Текст книги "Методологические основы бюджетного планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов: на примере бюджета городского округа «Город Калининград»"

1.3. Сравнительный анализ зарубежного и российского опыта бюджетного планирования и прогнозирования доходов бюджета

Бюджетное планирование является важной функцией местных органов власти зарубежных стран. Во многих странах бюджетное планирование сводится к разработке двух основных документов – долгосрочного финансового плана и ежегодного бюджета. Разработка этих двух документов местными органами власти является требованием, установленным законодательством. В частности, в Нидерландах кроме ежегодного бюджета органы местного самоуправления обязаны разрабатывать финансовый план на четыре года.

Местные органы власти зарубежных стран осуществляют долгосрочное планирование в соответствии с основными направлениями их деятельности. Например, в США местные органы власти разрабатывают шестилетние программы коммунальных услуг, капиталовложений и финансовой политики, во Франции – законодательно закреплены конкретные нормы по долгосрочному прогнозированию инвестиционных программ местных органов власти.

В основном долгосрочный финансовый план носит характер прогноза, в котором предусматриваются возможные источники и объемы поступлений финансовых ресурсов, а также долгосрочные целевые программы, по которым осуществляются расходы. Такие финансовые планы имеют название сменных пятилетних планов.

В отличие от финансового плана бюджет на год является нормативным актом обязательного характера. При этом показатели бюджета тесно связаны с финансовым планом. Ежегодно после утверждения нового бюджета осуществляется уточнение показателей финансового плана. Таким образом, происходит соединение текущего и перспективного финансового планирования[33]33
  Одной из форм финансового планирования в местных органах власти зарубежных стран является также разработка и утверждение смет расходов учреждений, которые финансируются из бюджета, доходов и расходов присоединенных и дополнительных бюджетов.


[Закрыть].

Особенностью бюджетного планирования в зарубежных странах является то, что финансовый год местных органов власти и финансовый год центрального правительства не совпадают по времени[34]34
  Например, в США финансовый год центрального правительства охватывает период с 1 октября по 30 августа, а каждый местный орган власти самостоятельно устанавливает границы собственного финансового года. Во Франции бюджет центральной власти должен быть обязательно принят до 31 декабря текущего года, а бюджет коммуны – до 31 марта бюджетного года.


[Закрыть]. Это дает возможность местным органам власти в процессе бюджетного планирования иметь полную информацию о размерах финансовой помощи центрального правительства.

В местных органах власти зарубежных стран широко используется программно-целевой метод финансового планирования инвестиций с детальными расчетами эффективности и окупаемости капитальных вложений.

Прогнозные оценки доходов являются неотъемлемой частью многолетнего подхода к бюджетному планированию, однако они могут по-разному использоваться в различных странах. Так, Министерство финансов Австрии помимо прогнозных оценок доходов, которые строятся в ходе годового бюджетного цикла, готовит ряд среднесрочных оценок доходов. Эти многолетние прогнозные оценки доходов ежегодно обновляются и публикуются в составе среднесрочного финансового плана Австрии. В Германии многолетние прогнозные оценки доходов служат аналогичной цели, однако Министерство финансов обновляет их ежеквартально. Соединенные Штаты Америки также строят многолетние прогнозы по доходам в ходе бюджетного процесса – прогнозируются суммы доходов, которые будут собраны, если будут реализованы все подготовленные администрацией предложения по обеспечению доходных поступлений, содержащиеся в проекте бюджета. Особое внимание уделяется в США так называемым «налоговым расходам»[35]35
  Налоговые расходы – это сокращение доходных поступлений в связи с предоставлением налоговых льгот и освобождением от налогообложения.


[Закрыть]. Таким образом, конгресс США рассматривает не только стоимость определенных расходных статей в многолетнем контексте, но и стоимость «налоговых расходов» за тот же период.

В подходе стран Британского Содружества к многолетнему бюджетному планированию среднесрочные оценки доходов также играют важную роль. В Великобритании и Канаде прогноз доходных поступлений на период многолетнего бюджета образует основу для расчета многолетних «потолков» по расходам, которые устанавливаются Казначейством в ходе многолетнего бюджетного процесса. В Австралии и Новой Зеландии многолетние прогнозы доходов сравниваются с многолетними оценками расходов, что позволяет заранее обнаружить угрозу нехватки доходных поступлений в будущем. Правительства Австралии, Канады и Новой Зеландии для построения многолетних прогнозов в рамках многолетнего бюджетного процесса пользуются сложными эконометрическими моделями, состоящими из множества уравнений.

