Текст книги "По поводу непреложности законов государственной жизни"

Наученное памятным опытом 1867 г. Петербургское земство высказалось весьма осторожно. Оно выражало «глубокое убеждение в той несомненной пользе, которую принесло бы благосостоянию Петербургской губернии привлечение избранных самим земством представителей к участию в законодательной разработке затронутых комиссией вопросов, а также предоставление этим, избранным земствами лицам возможности обсуждать общие вопросы земского хозяйства совместно с представителями других земств Империи».

Более определенно высказались другие собрания. Так, во Владимирское губернское собрание было внесено несколькими гласными следующее, принятое затем собранием, заявление: «В последнее время для разрешения некоторых государственных вопросов были вызываемы сведущие люди, которым, к сожалению, придается название людей земских, так что всякая неудачная работа их падает упреком на земство. В особенности доказательством тому служит комиссия по питейному вопросу, работа которой, по общему признанию, оказывается весьма неудачной. Поэтому, имея в виду еще более важную комиссию о преобразовании местных учреждений, в которую также имеют быть вызваны сведущие люди, мы полагали бы ходатайствовать, чтобы в числе их были лица, избранные земскими собраниями, которые вернее могут выяснить нужды и потребности населения всех разнородных местностей, и чтобы выработанный комиссией проект был передан на рассмотрение земских собраний». В заключение выражалось желание, чтобы «сведущим» людям, вызываемым Правительством по его усмотрению, не приписывался характер земский и не придавалось названия людей земских.

В Новгородском губернском собрании гласный Е. И. Рагозин указывал, что призванные Правительством сведущие люди «не могут быть названы земскими; они составляют фиктивное земское представительство, и обсуждение ими вопросов земско-государственной важности поселяет лишь недоразумение в среде населения губернии, так как их мнения принимаются за мнения представителей земства, посланных населением, между тем как они в действительности выбраны Министерством Внутренних Дел». «Земское собрание, единственное представительное собрание в губернии, должно строго охранять свои права и не допускать никакого недоразумения в этом отношении, так как мы можем быть ответственны пред населением губернии только за те действия, которые мы сами совершили, в сил)' закона и данного нам избирателями уполномочия». Прежний способ участия земства в обсуждении государственных вопросов, выражавшийся в передаче последних на рассмотрение земских собраний, по мнению Рагозина, имел значительные преимущества перед нынешним: «хорошо или дурно обсуждались эти вопросы в земском собрании, но, во всяком случае, этим путем Правительство могло услышать мнение земства, могло узнать взгляд законных представителей населения губернии». Развивая далее свою мысль, гласный находил, что приглашенный Правительством в число сведущих людей председатель Новгородской губернской земской управы М. А. Котливцев не имел даже права принять приглашение Правительства без уполномочия на то земского собрания. С этим мнением своего сочлена собрание вполне согласилось и выразило пожелание, чтобы председатель и члены губернской управы, ограничившись исполнением своих обязанностей, не принимали бы приглашений в комиссии сведущих людей без уполномочия земства[204]204
  «Земство» 1881 г., № 57, стр. 10.


[Закрыть].

Особенно же резко был поставлен вопрос в Харьковском губернском собрании. На рассмотрение этого собрания была внесена, за подписью 22 гласных, записка, в которой указывалось на ненормальное положение земства в системе управления, на недоверие к нему власти, на его полное при этих условиях бессилие и на упадок благосостояния и духовной жизни народа. В заключение записка предлагала ходатайствовать о допущении, в той или другой форме, выборных от земств к законодательной деятельности, ибо «только в доверчивом призыве таких людей и в свободном обсуждении их деятельности заключается наилучшее обеспечение содействия предначертаниям Правительства». Большинством всех против 3-х голосов записка была принята собранием, которое постановило: «Относясь с чувством признательности к желанию Правительства узнавать мнения общества чрез посредство сведущих людей, призываемых на их обсуждение, губернское земское собрание, в видах доставления обществу возможности содействовать Правительству в стремлении его ознакомиться с потребностями населения, поручает губернской управе ходатайствовать перед Правительством, от имени собрания, об установлении, взамен существующего порядка выбора сведущих людей, таких оснований для выбора их, которые обеспечивали бы возможность видеть в сведущих людях действительных представителей общества»[205]205
  Журналы XVII очер. Земск. собр. Харьковской губ., стр. 353.


