Текст книги "Источники и основания государственных политик в России"

В законодательстве отсутствует понятие «концепция». В науке концепция определяется как система взглядов по какому-либо вопросу, его понимание и толкование (что практически совпадает с общенаучным понятием «доктрина»). В принципе российские концепции соответствуют приведенному выше определению. Поэтому можно утверждать, что концепция – декларативный программный документ, устанавливающий общие принципы и меры государственного регулирования определенной сферы общественных отношений.

Из программных документов, наряду с программами, больше всего было принято концепций. Общее их число составило более 250, причем если с 1992 по 1995 г. их принимали немного (всего 17), то с 1996 г. они принимались часто и достаточно равномерно, в среднем по 15–16 в год[57]57
  Указана численность самостоятельных концепций.


[Закрыть]. Первые концепции были приняты еще в 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации. Особенно активно процесс шел в 2007 г. – только за первые полгода принято 13 концепций. При этом концепции присутствуют практически во всей иерархии нормативных правовых актов, но большинство (более 100) приняты актами федеральных органов исполнительной власти. Также популярны распоряжения Правительства Российской Федерации – их более 50.

Типичными примерами концепций являются: «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 1996 г. № 440[58]58
  СЗ РФ, 1996, № 15, ст. 1572.


[Закрыть]), «Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» (постановление Правительства Российской Федерации от 07 марта 2000 г. № 198[59]59
  СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1286.


[Закрыть]), «Концепция развития таможенных органов Российской Федерации» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 2225-р[60]60
  СЗ РФ, 2006, № 2, ст. 260.


[Закрыть]).

Условно все концепции можно подразделить на два вида: самостоятельные и концепции, предваряющие собой принятие других более значимых актов (ФЦП, стратегий и т. д.). Например, Постановление № 594 обязывает перед принятием ФЦП одобрить ее концепцию.

Еще одной особенностью концепций является их рамочный характер. В них отсутствует паспорт и предполагается принятие дополнительных актов, указывающих конкретные меры по реализации ее положений. Например, вместе с «Концепцией развития туризма в Российской Федерации до 2005 г.»[61]61
  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р «О Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ, 2002, № 28, ст. 2902.


[Закрыть] принят в качестве приложения «План мероприятий по реализации Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года». А для «Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006–2008 гг.»[62]62
  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006–2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» (с изменениями от 9 февраля, 28 марта 2008 г., 10 марта 2009) // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720; 2008, № 7, ст. 633; № 14, ст. 1413; 2009, № 12, ст. 1429.


[Закрыть] были приняты 13 ведомственных актов – планов мероприятий. Таким образом, концепции обозначают цели и задачи государственного регулирования в конкретной сфере общественных отношений, но при этом не содержат конкретных мер и механизмов по их реализации. Чаще всего концепции содержат планы по внесению изменений в законодательство.

Несмотря на то, что концепции имеют самую широкую сферу применения и принимаются на всех уровнях власти, возникает неизбежный вопрос: чем концепция отличается от доктрины? Уровень принятия, безусловно, выше у доктрин, но что, если концепция утверждена указом Президента Российской Федерации? Можно было бы предположить, что доктрины регулируют только важнейшие сферы, но в Российской Федерации есть «Концепция внешней политики», «Стратегия национальной безопасности»[63]63
  Обе утверждены указом Президента Российской Федерации.


[Закрыть], «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»[64]64
  Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации.


[Закрыть], которые, наверное, не менее важны. Таким образом, выявить в чем отличия концепций от доктрин из российской практики очень сложно, и кроме этого, имеет место терминологический произвол и неупорядоченность.

В Российской Федерации отсутствует понятие и правовое регулирование стратегий. Обычно стратегия понимается как направления и способы деятельности в какой-либо сфере общественных отношений, т. е стратегия должна содержать определенные механизмы реализации, а не быть чисто декларативным документом, которым она является ныне в Российской Федерации. В российской практике стратегия – декларативный программный документ, определяющий основы регулирования конкретной сферы общественных отношений.

