Текст книги "Административное право. Том II"

• направлять в органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;

• запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;

• пользоваться банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

• привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Работники Управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.

Еще одним важным институтом в структуре Администрации Президента РФ являются – Аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Полномочные представители Президента РФ, в своей деятельности, руководствуются Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». На них возложены следующие задачи:

– организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

– организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

– обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

– представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Функции полномочного представителя:

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

– обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

– анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;

– организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

– разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

– согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

– организует контроль за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

– согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

– вносит Президенту Российской Федерации представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, и об объявлении им благодарности Президента Российской Федерации;

– согласовывает материалы о награждении государственными наградами лиц, представляемых Президенту Российской Федерации высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, а также направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации и об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

– вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, почетные грамоты Президента Российской Федерации, а также объявляет о поощрении в виде благодарности Президента Российской Федерации;

– вручает по поручению Президента Российской Федерации удостоверение судьи судьям арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, специализированных арбитражных судов, федеральных судов общей юрисдикции;

– принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

– организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

– вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

– взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;

Все отмеченные нами субъекты Администрации Президента РФ, осуществляющие контроль в сфере государственного управления, обязаны докладывать Президенту об обнаруженных недостатках. Самостоятельной формой их реагирования на обнаруженные факты нарушений законности и государственной дисциплины являются вносимые ими представления и предписания для устранения обнаруженных нарушений. Вместе с тем, вмешиваться в деятельность проверяемых организаций, применять какие-либо принудительные меры, наказывать виновных они не вправе. Они обеспечивают Президента необходимой информацией, а он решает, какие следует принять меры реагирования по выявленным нарушениям.

В подведении итогов, можно выделить следующие особенности президентского контроля в сфере государственного управления:

1. он охватывает все сферы государственного управления;

2. Администрация Президента наделена широким кругом контрольных полномочий за деятельностью органов исполнительной власти РФ и ее субъектов;

3. результаты контрольной деятельности Администрации Президента РФ представлены в форме докладов Президенту;

4. президентский контроль осуществляется в целях эффективной реализации внутренней и внешней политики государства и соблюдения законодательства РФ всеми субъектами государственного управления.

Судебная деятельность представляет собой межотраслевой институт государственной власти, осуществляющей судебный контроль при рассмотрении и разрешении различных дел, в порядке конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ записано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Под судебным контролем понимается особая процессуальная деятельность суда, в ходе которой проверяется соответствие деятельности различных государственных, муниципальных органов власти, их должностных лиц, а так же иных организаций и их должностных лиц действующему законодательству:

Основное содержание судебного контроля в сфере государственного (публичного) управления заключается в осуществлении контроля за соблюдением правовых норм, всеми без исключения органами исполнительной власти, их должностными лицами и иными государственными служащими. Такой контроль принято называть в теории права нормоконтролем. Инициаторами нормоконтроля могут выступать любые участники государственного управления. При обнаружении нарушений действующего законодательства в деятельности управляющих субъектов (органов исполнительной власти и их должностных лиц), граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица и общественные организации вправе обратиться в соответствующий суд, который может обязать правонарушителей к соблюдению правовых норм. Обжаловаться в судах могут не только противоправные действия (бездействие) органов государственного управления, но и принятые ими административные акты управления, вступающие в противоречие с Конституцией РФ, законами РФ и актами государственной власти, имеющими высшую юридическую силу.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Такое право является гарантией защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Судебную власть отличает ее полная независимость, от какого бы то ни было внешнего влияния. Никто не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов, а принятые в установленном процессуальном порядке судебные акты обязательны для исполнения всеми без исключения лицами, которым они адресованы. Судебные постановления не отменяют действий и решений субъектов государственного и муниципального управления, тем не менее, они являются обязательными для исполнения этими субъектами. Органы исполнительной власти, местного самоуправления и их должностные лица, в деятельности которых судом будут выявлены нарушения действующего законодательства, обязаны немедленно, после получения судебного решения, самостоятельно устранить выявленные нарушения.

Ранее, до вступления в силу действия Кодекса административного судопроизводства РФ принятого 08.03.2015 № 21-ФЗ (далее по тексту – КАС РФ), большинство дел, вытекающих из административных правоотношений, в Российской Федерации рассматривались судами общей юрисдикции в соответствие с Гражданским процессуальным кодексом. Принятие указанного правового акта, было обусловлено особым характером и важностью дел, вытекающих из государственных управленческих отношений, а так же необходимостью усиления государственного судебного контроля за деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти.