[Закрыть].

Из всех этих заявлений земств вполне было ясно, что в вызове сведущих людей по назначению от Правительства земства увидели недоверие к себе со стороны органов власти; Правительство же в заявлениях земств, равным образом, не могло не усмотреть направления, несогласного с его политикою. Поэтому весьма скоро между Правительством и земством снова водворились прежние неискренние отношения. Земство недовольно Правительством, Правительство – земством. «Слово земство сделалось лозунгом дня», писал Скалой: «от земства ожидались указания; земству словесно и письменно заявлялось доверие, но как только земские собрания делали попытку отвечать на предложенные им Правительством вопросы вполне откровенно, без недомолвок, на их отзывы налагалось veto, притом в форме, дотоле не употреблявшейся, не установленной законом»[206]206
  «Земство» за 1882 г., № 26, стр. 2.


[Закрыть]. Со своей стороны, на все жалобы земских учреждений о стеснении их деятельности, на ходатайства их о разрешении компетенции в области заведования местными делами, Министр Внутренних Дел отвечал, что о расширении прав толковать преждевременно, так как земские учреждения не сумели управиться и с тем, что им предоставлено[207]207
  lb., стр. 3.


[Закрыть].

В результате получился новый несомненный упадок земских учреждений. Едва оживившаяся земская деятельность снова ослабела, бездеятельность управ, несостоявшиеся собрания за неприбытием узаконенного числа гласных становятся обычным явлением. «Да и к чему, – писал в «Голосе» г. Кошелев, – съезжаться, работать и тем, пожалуй, наводить на себя подозрение в неблагонадежности?! Сметы кем-нибудь и как-нибудь утвердятся, дела управою разрешатся, а обсуждать, вырабатывать и отправлять к высшему Правительству ходатайства о местных нуждах – это труд бесполезный, совершенно непроизводительный, потому что под тем или другим предлогом ходатайства эти всегда отклоняются и часто не удостаиваются даже и ответа». «Какая охота делать дело», вторил ему в «Земстве» Скалон, «когда, при постоянных колебаниях, нельзя предвидеть его конечных результатов; какая охота обсуждать вопрос, когда обязательно не досказать свое мнение, когда, при сознании необходимости общего переустройства, приходится ограничиваться частностями, с убеждением в бесцельности всех частных исправлений».

Отчеты губернаторов, в свою очередь, свидетельствуют «об отсутствии в деятельности земства живого отношения к делу», «о полном равнодушии гласных земских собраний к земским делам», о том, что земства холодно относятся к выполнению задач, возложенных на них законом, что с их стороны незаметно начинаний к подъему благосостояния губерний и пр. Заявления губернаторов на этот счет были столь единодушны, что на отчете Харьковского губернатора вызвали Высочайшую отметку: «Почти повсюду та же грустная и печальная картина земства»[208]208
  Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1881–1890 гг., стр. 142.


[Закрыть].

Таким образом, взгляды славянофилов на земство, которые положены в основу всей записки Министра Внутренних Дел, в практическом их применении доказали свою полную несостоятельность. Крылатые, полные поэзии слова вроде «Правительству сила власти, а земле сила мнения» – исчезали немедленно, как только соприкасались с суровой прозой жизни; весьма скоро оказывалось, что мнение не согласно со властью, а власть с мнением, и по устранении ссылок на заветы и предания старины далекой, которая, как таковая, отошла в область невозвратно минувшего, от программы славянофилов для приведения в исполнение оставалось не что иное, как та же программа либеральной партии. На поверку оказывалось, что разногласие между славянофилами и западниками, с первого взгляда совершенно непримиримое, по существу было весьма невелико; первые, говоря образным языком И. С. Аксакова, желали начать постройку с фундамента – с устройства уезда, а затем уже «венчать здание» – созывать земский собор; вторые желали начать с «венчания», а затем уже ремонтировать фундамент, но, впрочем, не отказывались и вести всю постройку и одновременно. Те, кто разделял взгляды Каткова, совершенно справедливо ставили ему в заслугу, что он предотвратил вступление России на путь парламентаризма, рассеяв славянофильские «бредни о земском соборе» и доказав, что этот собор с самоуправляющейся местно землей скоро обратился бы в самый обыкновенный парламент, с широко поставленным местным самоуправлением[209]209
  Грингмут. М. Н. Катков, как государственный деятель. «Русский Вестник» за 1897 г., VIII, стр. 52 и след.