В практике зарубежных стран по-разному также распределены обязанности по разработке многолетних бюджетных оценок. Так, в Австралии, Австрии, Германии, США за это отвечает бюджетный департамент или структура с аналогичными полномочиями.

Во многих странах Британского Содружества (за исключением Австралии) основная доля бюджетных обязанностей традиционно ложится на отраслевые министерства, в том числе и расчет многолетних бюджетных оценок. Эти оценки затем поступают в Министерство финансов (Казначейство), которое их рассматривает, утверждает и агрегирует.

Как правило, многолетние оценки доходов и расходов подаются в парламент вместе с проектом годового бюджета[36]36
  Единственным исключением является Австрия, где многолетние бюджетные оценки передаются в парламент в самом начале ежегодного бюджетного цикла.


[Закрыть]. При этом законодательные органы не утверждают многолетних оценок[37]37
  Перспективный бюджет представляется исключительно в справочных целях.


[Закрыть]. В Германии и Австрии многолетние оценки расходов передаются в парламент в виде сводных показателей, т. е. в агрегированной форме, без подробной разбивки[38]38
  Показатели в более подробной разбивке существуют, но используются только для нужд внутреннего планирования. В Германии и Австрии подробные (в детальной разбивке) прогнозы расходов, на основании которых рассчитываются сводные показатели, считаются конфиденциальной информацией.


[Закрыть].

В большинстве других стран бюджетная информация в подробной разбивке считается конфиденциальной только в процессе подготовки бюджета, т. е. до публикации бюджетного документа, в котором содержится вся подробная информация.

Несмотря на то что продолжительность стадии подготовки бюджета значительно различается, структурно бюджетные календари большинства зарубежных стран похожи друг на друга. Однако степень интегрированности многолетнего планирования в бюджетный цикл в разных странах не одинакова. Например, в Австрии многолетний финансовый план готовится к июню, хотя проект бюджета на очередной год выносится на рассмотрение парламента только в октябре, при этом финансовый план больше не обновляется. В других странах показатели многолетнего финансового плана обязательно обновляются в ходе формирования годового бюджета, чтобы представляемый в парламент многолетний бюджет основывался на самых последних данных. Если говорить о Новой Зеландии и Австралии, то там многолетний бюджет обновляется непрерывно.

Количество документов, публикуемых в ходе подготовки многолетнего финансового плана, также различается по странам. Упрощенность австралийского подхода видна уже в том, что показатели многолетнего финансового плана появляются всего лишь в одном документе, из числа публикуемых в ходе бюджетного цикла. В большинстве других стран документов по многолетнему финансовому плану может быть несколько, но все они представляются в законодательный орган одновременно с проектом годового бюджета.

В Новой Зеландии и Австралии правительства ежегодно в самом начале бюджетного цикла публикуют отдельные документы по финансовой стратегии, экономическому и финансовому прогнозу, а к моменту подачи проекта бюджета на рассмотрение в парламент выходят уточненные прогнозы с учетом произошедших за это время изменений. Публикация излагающего финансовую стратегию правительства документа и финансового прогноза способствует принятию обоснованных решений, придает бюджетному процессу большую преемственность, а также повышает прозрачность процесса формирования бюджета.

Следует также отметить, что в большинстве зарубежных государств[39]39
  Страны, входящие в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).


[Закрыть] используются «фискальные правила»[40]40
  Фискальные правила – это набор институциональных ограничений на решения в области социально-экономической и бюджетной политики. Обычно фискальные правила преследуют стратегические макроэкономические цели, такие как налоговая нагрузка, долгосрочная кредитоспособность бюджетной системы.


[Закрыть]. Эти правила вводятся центральным правительством для регионов либо вводятся региональными властями добровольно для обеспечения устойчивости и эффективности бюджетной системы региона и страны в целом как в долгосрочной, так и в краткосрочной перспективе.

