Еще относительно недавно земли, вошедшие в состав Русского государства, представляли конгломерат независимых или полунезависимых политических единиц, которые обладали в одинаковой степени как центростремительною, так и центробежного силою, и даже теперь они далеко еще не представляют вполне однородного государственного целого. В некотором отношении государство это более похоже на Британскую Индию, чем на европейское государство, а кто знает, что сделалось бы с Индией, если бы там не было твердой, объединяющей силы Правительства. Только самодержавная власть и центральная система управления создала Россию, спасла ее от раздробления и политического падения и обеспечила ей, наконец, место между европейскими народами введением западной цивилизации»[276]276
  Russia (4 edit.), vol. I, pp. 308–309.


[Закрыть].

Выше приведен был взгляд Ан. Леруа-Болье. Этот исследователь указывает на те же заслуги нашей бюрократии, признает ее соответствующей и духу народному, и принципам самодержавия, географическим и этнографическим условиям страны. Со своей стороны, Леруа-Болье, правда, приветствует вступление России на новый путь развития начал самоуправления, но при этом даже со своей точки зрения упускает, по-видимому, из виду, что время для такого вступления едва ли наступило, т. к. Россия не представляет еще окончательно сложившегося государства, и целость ее может поддерживаться только сильной централизацией и сильной самодержавной властью. Но особенно интересен взгляд итальянца Карлетти. Установив, что самодержавная власть – единственный образ правления, применимый в России, и что власть эта пока не должна быть ничем ослабляема, а должна сохраняться в полной неприкосновенности, Карлетти дает следующую оценку бюрократическому строю, тесно связанному с этой властью. «Леруа-Болье, – говорит он, – и многие другие нападают на чины или разделение лиц, состоящих на службе; на 14 классов по Табели о рангах, заведенной Петром Великим; говорят, что это покровительствует бюрократии и централизации власти. Быть может, это обвинение и справедливо, но надо все-таки признать, что чиноначалие есть учреждение в высшей степени демократическое, стремящееся образовать аристократию труда и образованности»[277]277
  Карлетти, Современная Россия (пер. с итал.), 1895, стр. 106, 173.


[Закрыть].