[Закрыть].

Опыт с приглашением сведущих людей окончился неудачно: пред Правительством снова предстал прежний вопрос: «как быть, что делать, куда идти?»[210]210
  Аксаков, т. V, стр. 418.


[Закрыть]

Меры, принятые графом Толстым по отношению к земствам. Усиление правительственной власти. Реформа 1890 г. и ее значение

Государственный ум в Бозе почивающего Монарха не мирился с уклончивой политикой, с политикой компромиссов; Его Величество решился вступить на вполне определенный третий путь – укрепления Самодержавия путем создания сильной правительственной власти.

30 мая 1882 г. на пост Министра Внутренних Дел был назначен граф Д. А. Толстой. О взглядах нового Министра на значение земства в системе нашего государственного управления не было двух мнений[211]211
  Кошелев. «Что же теперь?» Август 1882 г., Берлин (стр. 3), а также изданная в Берлине бошюра «Черный передел реформ Императора Александра II», автора которой можно считать весьма осведомленным о тех взглядах, которые в 1882 г. существовали в правительственных сферах (стр. 35).


[Закрыть] об этих взглядах едва ли надо много говорить. По земскому вопросу граф Толстой разделял воззрения М. Н. Каткова, а воззрения этого последнего хорошо известны. «Русское Самодержавие», писал М. Н. Катков, «не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ей или от нее исходящей власти в стране, никакого государства в государстве»[212]212
  «Московские Ведомости» за 1883 г., № 129.


[Закрыть]. «Самоуправление стало у нас грубым двусмыслием».[213]213
  lb, за 1884 г, № 12.


[Закрыть] «Система устранения Правительства потребовала, оно отказалось ото всякого дела, признавая себя ни к чему непригодным. Самая администрация в ее разветвлениях по стране объявлена не делом Правительства. Против государства выдвинута земля, а под землею на практике разумеются учреждения 1864 г., именуемые земством – громоздкий аппарат, который в продолжение своего 20-летнего существования дал хорошо почувствовать настоящей земле, т. е. народу, только свою тяжесть и разорительность. Учреждения эта должны быть разумеемы как частные общества: но в то же время им предоставлена власть, которая везде признается только за государством, – власть облагать податями население, распоряжаться общественными деньгами, выбирать мировых судей, заведовать крестьянскими делами, народными училищами и пр. и пр., с притязанием оттеснять от всего государственное правительство притязанием, которое благодаря доктрине поддерживается и поощряется высшими государственными учреждениями. Наряду с так называемыми земскими учреждениями, и в том же смысле, поставлены городские думы. Все это называется местным самоуправлением. Правительственная администрация не знает, в чем заключается ее обязанность, и с каждым днем теряет почву и умывает во всем руки. Главная пружина всякого управления, ответственность, перестала действовать»[214]214
  М. Н. Катков. Собрание передов, статей «Московских Ведомостей», 1884 г., стр. 532.


[Закрыть].

Политика, принятая гр. Толстым по отношению к земствам, была весьма тверда и определенна. «Министр борьбы» неуклонно подавлял все конституционные поползновения земств, т. е., иначе говоря, всякие попытки этих последних выйти из узкой сферы дел местных, всякое стремление к объединению их деятельности и всякую агитацию в пользу подобных попыток. Имеются указания, что, хотя взгляды Министра Внутренних Дел не оставляли никаких сомнений, отдельные земства пробовали ходатайствовать об установлении земских съездов и о разрешении им принять участие в обсуждении законопроектов[215]215
  Так, Новгородское земство ходатайствовало в 1884 г. о разрешении съезда представителей земств северных губерний для установления мер против эпидемий, с правом издавать обязательные правила, и дважды (в 1885 и 1887 гг.) – о предоставлении земству права высказываться о проектах преобразований губернских и уездных учреждений. Эти ходатайства земства были отклонены Комитетом Министров.