Однако фискальные правила ограничивают региональные и местные власти в возможностях управления доходами и расходами бюджета. Конкретные формы и параметры фискальных правил зависят от степени децентрализации общественных финансов в стране и от ее влияния в долгосрочной перспективе на финансовую устойчивость бюджетной системы. Также фискальные правила зависят от общей потребности бюджетной системы в ресурсах, от жесткости бюджетных ограничений на всех уровнях бюджетной системы и от институциональных особенностей страны.

Вместе с тем хорошо разработанные и сбалансированные фискальные правила помогают избежать политических ошибок, смягчают последствия экономических циклов и способствуют консолидации бюджетной системы. Так, центральные органы власти часто применяют фискальные правила на региональном и местном уровне для корректировки или чтобы избежать нежелательного роста задолженности бюджетной системы или расходов бюджетов.

Одной из самых простых и старых форм бюджетных ограничений является «золотое правило», устанавливающее, что текущие расходы не должны превышать бюджетные доходы, иными словами, что дефицит бюджета не может превышать совокупного объема инвестиций. Для того чтобы удовлетворить этим требованиям, некоторые страны Европейского союза ввели более строгие фискальные правила на региональном и муниципальном уровнях[41]41
  Например, в Австрии с 1999 по 2001 гг. были введены требования бездефицитного бюджета для муниципалитетов и профицитного бюджета для регионов. В Испании с 2003 г. было введено требование сбалансированности бюджетов земель и муниципалитетов. В Канаде, Финляндии и Норвегии, введены требования сбалансированности бюджетов в многолетней перспективе, что допускает дефицит бюджета в отдельном периоде.


[Закрыть].

В большинстве зарубежных стран при финансовом планировании местными органами власти должно соблюдаться требование полной сбалансированности доходов и расходов местного бюджета. Причем такое требование является необязательным относительно бюджета центрального правительства[42]42
  Например, во Франции.


[Закрыть].

Иначе говоря, фискальные правила, устанавливающие параметры дефицита бюджета, обеспечивают его сбалансированность в краткосрочной перспективе. Это способствует понижению инфляции и дефицита торгового баланса, а также стабильности государственного (муниципального) долга. При этом фискальные правила помогают проведению проциклической фискальной политики (увеличение расходов в случае спада и уменьшение – в случае экономического подъема).

В Российской Федерации требование сбалансированности бюджета обязательно для всех уровней власти. Принцип сбалансированности закреплен ст. 33 БК РФ. Согласно данному принципу объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. Причем при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 92.1) для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований введены следующие ограничения:

– размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета;

– размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Во многих странах практикуется ограничение размера долга и долгового финансирования региональных и местных бюджетов. Наиболее строгие ограничения, запрещающие заимствования в принципе, введены в Дании, Южной Корее и Испании (на текущие расходы). В Польше размер долга консолидированного бюджета не должен превышать 60 % ВВП. Во многих странах существует практика утверждения заимствований региона или муниципалитета вышестоящим уровнем.

Что касается России, то предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений[43]43
  Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 107.


[Закрыть].

Во многих странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)[44]44
  Например, Великобритания, Дания, Мексика, Япония.


[Закрыть] для региональных и местных бюджетов введены ограничения на налоговые ставки и налоговые льготы. При этом за региональными (муниципальными) властями закреплен значительный уровень налоговой автономии. Жесткость вводимых ограничений зависит от прозрачности бюджетной системы и уровня развития гражданских и демократических институтов, контролирующих власть в регионе. Данные правила ограничивают возможность регионов или муниципалитетов увеличивать ставки налогов, а также ограничивают их права предоставлять налоговые льготы.

В отдельных странах, таких как Германия, Португалия, Турция, Южная Корея, введены ограничения на повышение расходов. Как правило, эти ограничения вводятся на местном уровне, на уровне регионов такие ограничения применяются редко.

Некоторые страны комбинируют применение ограничений бюджетного дефицита, заимствований с ограничением налоговой автономии, что дает достаточные ограничения на расходы бюджета, хотя это не гарантирует от возникновения непредвиденной необходимости повышения налогов или увеличения заимствований для покрытия обязательств региональных и муниципальных бюджетов.