Интересно, что в 2007 г. Минрегион России издал приказ[65]65
  Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2007 г. № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации» // Текст приказа официально опубликован не был.


[Закрыть], устанавливающий требования к стратегиям развития регионов. Приказ содержит дефиницию стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации как системы мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти. Далее устанавливается, что стратегия принимается на период не менее 20 лет. В целом, Приказ обладает теми же недостатками, что и сами программные документы (неясные механизмы контроля, расплывчатые формулировки), но при этом содержит ряд интересных идей, таких, как согласование стратегий с крупнейшими налогоплательщиками региона. Этот опыт вполне целесообразен для его применения и на федеральном уровне.

Данный вид документов во многом схож с доктриной и концепцией, но при этом обладает рядом специфических черт. За все годы были приняты 36 стратегий, из них 15 – с участием органов исполнительной власти (11 – самостоятельно и 4 – совместно с Правительством Российской Федерации), остальные – Президентом и Правительством Российской Федерации. Из наиболее важных были приняты «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации» (Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608), «Государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236), «Государственная стратегия развития станкостроительной и инструментальной промышленности Российской Федерации на период до 2005 года» (постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1998 г. № 1023), «Энергетическая стратегия России» (постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 1995 г. № 1006), «Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 1760-р), «Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006–2008 гг.» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. № 793-р), «Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2020 г.» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р), «Стратегия экономического развития Сибири» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 г. № 765-р), «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» (заявление Правительства Российской Федерации и Банка России от 5 апреля 2005 г. № 983п-П13, № 01–01/1617), «Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года» (приказ Минтранса Российской Федерации от 31 июля 2006 г. № 94), «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года» (приказ Минтранса Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 45), «Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов» (приказ МПР России от 6 апреля 2004 г. № 323), «Стратегия воспитания и развития личности в системе общего и профессионального образования России» (приказ Минобразования Российской Федерации от 19 июня 1997 г. № 1252), «Стратегия повышения конкурентоспособности национальной банковской системы Российской Федерации» (письмо Банка России от 27 июля 2005 г. № 04-15-4/3143), «Стратегия развития транспортного машиностроения Российской Федерации в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» (приказ Минпромэнерго России от 18 сентября 2007 г. № 391) «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 877-р), «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2009 г. № 537).

Так же, как и доктрины, стратегии принимаются по комплексным и важнейшим проблемам, имеют крайне обобщенный характер, не содержат паспорта и конкретных мер реализации, а называют лишь самые общие шаги к достижению поставленной цели, и предполагают принятие дополнительных актов. Однако, в отличие от доктрин, стратегии обычно принимаются не на столь высоком уровне, даже по достаточно важным вопросам. В качестве исключения можно назвать последнюю Стратегию по национальной безопасности Российской Федерации, ранее утверждавшуюся в форме концепции. По содержанию и стилистике отличить доктрину от стратегии довольно трудно. Поэтому вновь возникает вопрос – зачем такой разнобой: доктрины, концепции, стратегии?

В последнее время наметилась позитивная тенденция согласования связанных стратегий. Так, в сентябре 2007 г. были приняты и согласованы между собой «Стратегия развития транспортного машиностроения Российской Федерации в 2007–2010 годах и на период до 2015 года» и «Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года». Этот факт особенно важен, т. к. ОАО «РЖД» – основной регулируемый субъект в данной отрасли.

Основные направления. Правовое регулирование и понятие «основные направления» в Российской Федерации отсутствуют. Обобщая все основные направления можно сказать, что это декларативный программный документ, принимаемый на всех уровнях власти и посвященный вопросам кредитно-денежной политики, приватизации, отчетам органов исполнительной власти о проделанной работе или иным вопросам деятельности органов исполнительной власти.