[Закрыть]. Все подобные ходатайства категорически отклонялись; земствам и губернаторам давались соответственные разъяснения относительно их прав и обязанностей, а Полтавский губернатор во всеподданнейшем отчете в 1884 г. предлагал даже, чтобы в заседаниях земских собраний присутствовали лица прокурорского надзора, на обязанность которых было бы возложено остановить возбуждение и обсуждение вопросов, законом не разрешенных.

В отдельных случаях, когда среди земств проявлялось упорное «сопротивление правительственным установлениям», для преодоления «сопротивления» Правительству приходилось прибегать к весьма крутым мерам. Так, вследствие заявления Новгородского губернатора во всеподданнейшем отчете за 1884 г. о систематической оппозиции Правительству Череповецкого земства, Высочайше утвержденным 7 июня 1888 г. положением Комитета Министров предоставлено было Министру Внутренних Дел на три года возложить на правительственную комиссию обязанности и полномочия, входящие в круг ведомства уездной земской управы и представительства местного земства в уездных учреждениях[216]216
  «Члены управы были сосланы административно на 5 лет в Архангельскую губернию» («Самоуправление», 1889 г., № 3, стр. 14).


[Закрыть].

Принятыми графом Толстым мерами открытая агитация среди земств весьма скоро была прекращена, но скрытое брожение продолжало существовать. Совершенно ясные указания о нем имеются во всеподданнейших отчетах губернаторов. Так, в отчете за 1887 г. Вятский губернатор заявлял, что вследствие крайне вредного направления партии земских либералов в деле народного образования составляется разряд людей, из которого легко вербуется контингент для враждебных Правительству действий, и что, в частности, личный состав статистического отделения при губернской земской управе не может пользоваться доверием. Против таких заявлений губернатора последовали Высочайшие отметки: «Печально», «Почти везде то же самое».

Мерами репрессии, несомненно, подавлялись проявления политической тенденции земств, но вместе с тем подавлялась всякая самодеятельность, уничтожался всякий интерес к земскому делу. Передовые земцы либо охладевают к земской деятельности, либо совершенно от нее устраняются; место их часто заступают лица, преследующие уже не интересы земского дела, а свои личные виды, губернаторы большинства губерний продолжают настойчиво указывать на общий полнейший упадок земских учреждений, на неудовлетворительное их состояние; такие заявления вызывают Высочайшие отметки: «Это не ново», «Меня не удивляет»[217]217
  См. отчет Смоленского губернатора за 1885 г., записку Саратовского губернатора о первом обозрении губернии, внесенную в Комитет Министров в 1888 г., и др.


[Закрыть]. Нужно заметить при этом, что объяснения начальников отдельных губерний весьма красноречиво рисуют действительное положение дела. Губернаторы заявляют, что холодное отношение земских жителей к своим задачам объясняется ожиданием реформ, что распорядителями земского дела являются волостные писари и даже сидельцы питейных заведений, попадающие на места председателей и членов земских управ путем происков и интриг, что в сфере земской деятельности обнаруживаются хищения, подкупы и попустительство[218]218
  См. Всеподданнейшие отчеты Костромского, Черниговского и Тульского губернаторов за 1887 г.


[Закрыть] и т. п.

Граф Толстой понимал, что мерами репрессий можно лишь временно подавить, но нельзя совершенно уничтожить общую, нежелательную для Правительства тенденцию земства, что, равным образом, одними предписаниями и внушениями, замечаниями и постановлениями на вид нельзя оживить дело, возбудить к нему интерес и что корень печального положения земства лежит в ненормальных его отношениях к Правительству, а основная причина этих последних в Положении 1864 г. – в самостоятельности земских учреждений, в их выборном всесословном начале. Прямым отсюда выводом был пересмотр Положения 1864 г., а результатом пересмотра явилось Положение 1890 г. Но прежде чем говорить об этом последнем Положении, для правильного понимания его действительного значения в истории наших земских учреждений необходимо заметить, что его инициатору не пришлось довершить начатого им дела. Смерть унесла в могилу графа Толстого прежде, чем проект намеченной им реформы был заслушан в Государственном Совете, где он подвергся существенным изменениям. Поэтому для уяснения основной мысли покойного Министра Внутренних Дел и для уразумения тех начал, которые положены были им в основание Положения 1890 г., надо обратиться к его первоначальному проекту.