Использование фискальных правил в деятельности регионов и муниципалитетов может иметь не только обязательный характер. Достаточно много примеров, когда дополнительные ограничения вводятся на добровольной основе для совершенствования процедур управления и повышения эффективности региональных и муниципальных финансов. Следует отметить, что добровольное введение повышенных стандартов более эффективно, чем обязательные стандарты. В настоящее время ассоциации и объединения регионов и муниципалитетов в разных странах собирают информацию об успешном внедрении в практику усовершенствованных стандартов и публикуют их в виде кодексов лучшей практики. В качестве примера можно привести кодекс лучшей практики, составленный ассоциацией муниципальных финансистов США.

Основной вывод, который можно сделать из практики внедрения фискальных правил за рубежом, следующий:

– эффективность фискальных правил критическим образом зависит от политического стремления (политического обязательства) улучшать бюджетную дисциплину;

– эффективное фискальное правило должно быть четко сформулировано, исполнение его должно быть легко контролируемо, а нарушение – очень дорого;

– фискальное правило должно учитывать специфику страны и бюджетной системы.

Далее, особый интерес представляет международный опыт реформирования бюджетного процесса, доказавший свою эффективность в части использования новых методов бюджетирования. Речь идет не только об изучении практики применения бюджетирования в зарубежных странах, но и возможности адаптации зарубежных передовых методик в российской действительности с учетом реалий экономики страны.

Идея бюджетирования, ориентированного на результат, на федеральном уровне появилась в США в 1949 г., затем она была внедрена рядом зарубежных государств (Швецией, Новой Зеландией, Канадой, Францией, Великобританией, Австралией и др.). Однако их результаты оказались неоднозначными. Наряду с общепризнанными достижениями[45]45
  Например, в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Нидерландах, Франции, Бразилии, ЮАР, Южной Корее.


[Закрыть] во многих случаях связанные с реформами ожидания не оправдались. В качестве основной причины таких различий, как правило, называют необходимость «встраивания» программного бюджета в систему управления общественными финансами и государственного управления в целом, состояние и развитие которых, в свою очередь, зависит от множества фундаментальных, но «трудно уловимых» факторов – от политической системы до культурных традиций.

Современная практика программного бюджетирования связана с проведением бюджетных реформ конца 1980–1990-х гг., направленных на внедрение «бюджетирования, ориентированного на результаты» (БОР). В их рамках переход к программному бюджету обосновывался необходимостью достижения двух взаимосвязанных, но не совпадающих целей: оптимизация управления на уровне ведомств (прежде всего, путем расширения их полномочий при планировании и использовании бюджетных средств с усилением ориентации на непосредственные результаты) и более четкое целеполагание и выбор приоритетов государственной политики. В первом случае (большинство стран) программная структура была интегрирована в рамки ведомственной классификации расходов, во втором (Франция, Бразилия) – расходы ведомств привязывались к сформированной «сверху» совокупности программ. Кроме того, в разных странах применяется различная трактовка термина «бюджетная программа»[46]46
  «Бюджетная программа» может определяться как «фонд», «организация», «статья бюджетных расходов», «комплекс взаимоувязанных действий (функций)» и т. д., что предполагает различное агрегирование бюджетных ассигнований.


[Закрыть].

Вместе с тем обобщение складывающейся практики позволяет выделить следующие типы страновых моделей программного бюджетирования в зависимости от целей использования программного бюджета:

1) программный бюджет как инструмент стратегического (перспективного) планирования и установления приоритетов расходов бюджета;

2) программный бюджет как инструмент улучшения системы управления государственными финансами (повышение управленческой гибкости ведомств);

3) программный бюджет как инструмент учета полных затрат в бюджетной деятельности;

4) программный бюджет, используемый для целей анализа политики (позволяет проводить сравнительный анализ с альтернативными вариантами и дать оценку эффективности расходования бюджетных средств)[47]47
  Богачева О. В., Лавров А. М., Ястребова О. К. Международный опыт программного бюджетирования // Финансы, 2010. № 12. С. 5.


[Закрыть].

Ни один из перечисленных подходов к формированию программного бюджета не исключает другие. В сущности, они могут сочетаться и дополнять друг друга. Наиболее эффективными признаются страновые модели, в которых используется все четыре подхода к использованию программного бюджета.