Акты с таким названием не являются редкостью. Всего их принято около 80. Все эти акты условно можно разделить на четыре вида. Акты Государственной Думы, касающиеся кредитноденежной политики, ведомственные акты, отражающие основные направления деятельности на следующий год, акты относительно приватизации, иные акты (в основном ведомственные). Указанные обстоятельства объясняют наличие значительного числа актов Государственной Думы (все посвящены кредитно-денежной политике) и органов исполнительной власти (отчеты, планы). Ко второй группе относится большая часть документов данного типа. Актов в третьей группе немного, причем все имеют идентичное название, меняется только дата, на которую планируется приватизация.

По стилистике, структуре и содержанию основные направления очень похожи на концепции и стратегии. Но при этом они содержат значительно больше отчетного материала, и, главное, в основном их действие распространяется на непродолжительный период.

Политика. Как и у многих программных документов правовое регулирование и дефиниция «политики» отсутствуют.

Дефиницию политики можно сформулировать следующим образом. Политика – декларативный программный документ, отражающий основные нормы, принципы и направления деятельности по осуществлению функций государства в определенной сфере общественных отношений. Из анализа приведенного определения видно, что политика является декларативным документом, вследствие чего непонятна необходимость таких документов на практике. Всего принято около 20 актов такого рода.

Их отличительными особенностями являются высокий статус принятия. Все они приняты в форме указов Президента Российской Федерации и одного закона.[66]66
  Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями от 31 мая 2002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 18 июля 2006 г., 23 июля 2008 г., 25 июля 2009) // СЗ РФ, 1999, № 22, ст. 2670; 2002, № 22, ст. 2031; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 1, ст. 10; № 31, ст. 3420; 2008, № 30, ст. 3616; 2009, № 30, ст. 3740.


[Закрыть] Правда, в последнее время этот вид программных документов используется крайне редко из-за своей схожести с доктринами, концепциями, стратегиями и рядом программ.

Приоритетные национальные проекты (нацпроекты). Правовое регулирование и понятие отсутствуют, но сформулировать понятие можно следующим образом. Нацпроекты – совокупность программных документов, направленных на решение наиболее актуальных (по решению органов власти) проблем общества и государства, обладающие самыми высокими объемами финансирования.

Особенность этих документов состоит в том, что меры по реализации нацпроектов оформляются в виде ФЦП, постановлений Правительства Российской Федерации, актов органов исполнительной власти, но само решение о начале реализации и общие положения конкретного нацпроекта принимаются Советом при Президенте Российской Федерации по реализации национальных проектов.

В настоящее время действуют четыре нацпроекта: «Образование», «Здравоохранение», «Доступное жилье», «Развитие агропромышленного комплекса», планируется к запуску проект национальной инициативы «Наша новая школа»[67]67
  <http://news. kremlin.ru/transcripts/6661>.


[Закрыть]. Понять, почему в перечне естественных сфер ответственности государства при наличии множества планирующих и программирующих развитие документов появились еще и нацпроекты с управленческой точки зрения трудно. История их появления, скорее всего, связана с проектом подведения к президентским выборам 2008 г. преемника, избранного тогдашним Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, т. е. вполне конъюнктурной политической избирательной задачей. К управлению государственным развитием эта история имеет малое отношение.

В законодательстве Ставропольского края отсутствует понятие программных документов, их видов, не определен их статус.

Можно предложить следующую дефиницию для программных документов субъекта Российской Федерации. Это документы, предусматривающие совокупность увязанных между собой мероприятий, направленных на достижение определенных в документе целей и задач, принятые на уровне субъекта Российской Федерации и финансируемые им.

Всего на Ставрополье принято более 100 программных документов.

Программные документы субъекта Российской Федерации чаще всего принимаются во исполнение какого-либо его закона. Например, Краевая целевая программа «Развитие инновационной деятельности в Ставропольском крае на 2006–2008 годы» принята во исполнение Закона Ставропольского края «Об инновационной деятельности в Ставропольском крае», Краевая целевая программа «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2006–2008 годы» во исполнение краевого закона «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2006–2008 годы» и т. д.

Таким образом, региональные парламенты включаются в процесс принятия программных документов. Кроме того, часть их принимается в форме закона субъекта Российской Федерации. К таким документам относятся социально-экономические программы развития региона, программы, требующие наибольшего финансирования. Остальные программные документы принимаются постановлением главы субъекта Российской Федерации.