В проекте этом[219]219
  Представление в Госуд. Совет от 8 января 1888 г., № 34.


[Закрыть] бывший Министр Внутренних Дел соображения свои (как бы в прямое опровержение основной посылки записки Министра Внутренних Дел) начинал прямо с заявления, что «Положение о земских учреждениях 1 января 1864 г. внесло в наше законодательство два новых начала: исключительно выборное, на бессословном представительстве основанное, устройство местных по хозяйственным делам установлений и полную обособленность их от правительственных органов управления». Эти начала «не имеют оправданий в нашем историческом прошлом» (стр. 6)… «все местное управление оказывается как бы раздвоенным: рядом со сферою действия правительственных лиц и властей существует особый круг дел, в котором всецело господствуют земские власти. Граница между тою и другою областью деятельности резко проведена самим законом и на практике ревниво охраняется с обеих сторон без всяких нарушений. Она поставлена под верховную защиту Правительствующего Сената, который по Положению 1 января 1864 г. облечен полномочиями судьи и посредника между Правительством и земством, в случаях взаимных между ними пререканий, и призван к ограждению компетенции и прав, предоставленных местным административным и общественным учреждениям, от взаимных посягательств» (стр. 11). «В отношении политическом», говорилось далее в проекте (стр. 11–12), «упомянутое начало, столь наглядно выразившееся как в первоначальных законоположениях о земских учреждениях, так и в последующей практике высших, государственных установлений по земским делам, не могло не отразиться на общем направлении лиц, посвятивших себя земской деятельности, равно как и на отношениях к ним представителей Правительства в составе местной администрации… в тех и других воспитывается тот дух взаимного недоверия и противодействия, который не допускает возможности плодотворной совместной деятельности администрации и земства и который, с первых же лет по введении земских учреждений, стал обнаруживаться почти повсеместно, систематическою с их стороны оппозицией Правительству. Эта оппозиция в прежнее время» (а ныне вновь в записке Министра Внутренних Дел) приписывалась тому обстоятельству, что преобладающее на земские дела влияние оказывалось нередко в руках лиц, политически неблагонадежных. Между тем подобные случаи хотя и встречались на практике, но лишь в виде исключений, и объяснять ими указанное общее направление земской деятельности едва ли возможно. Направление это тем более достойно внимания, что земские учреждения введены только в коренных русских губерниях, преданность населения коих государственным традициям не может подлежать сомнению, а также в тех южных и восточных окраинах Империи, в которых никогда не проявлялись серьезные сепаратические стремления. Если же и в этих местностях, составляющих ядро государства и самый надежный оплот государственных начал, оппозиция Правительству свила себе прочное гнездо в земстве, то причину сего прискорбного факта следует искать в том, что само законодательство создало почву для такой как бы официальной оппозиции, а административная практика способствовала ее постоянному развитию.

Находя такое положение дела и раздвоение властей явлением ненормальным и вредным, указывая на недостатки земской деятельности и на отсутствие у губернаторов какой-либо активной власти для устранения этих недостатков, граф Толстой признавал существенно необходимым «приступить к такой реформе, которая пресекла бы в самом корне и устранила бы указанную выше основную причину современного земского неустройства. Надлежит отрешиться от установившегося в начале шестидесятых годов ложного воззрения, что земство и земские нужды составляют нечто особое от государства и его потребностей и что земские дела подлежат исключительному ведению самостоятельных органов земского самоуправления. Следует возвратиться к прежнему, до того времени господствовавшему взгляду на земство и признать, что земское дело есть дело государственное, в котором решающий голос принадлежит Правительству, и что земские учреждения должны быть учреждениями государственными, существующими и действующими на почве государственного права» (стр. 18). «Дело государственное», говорилось далее в проекте, может быть поручаемо лишь государственным установлениям, от Правительства зависящим. Между тем, какие бы меры ни были приняты по отношению к выборным земским управам, они всегда оставались бы учреждениями частными, а не правительственными и руководились бы в своей деятельности исключительно волею земских собраний. Таким образом, в случае сохранения выборного начала относительно замещения должностей в составе исполнительских земских органов, главная цель предпринимаемого преобразования – введение земских учреждений в общую систему государственного управления – осталась бы недостигнутою, а с тем вместе не могло бы быть осуществлено и подчинение означенных органов непосредственному надзору и руководству Правительства, ибо установление такого надзора за учреждениями выборными составляет неразрешенную на практике задачу (стр. 37).