Таким образом, несмотря на то что целый ряд зарубежных государств проводят бюджетные реформы с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат (США, Швеция, Нидерланды, Великобритания, Франция, Австралия, Новая Зеландия, Канада и др.), имеются существенные страновые различия в использовании тех или иных инструментов результативного бюджетирования. Более того, к настоящему моменту не сформировано единое общепринятое определение бюджетирования, ориентированного на результат, что объясняется комплексностью понятия, его способностью эволюционировать. Концепция результативного бюджетирования допускает применение многовариантности его инструментов.

Вместе с тем для России особенно интересным представляется опыт США по составлению докладов о целях и ожидаемых результатах реализации программ, которые включают несколько вариантов достижения планируемых результатов в пределах определенного объема затрат, особенно это актуально в условиях экономического (бюджетного) кризиса. Опыт Новой Зеландии показывает, что поставщиками бюджетных услуг могут выступать как государственные, так и частные организации, а значит, для выполнения государством своих функций и задач совсем не обязательно содержать громадную сеть и штаты бюджетных учреждений, как это происходит в России, можно шире привлекать для выполнения государственных (муниципальных) заказов негосударственные организации, а в государственном секторе развивать конкурентную среду, как это делается в Великобритании. Также в Великобритании наилучшим образом разработаны индикаторы эффективности и результативности, тогда как определение их перечня и расчет, как показывает российская практика, является самой сложной задачей для органов власти. Кроме того, к российским условиям может быть адаптирована британская трехуровневая система государственных планов.

В настоящее время в России идет активный поиск новых путей повышения эффективности государственной власти и местного самоуправления. Обязательным условием решения этой задачи является повышение качества управления общественными финансами. Новые подходы к повышению качества управления общественными финансами предлагают концепции управления и бюджетирования, ориентированные на результат. Эти концепции давно и успешно внедряются в бюджетный процесс многих зарубежных стран. Сегодня такая работа ведется и в России. Однако несмотря на то, что ориентация на результат признается всеми руководителями и рядовыми служащими региональных и местных органов власти как основной принцип управления, в России пока еще не до конца разработаны и опробованы алгоритмы внедрения этих концепций в практику.

Глава 2
Методы планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов

2.1. Организационный механизм планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов

Для исследования и анализа сложных экономических процессов возникает необходимость использования современного эконометрического инструментария[48]48
  Термин «эконометрия» был введен в научную литературу в 1926 г. норвежским статистиком Рагнаром Фришем для обозначения самостоятельной области научных исследований. Эконометрия буквально означает измерения в экономике. Однако речь идет не о прямых измерениях, а о косвенных. В настоящее время чаще употребляется термин «эконометрика», которая представляет собой обоснование и доказательство концепций и выводов экономической теории результатами количественного анализа реальных процессов.


[Закрыть].

Основная задача эконометрики состоит в построении моделей специфического типа (эконометрических моделей), описывающих взаимообусловленное развитие социально-экономических процессов на основе информации, отражающей распределение их уровней во времени и (или) в пространстве.

Наиболее важной задачей является оценка и проверка экономической модели. Первой стадией этого служит спецификация модели в математической форме. На второй стадии осуществляется сбор адекватных данных об объекте. На третьей стадии проводится оценка параметров модели и проверка оцененной модели. Модель либо признается реалистичной, либо признается необходимость оценки другой спецификации модели.

Таким образом, эконометрическое моделирование охватывает весь цикл решения экономической задачи – от ее постановки до содержательной интерпретации результатов статистического анализа и прогнозирования.

Особой популярностью пользуется эконометрическое моделирование в США, что связано с большими объемами накопленной статистической информации. В историю разработки данной теории и ее применения в практических целях значительный вклад внес нобелевский лауреат Лоуренс Клейн, профессор Университета Пенсильвании. В частности, он разработал высокочастотную эконометрическую макроэкономическую модель экономики США. В основе теории Клейна лежит применение экстраполяционных и факторных методов прогнозирования экономических данных[49]49
  Дроздов О. Методы анализа и прогнозирования, применяемые в процессе исполнения бюджета в США // Бюджет, 2007. № 8. URL: http://bujet.ru/magazine/2007/8.


[Закрыть].