Требование о принятии документов социально-экономического планирования в форме закона содержится в законодательстве

Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 5 и 21 указывает, что программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации представляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и утверждаются законом субъекта Российской Федерации. В ст. 21 также устанавливается обязанность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по подготовке отчета о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и представление его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аналогичное требование законодательство содержит и в отношении муниципальных образований. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 34 относит принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении также к компетенции представительного органа.

Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования реализовали данные положения федерального законодательства в своей управленческой практике (табл. 3), но и здесь сохраняются свои проблемы – региональные и муниципальные программы социально-экономического планирования не имеют общего вектора развития и не согласованы не только между собой, но и с федеральными актами.

В регионах представлены не все виды программных документов. Так, в них отсутствуют доктрины, стратегии, концепции, т. е. большинство видов программно-декларативных документов. Больше всего принято краевых целевых программ.

В управленческой части программные документы субъектов Российской Федерации, к сожалению, мало чем отличаются от федерального уровня. Им присущи те же недостатки. Так же, как и федеральные документы они содержат много неконкретных положений, в них практически отсутствует механизм контроля.

Таблица 3

Документы социально-экономического планирования субъектов Российской Федерации

Таким образом, можно сказать, что главным позитивным опытом регионов, по сравнению с федеральным уровнем, является вовлеченность в процесс принятия программных документов представительных органов власти.

2.3. Содержание правовых и политических документов, определяющих направления государственных политик в России

Обязательные требования к структуре присутствуют только для ФЦП и ВЦП (постановления Правительства Российской Федерации № 594 и № 239 соответственно). Указанные документы должны включать в себя следующие разделы: характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа; основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей; перечень программных мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения целевой программы; механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков; оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы. К каждому из этих разделов предъявляются свои требования, которые, впрочем, сформулированы весьма расплывчато.

Однако, несмотря на отсутствие правового регулирования, другие программные документы отличаются достаточно похожей структурой. Так, в декларативных документах практически всегда соблюдается следующая структура. Описание и оценка состояния изучаемой сферы общественных отношений, цели и задачи, принципы, государственная политика в данной сфере, перечень общих мер по решению обозначенной проблемы, планируемые результаты. В некоторых из них присутствуют разделы, посвященные финансированию и этапам реализации. Исключения составляют несколько специфических документов, таких, как Военная, Морская доктрины, Доктрина информационной безопасности.

Программы же, кроме ФЦП и ВЦП, содержат похожую структуру, с той лишь разницей, что в них практически всегда указываются источники финансирования, сроки реализации и более конкретные механизмы.

Например, ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007–2010 годы и на перспективу до 2015 года»[68]68
  СЗ РФ, 2006, № 42, ст. 4380.


[Закрыть] содержит также разделы, как: паспорт программы; характеристика проблемы, на решение которой направлена программа; основные цели и задачи программы; сроки и этапы ее реализации; целевые индикаторы и показатели; перечень мероприятий; обоснование ресурсного обеспечения; механизм управления реализацией программы; оценка социально-экономической и экологической эффективности реализации программы; а также пять приложений, содержащих статистическую информацию.

В принципе ничего плохого в том, что программные документы имеют сходную структуру нет, скорее, наоборот. Однако, если внимательно проанализировать структуру и содержание большинства документов, кроме ФЦП И ВЦП, то становится ясно, что в них не рассматриваются такие основополагающие управленческие вопросы, как ответственный за реализацию орган, критерии оценки успешности реализации, порядок осуществления контроля их реализации, механизм санкций при неисполнении программного документа. В итоге это становится одной из причин того, что к концу бюджетного года распорядители бюджетных средств не успевают реализовать все выделенные им деньги, на что так часто жалуется Минфин России, не говоря уже о том, что многие программы просто простаивают. Так, реализация упоминавшейся ФЦП по развитию атомного энергопромышленного комплекса была прекращена уже с 1 января 2009 г.