Из всех этих рассуждений следовал, в сущности один только вывод – полное упразднение земских учреждений, замена их органами правительственными, но граф Толстой поступил иначе: в проекте развивалась государственная теория самоуправления – доверенные земству дела признаны делами государственного управления, в дальнейших же практических выводах проекта теория эта получила довольно своеобразное применение. В науке общепризнано, что государственная теория должна пониматься не в том смысле, будто самоуправление должно сделаться подчиненным органам администрации, а в том, что выборное, всесословное, самостоятельное и ответственное лишь по закону, управление это по отношению к населению должно являться действительно властью со всеми правами и преимуществами. – Граф Толстой поступил как раз наоборот. По проекту его предполагалось, не предоставляя земским учреждениям никакой власти по отношению к населению, поставить их в сфере их деятельности в полное подчинение администрации[220]220
  По первоначальному проекту гр. Толстого предполагалось совершенное уничтожение земских органов. Взамен губернаторских и уездных земских, управ, учреждались губернские и уездные земские присутствия, состоящие в прямом и непосредственном подчинении губернатору и пополняемые в своем составе по назначению Правительства. Засим, губернские и уездные земские собрания хотя и сохранялись, но низводились до значения исключительно совещательных учреждений: все постановления земских собраний должны были подлежать угверждению Министра Внутренних Дел или губернатора, смотря по важности дела, а до утверждения не могли быть приводимы в исполнение. При утверждении постановлений земских собраний представители административной власти не должны была ограничиваться рассмотрением сих постановлений со стороны лишь формального их соответствия с законом, но должны входить в обсуждение существа дела, оценивать целесообразность и правильность предположенных собранием мер с точки зрения как государственных, так и местных польз и нужд. Губернатору предоставлялось также право инициативы по делам земства. В случае несогласия губернатора с постановлением уездного земского собрания дело предполагалось передавать на обсуждение губернского; в случае несогласия губернатора с губернским собранием дело вновь должно было подлежать обсуждению того же собрания, если оно еще не закрыто, а по закрытии или при несогласии губернатора со вторичным постановлением губернского собрания все дело должно было предоставляться Министру Внутренних Дел, который и разрешал оное окончательно. Полномочия Министра ограничивались по проекту единственно случаями возвышения смуты вопреки желанию земского собрания: на такое возвышение Министр Внутренних Дел должен был испрашивать через Комитет Министров Высочайшее соизволение. Но особенно характерен был взгляд графа Д. А. Толстого на вопрос – вправе ли земство обжаловать действия органов Правительства. Исходя из мысли, что все распоряжения по делам местного благоустройства должны исходить от Правительства в совокупности с земством, граф Толстой находил, что «посреднику или судье, хотя бы облеченному высокими полномочиями Правительствующего Сената, нет места во время внутреннего хода этой работы. Вмешательство его возможно и законно лишь тогда, когда работа сия окончена и выразилась в мероприятиях, нарушающих частные интересы и права, если притом потерпевшие ущерб лица не нашли защиты у тех земских учреждений». По сим соображениям, из проекта был и устранены всякие правила о порядке разрешения пререканий между общими административными и земскими установлениями (Объяснительная записка, стр. 45).


[Закрыть], заменить земские управы присутствием из лиц, назначаемых властью, и преобразовать земское представительство на сословном начале, придав притом ему характер повинности.

Можно, конечно, оспаривать правильность теоретических воззрений графа Толстого, можно не соглашаться с практическими его выводами из созданной им теории, но нельзя не признать, что намеченная им цель преобразования земского управления – «отменить допущенную Положением 1 января 1864 г. самостоятельность земских учреждений» – была поставлена совершенно ясно и точно. При осуществлении его проекта в первоначальном виде всесословное земство обратилось бы в сословное, выборное начало сведено было бы к нулю, а земские управы превращались в чисто бюрократические, находящиеся в полном распоряжении и подчинении губернатора, учреждения при котором состояли бы сословные, чисто совещательные и не имеющие никакого значения собрания. Таким образом, едва ли можно сомневаться в том, что первоначальный проект графа Толстого был, в сущности, проектом об упразднении всесословного самоуправления.