Особенностью экстраполяционных методов прогнозирования экономических данных является использование в качестве необходимой информации только собственных значений конкретного показателя за предыдущие периоды. Основная идея – выявление сложившихся тенденций в динамике значений показателя, оценка устойчивости этих тенденций, вычленение структурных составляющих временного ряда (тренд, сезонная составляющая, случайная величина) и прогнозирование будущих значений путем «продления» закономерности.

Модели с одной переменной просты в интерпретации, не требуют большого объема первичной информации и зачастую в краткосрочном периоде обладают лучшей объясняющей способностью, чем более сложные комплексные структурные модели. С другой стороны, применение факторного метода прогнозирования экономических данных позволяет выявлять и анализировать причинно-следственные взаимосвязи между исследуемым показателем и показателями-факторами и затем на основе полученных зависимостей строить модели и получать прогнозные значения.

Основной предпосылкой применения теории эконометрических моделей является устойчивость тенденций в динамике показателей, что особенно важно при рассмотрении вопросов оценки качества полученных результатов прогнозирования экономических данных. Теория эконометрических моделей достаточно широко используется в бюджетном процессе.

Как отмечают ведущие статистики[50]50
  Айвазян С. А. Мхитарян B. C., Балалова Е. И. Эконометрика: этапы развития и причина популярности // Вопросы статистики, 2001. № 2. С. 61.


[Закрыть], при всем разнообразии спектра решаемых с помощью эконометрики задач их можно классифицировать по конечным прикладным целям на две основные:

– прогноз социально-экономических показателей, характеризующих состояние анализируемой системы;

– имитация различных возможных сценариев социально-экономического развития анализируемой системы[51]51
  Антохонова И. В. Методы прогнозирования социально-экономических процессов: учебное пособие. Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2004. С. 125.


[Закрыть].

Сущность эконометрического моделирования состоит в получении дополнительной информации, которая даст возможность глубже понять механизмы, которые лежат в основе экономических процессов, и соответственно влиять на них через осуществление адекватной экономической политики.

Современные эконометрические модели и методы еще не получили достаточного применения в российских практических исследованиях, но в последнее время наблюдается повышенный интерес к классическим регрессионным моделям.

Важно отметить, что использование классических регрессионных моделей иногда бывает некорректным, особенно когда оно проводится без необходимой предварительной проверки временных рядов на стационарность[52]52
  Стационарным называется временной ряд, математическое ожидание, дисперсия и автоковариация которого не зависят от времени.


[Закрыть]. Если ряды нестационарны, то можно попасть в ловушку «ошибочной» регрессии[53]53
  Такая регрессия при корректных значениях основных критериев качества отображает не причинно-следственные связи между исследуемыми переменными, а только констатирует наличие общего тренда.


[Закрыть]. Безусловно, нестационарные ряды можно легко превратить в стационарные, например, с помощью разницы первого или высшего порядков, но при этом возникает другая серьезная проблема – при переходе к регрессивным моделям, которые базируются на рядах, заданных в разницах, теряется информация долгосрочного характера. Данная информация содержится только в уровнях определенных переменных.

Таким образом, остается только та информация, которая характеризует краткосрочную динамику. Применение такого типа моделей является малоценным, так как при переходе к рыночной экономике все актуальнее становятся исследование и анализ долгосрочных тенденций в соединении с краткосрочными изменениями. Вот почему данная проблема нашла решение в рамках современных эконометрических моделей.

Под эконометрическими моделями понимается уравнение регрессии и их совокупности, которые устанавливают количественное соотношение между доходами, которые нас интересуют, как эндогенными (зависимыми) переменными и показателями, которые их обусловливают, как экзогенными (независимыми) переменными. Расчет прогнозных значений дохода осуществляется по уравнению регрессии подстановкой в него значений экзогенных переменных, которые определяют условия, для которых производится прогноз.

Прогноз (экстраполяция) предусматривает, что тенденция изменения дохода, которую предоставляет статистика и отображает уравнение регрессии, сохраняется и в прогнозном периоде, за границами действительных статистических наблюдений. С поступлением новых данных модели подлежат корректированию, которое осуществляется как построение модели с учетом предыдущего опыта. Можно добавить, что регрессионные модели принадлежат к категории феноменологичных – таких, которые характеризуют определенный простор состояний конкретного объекта с позиции конкретного опыта.