Согласно ст. 1 КАС РФ, Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

1.1) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;

2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также – экзаменационные комиссии);

6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

3. Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:

1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;

2) о прекращении деятельности средств массовой информации;

3) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее – административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);

4) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее – иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации (далее – специальное учреждение), и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (далее – административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении);

5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также – административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);

6) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;

7) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

8) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;

9) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.

3.1. Заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций рассматриваются в порядке, установленном настоящим Кодексом.

4. Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.

5. Положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Из указанного положения, закрепляющего полномочиях судов, рассматривать различные категории дел, вытекающих из административных правоотношений, можно сделать вывод, что судебному контролю над деятельностью административных органов власти, государством отводится особая роль.

Порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные КАС РФ, применяются правила международного договора.

Задачами административного судопроизводства являются:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

При этом, в КАС РФ определены основные принципы административного судопроизводства:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

Во второй главе КАС РФ, проведено родовое разграничение административных дел, подведомственных судам различного уровня.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная функция осуществляется судами общей юрисдикции в процессе рассмотрения этих дел.

Формой реагирования суда на выявленные в деятельности органа исполнительной власти правонарушения, является частное определение. В частном определении обращается внимание органа исполнительной власти, либо его должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

По делам, вытекающим из административных правоотношений, суд проверяет законность действий органа исполнительной власти (например, по привлечению лица к административной ответственности) и самостоятельно применяет предусмотренные законом административные наказания. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает производство по делу, поступившему из органа исполнительной власти).

В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия, связанный с разрешением экономических споров, в том числе, с участием органов государственного управления, позволяет установить твердую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы юридических лиц, граждан-предпринимателей.

Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из административных правоотношений.

Порядок рассмотрения этих дел определен Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц при разрешении отнесенных к его компетенции дел, требованиям законности и принятие мер по устранению выявленных нарушений. Суд принимает решение на основании действующего законодательства после всестороннего изучения всех доказательств по делу. Если в результате разрешения спора будут выявлены нарушения закона и иных нормативных правовых актов со стороны органа исполнительной власти и их должностных лиц, арбитражный суд вправе вынести частное определение в адрес соответствующих органов, должностных лиц.

Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны самостоятельно. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов.

Особая роль в осуществлении судебного контроля за деятельностью органов государственного управления отводится Конституционному Суду РФ. Конституционный Суд РФ, действующий на основании Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 № 1-ФКЗ., в котором в ст. 1 прямо записано, что Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Полномочия Конституционного Суда РФ установлены ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 ФКЗ № 1

В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

3.1) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

3.2) по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации, разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека;

4) дает толкование Конституции Российской Федерации;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

5.1) проверяет на соответствие Конституции Российской Федерации вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом, регулирующим проведение референдума Российской Федерации;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон.

Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права.

Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Согласно Конституции РФ Конституционный Суд действует на основании запросов и жалоб граждан и организаций, правом собственной инициативы по рассмотрению каких-либо дел он не наделен. Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если:

1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан;

2) закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде.

При выявлении несоответствия актов государственного управления, принятых органами исполнительной власти Конституции РФ и законам РФ, Конституционный Суд направляет представление в орган исполнительной власти для устранения выявленного несоответствия. Представление рассматривается субъектом, которому оно адресовано, не позднее чем в месячный срок со дня его получения. О принятых мерах, по устранению выявленных нарушений Конституционный Суд незамедлительно уведомляется органом в который направлено представление Конституционного Суда РФ.

Согласно ст. 106 ФКЗ № 1, толкование Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Толкование положений Конституции Российской Федерации, устраняющее неопределенность в их понимании с учетом выявившегося противоречия между положениями международного договора Российской Федерации в истолковании, данном межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, и положениями Конституции Российской Федерации в смысле невозможности исполнения соответствующего решения межгосударственного органа без нарушения этих положений Конституции Российской Федерации, означает, что какие-либо действия (акты), направленные на исполнение соответствующего решения межгосударственного органа, в Российской Федерации не могут осуществляться (приниматься).

Таким образом, в процессе рассмотрения и разрешения различных вопросов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, все суды Российской Федерации, в пределах своей компетенции, решают задачи, связанные с обеспечением контроля за соблюдением законности в сфере государственного управления.