Как указано выше, графу Толстому не пришлось самому довершить свое начинание. В дальнейшем ходе оно подверглось существенным изменениям, и можно думать, что изменения эти во многом объясняются неопределенною, неотчетливою постановкою вопроса, какая дана была в проекте. При иной, определенной постановке, вопрос получил бы и определенное разрешение: либо земским учреждениям была бы дана действительно правильная организация, либо, если не все, то имеющие государственное значение функции их были бы переданы органам Правительства, которые пришлось бы тоже обновить и переделать. Но в данном случае, составляя свой проект, и граф Толстой не отступил от привычной политики Министерства Внутренних Дел по отношению к земским учреждениям. Свою мысль упразднить, в сущности, земство он не выразил в проекте прямо; под видом правильного развития начал самоуправления, он желал оставить внешнюю форму последнего, но лишив ее всякого внутреннего содержания. Конечно, такая постановка вопроса вызвала, да и не могла не вызвать, ряд самых основательных возражений со стороны других ведомств и в среде Государственного Совета, ибо мотивы записки Министра Внутренних Дел, в которой развивалась государственная теория самоуправления, никак не сходились с ее заключением, где проектировалось уничтожение самоуправления и замена его учреждениями бюрократическими.

Из последовавших возражений самого глубокого внимания заслуживает отзыв бывшего Государственного Контролера. Опытный государственный деятель в следующих словах замечательно метко характеризовал слабую сторону проектированной реформы земских учреждений: «Если нынешняя компетенция земских учреждений не может возбудить к себе в населении достаточно интереса, чтобы привлечь к земскому делу лучших людей местности, то можно ли надеяться, чтобы такие люди стали охотно посвящать ему свои труды в приготовленной для них новой ограниченной роли? Можно, конечно, путем штрафов и взысканий заставить приезжать на выборы и заседания, класть шары и подписывать журналы, но невозможно заставить относиться к делу с любовью, действовать и решать разумно и добросовестно. Земские собрания, по-прежнему, собираясь ежегодно и заседая в течение известного срока, но лишенные инициативы и власти, лишенные влияния на состав исполнительных земских учреждений, считая себя свободными от действительной ответственности за ход земского дела, с трудом избегнут двух крайностей: или сделаться лишь исполнителями мертвой формы, совершенно ненужным звеном в управлении, или стать центром бесплодной критики и праздной агитации против губернского начальства и Правительства»… «Вполне верно, что дело земского хозяйства не следует обособлять от государственных дел, что Правительство не может вполне устранить себя от попечения о местном благоустройстве и что лучших результатов в этой сфере можно ожидать от совместной деятельности правительственных органов с представителями местного населения. Но целесообразное применение этой мысли к законодательству, т. е. образование системы учреждений, правильно осуществляющих связь интересов государственных и местных, есть задача, которую, по моему мнению, нельзя уложить в рамки Положения о земских учреждениях, сложившегося под влиянием совершенно других мыслей. Она требует соображений всей совокупности дел местного благоустройства и хозяйства, распределенных между разными установлениями, и может найти верное выражение не в переделанном Положении 1864 г., а лишь в законоположении более общего характера, устанавливающем организацию и порядок местного управления губерний и уездов»[221]221
  Отзыв Государственного Контролера от 30 июля 1888 г., № 2578, стр. 7, 9. Приведенная, в высшей степени правильная, мысль этого отзыва не утратила своего значения и по отношению к действующему Положению 1890 г. Высказанные в отзыве опасения, как будет указано ниже, во многом оправдались в практическом применении этого Положения. Тем большее должно быть основание принять указанный отзыв к руководству в деле проектируемой ныне думской реформы на окраинах, так как, по предположению Министра Внутренних Дел, земские учреждения не будут иметь здесь собственных исполнительных органов, т. е., иначе говоря, для них вновь проектирована, с усиленными даже недостатками, та совершенно нецелесообразная организация, от которой при проведении реформы 1890 г. вследствие предъявляемых ст. – секретарем Сельским и другими Министрами и Главноуправляющими возражений, отказалось само Министерство Внутренних Дел.