Это означает, что для каждого муниципалитета должна быть своя регрессионная модель дохода. Период действия такой модели – до поступления новых данных, после чего ее меняют на новую модель, которая учитывает эти данные. Использование модели за рамками имеющихся данных (экстраполяция) дает возможные значения дохода. Поэтому прогнозирование доходов с использованием эконометрических моделей представляет собой перманентный комплексный процесс, который соединяет в себе построение моделей и их использование для прогнозных расчетов.

Общая структура модели зависит от постановки задачи. В стандартной постановке задачи при разработке проекта бюджета задача состоит в расчете прогнозных поступлений по каждому источнику доходов бюджета отдельно. Сумма прогнозных поступлений по всем источникам доходов дает прогнозное значение совокупного дохода бюджета. В этом случае общая (эконометрическая) модель представляет собой совокупность моделей, которая состоит из регрессионных моделей для каждого вида доходов и модели совокупного дохода.

Возможна постановка, когда объектом прогноза является отдельный вид дохода. Анализ причинных связей осуществляется не обобщенно, на уровне совокупного дохода, а дифференцированно, по видам источников доходов. Детализация доходов воздействует на повышение пояснительного потенциала моделей.

Идея повышения полноты пояснения поведения доходов путем углубления детализации их структуры не ограничивается уровнем видов доходов, так как каждый вид дохода можно по какому-то существенному для него значению поделить на мелкие составляющие, те, в свою очередь, – на еще мельчайшие и т. д.

Однако вместе с увеличением числа уравнений и переменных увеличивается общий объем работ, связанных с процедурой прогнозирования. В связи с чем заслуживает внимания следующий подход к формированию общей структуры модели.

Сила влияния на совокупный доход отдельной его составной равняется части, которую представляет эта составляющая в совокупном доходе. Из практики известно, что части бюджетных поступлений по источникам доходов в совокупном доходе, т. е. части составляющих, как правило, существенно разные. Поэтому сила их влияния в такой же степени разная. В этой связи целесообразно пересмотреть структуру совокупного дохода, а именно оставить как самостоятельные единицы значительные его составляющие, так чтобы вместе они покрывали приблизительно 85–90 % всех доходов, а остаток составляющих объединить в «прочие доходы». При этом желательно, чтобы «прочие доходы» по размеру были наименьшей составляющей в новой структуре.

Данный прием дает возможность без ущерба для пояснительных возможностей снизить количество уравнений, изъять несущественные экзогенные переменные и, наконец, существенно снизить объем работ по процедуре прогнозирования.

В принципе, одновременно могут использоваться несколько разных моделей. Это дает возможность осуществлять перекрестную проверку прогноза.

Анализ причинных связей имеет своей целью из научных экономических позиций на качественном уровне определить круг факторов, которые по логике экономических связей могут влиять на доходы бюджета. Предметом такого анализа является совокупный доход и составляющие совокупного дохода. Анализ должен ответить на вопросы:

– от каких показателей, которые характеризуют состояние экономики территории, может зависеть размер совокупного дохода или определенных его составляющих;

– какие экономические показатели могут рассматриваться как экзогенные переменные, чье влияние на доходы должно быть проверено.

Выполнение этой части процедуры прогнозирования связано с преодолением определенных трудностей. Проблема в том, что в экономике действующие факторы тесно переплетаются между собой и так или иначе влияют друг на друга. Существует большое количество факторов, которые непосредственно или опосредованно влияют на размер доходов. Зачисление их всех к экзогенным переменным для последующей обработки было бы неоправданным. Поэтому нужно не только определить факторы влияния как таковые, а и выделить между ними значительные, те, которые подлежат дальнейшей обработке.

Установлено, что на размер доходов бюджета влияют две группы факторов. К первой группе можно отнести те факторы, которые в совокупности представляют собой механизм извлечения части произведенного дохода в бюджет (например, количество и виды налогов, размер налоговых ставок, собираемость налоговых платежей, задолженность по заработной плате и т. п.). Вторая группа факторов включает: размер и эффективность использования факторов производства, объем реализации продукции и услуг, отраслевую, стоимостную и региональную структуру экономики, уровень рентабельности предприятий, инфляцию, интенсификацию производства. При этом стоит подчеркнуть, что решающее влияние на доходы бюджета, резервы их увеличения производит именно эта группа факторов.