[Закрыть].

В результате предъявленных возражений и сделанных по ним уступок явилось Положение 1890 г., которое оказалось поэтому новой полумерой в истории земских учреждений. Оно не упразднило земства, но обезличило и обесцветило его: не уничтожило всесословного начала, но придало сословную окраску; оставило выборные управы, но службу в них признало службою государственною; не сделало из земских учреждений действительных органов власти и не ввело их в общий строй правительственных установлений[222]222
  Земские управы уже потому не могут считаться включенными в состав правительственных органов, что им, по-прежнему, не принадлежит никакой власти над населением, на что указывает теперь и само Министерство Внутренних Дел в своем проекте продовольственного устава.


[Закрыть] но увеличило над ними опеку губернаторов; оставило по-прежнему за земскими собраниями самостоятельное разрешение большей части предоставленных их ведению дел, не уполномочив правительственные установления изменять постановления земских собраний, но усилило право губернаторского протеста – лишь отрицательное право запрещать и останавливать.

Несмотря на важные с первого взгляда изменения прежнего Положения, несмотря на явное стремление нового, ныне действующего Положения усилить влияние Правительства на земские дела, отношения между правительственными органами и земскими собраниями и ныне остаются на почве прежней противоположности земства Правительству; это все те же отношения как бы двух спорящих сторон, взаимные пререкания между которыми по поводу нарушенных прав разбираются смешанною коллегией (Губернским по земским делам Присутствием) и Правительствующим Сенатом, т. е. теми же установлениями, посредничество которых граф Толстой в своем проекте решительно отвергал в видах устранения двоевластия (стр. 17 и 45). Записка Министра Внутренних Дел утверждает, будто теперь, после реформы 1890 г., земские учреждения должны быть признаны введенными бесповоротно в систему местных правительственных органов, так что в настоящую минуту исчезают всякие основания к признанию этих учреждений чем-то обособленным от органов правительственной власти (стр. 46–47). Но это заверение не отвечает действительности. Составители записки, вероятно, не дали себе труда сопоставить соответственные постановления обоих Положений – 1864 и 1890 гг. Между тем сравнение постановлений нового и старого Положений ясно показало бы, что одно из существенных изменений в отношениях Правительства к земству заключается, главным образом, в усилении права губернаторского протеста, но в этом праве едва ли можно видеть единение Правительства с земством. Наоборот, усиление этого именно права лучше всего и доказывает, что земские учреждения вовсе не введены в систему местных правительственных органов Министерства Внутренних Дел; протестовать можно только против постановления органа самостоятельного, органу же подчиненному всякий начальник дает предписания и приказания.

Мало того, введение земских учреждений в систему местных правительственных органов не подтверждается даже текстом отдельных статей действующего закона. Так, напр., ст. 62 Положения 1890 г. прямо, в своем тексте, противопоставляет земские учреждения Правительству и губернскому начальству.

Не внеся никаких коренных изменений в отношения земств к органам правительства, закон 1890 г. не внес никаких существенных перемен и в самую организацию земских учреждений. По-прежнему учреждения эти остаются зданием и без крыши и без фундамента, по-прежнему у них нет тесной связи ни с центральным управлением, ни со своими местностями. Записка Министра Внутренних Дел, правда, утверждает, будто Положение 1890 года установило связь земских учреждений с местностью путем децентрализации земского управления: но в действительности громкому названию «децентрализации» едва ли может соответствовать указываемое в записке предоставленное земским учреждениям по новому положению право избирать в помощь управе неограниченное число лиц для наблюдения за исполнением обязательных постановлений земских собраний и для привлечения виновных в нарушении их к суду. Созданием должностей подобных прокуроров от земств не создается еще связи последнего с местностью; эта связь может быть установлена только созданием мелкой ячейки самоуправления, о которой неуклонно ходатайствовали земства, но о которой в Положении 1890 года нет и помину. С главной массой населения губернии, с крестьянством, земство совершенно разобщено; между ними законом 1889 г. поставлена власть земских начальников, которых записка Министра, хотя и зачислила в органы самоуправления, но которые в действительности ничего общего с земством, кроме своего названия, не имеют.