Текст книги "Основы земельного права"

Основы земельного права

Тимофей Николаевич Радько

Учебное пособие

[битая ссылка] [email protected]

Информация о книге

УДК 340(075.8)

ББК 67.0я73

Р15

Радько Т.Н.

В учебном пособии в краткой и удобной форме раскрыты основные темы, необходимые для получения базовых знаний по курсу «Земельное право РФ».

Рассмотрены такие вопросы, как принципы земельного законодательства, субъекты и участники земельных отношений, ответственность за правонарушения, собственность на землю, прекращение и ограничение прав на землю, рассмотрение земельных споров и др. Для всех, кто интересуется вопросами земельного права.

УДК 340(075.8)

ББК 67.0я73

© Т. Н. Радько, 2013

© ООО «Проспект», 2013

§ 1. Понятие земельного права

Земельное право – это совокупность правовых норм и правовых институтов, регулирующих отношения, возникающие в сфере оборота и охраны земли.

Земельное право регулирует порядок реализации субъектами земельных отношений своих прав и обязанностей в связи с использованием земли как природного объекта. Это права и обязанности в сфере оборота земли, ее рационального использования, охраны, восстановления природных качеств.

Субъектами земельных отношений являются физические и юридические лица (граждане, государственные или негосударственные организации, муниципальные образования, субъекты Федерации, государство). Иностранцы и лица без гражданства могут быть субъектами земельных отношений в качестве арендаторов земель сельхозназначения. Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает, что земельными отношениями являются отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 3, ч. 1).

Особенностью земельных правоотношений является то, что земельные участки (объект этих правоотношений) являются недвижимым имуществом и природным объектом. Причем эти их свойства неразрывны, тем самым они придают отличительную специфику земельным правоотношениям.

Следует сказать, что специфика земельных правоотношений состоит и в том, что ими могут быть отношения по поводу атмосферного воздуха, воды, животного мира, лесов, а не только земельные отношения в собственном смысле этого слова.

К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяется соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Следует учитывать, что земельные правоотношения – это отношения между субъектами права, урегулированные нормами земельного права. Вместе с тем земельное право как многогранная самостоятельная отрасль права включает в себя нормы законов о земле, ее недрах, о воде, лесах, животном мире, об охране окружающей среды, атмосферы и т. д.

В сфере земельных отношений применяются и нормы гражданского права (как нормы, регулирующие имущественные отношения по владению, пользованию и владению земельными участками), но они не входят в структуру земельного права.

Объектами земельных правоотношений являются непосредственно земля как природный ресурс и природный объект, земельные участки и части земельных участков.

Земельным кодексом Российской Федерации определен состав земель по категориям:

– земли сельскохозяйственного назначения;

– земли населенных пунктов;

– земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, обороны, радиовещания, телевидения и т. д.;

– земли особо охраняемых территорий и объектов;

– земли лесного, водного фонда;

– земли запаса.

Такое деление позволяет устанавливать правовой режим их использования и охраны, а также осуществлять перевод земель из одной категории в другую.

Земельному праву как самостоятельной отрасли права присущи два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. Императивный – это повелительный метод, применяется в управленческих отношениях в сфере управления землей, а диспозитивный – это метод равенства сторон, применяется там, где налицо равноправные отношения между субъектами.

Источниками земельного права является Конституция Российской Федерации, особенно ее нормы, содержащиеся в ст. 9, 72, которые закрепляют равноправие форм собственности на землю, а также принцип совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжением землей и другими природными ресурсами.

Важное значение имеет ст. 36 Конституции РФ, которая четко устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю и что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не несет ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. К числу источников земельного права относятся Земельный кодекс РФ и другие законы РФ (особенно Закон «О землеустройстве»), указы Президента, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств, служб, агентств, нормативные акты субъектов Федерации и муниципальных образований, в которых содержатся нормы, регулирующие вопросы пользования, владения, распоряжения землей, ее недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами.

Источниками земельного права являются также ратифицированные в установленном порядке международные договоры Российской Федерации.

§ 2. Основные принципы земельного законодательства

Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства должны основываться на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участников свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране природной среды должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, которые установлены законодательством;

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантии каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

§ 3. Субъекты и участники земельных отношений, их полномочия

Как уже отмечалось, субъектами земельных отношений по российскому законодательству являются государство (Российская Федерация), субъекты Федерации, муниципальные образования, физические лица (граждане) и юридические лица (организации).

В случаях, определенных законом, субъектами земельных отношений могут быть иностранцы, лица без гражданства и иностранные юридические лица. Земельный кодекс РФ определяет участников земельных отношений. Это:

– собственники земельных участков (земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в порядке, установленном законом);

– землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

– землевладельцы – лица, владеющие или пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

– обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Полномочия субъектов земельных отношений зависят от статуса субъектов. Так, к полномочиям Российской Федерации относятся:

– установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

– ограничение прав собственников земельных участков, а также землевладельцев, землепользователей и арендаторов;

– государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного контроля и землеустройства;

– установление порядка резервирования земель, изъятие земельных участков, выкупа для государственных и муниципальных нужд;

– разработка и реализация государственных программ использования и охраны земель.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в части земельных отношений относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа земель, для нужд субъекта Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Федерации.

Почти аналогичными полномочиями в части земельных отношений обладают органы местного самоуправления. На них еще возлагается установление правил землепользования и застройки территории городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований.

§ 4. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель

Для лиц, совершающих правонарушения в области охраны и использования земель, установлена уголовная ответственность (ст. 170, 254) – за отравление, загрязнение земли, регистрацию заведомо незаконных сделок с землей. Установлена и административная ответственность. Ее субъектами могут быть как физические, так и юридические лица. Причем привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений к уголовной или административной ответственности, не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный вред.

Наиболее распространенной ответственностью в области охраны и использования земель является дисциплинарная ответственность. Должностные лица и работники организаций, виновные в совершениях земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность, если в результате ненадлежащего выполнения или своих должностных или трудовых обязанностей данная организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих вредное воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Порядок привлечения должностных лиц и работников к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администрации, федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.

Как уже отмечалось выше, привлечение виновных лиц к юридической ответственности не освобождает их от обязанности возмещать причиненный вред. Земельный кодекс РФ (ст. 76) предусматривает, что юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Также за счет виновных юридических лиц и граждан производится приведение в пригодное состояние земельных участков при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, самовольном строительстве и т. п.

§ 5. Собственность на землю

Частная собственность на землю

Конституция РФ, установив множество форм собственности, устранила фактическое и юридическое монопольное право государства владеть и распоряжаться землей.

Граждане России и юридические лица получали возможность приобретать земельные участки для своих нужд в качестве частной собственности. Теперь они могут ими владеть, пользоваться и распоряжаться. В законодательстве предусмотрен порядок приобретения права частной собственности на земельный участок (ст. 260–282 ГК РФ, ст. 21 Земельного кодекса РФ и др.).

Это могут быть договор купли-продажи, договор дарения, договор мены, завещание, правовой акт органа государственной власти или органа местного самоуправления, о приватизации земельного участка. Согласно положению ст. 21 Земельного кодекса РФ граждане могут приобрести в собственность земельный участок, если они имели его в качестве пожизненного наследуемого владения. При этом Земельный кодекс РФ (ст. 15) содержит норму, предусматривающую равный доступ граждан и юридических лиц к приобретению земельных участков в собственность. Закон устанавливает, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в собственность граждан и юридических лиц, за исключением таких земельных участков, которые в соответствии с федеральными законами не могут находиться в частной собственности (например, земли особо охраняемых территорий и объектов).

Государственная собственность и собственность субъектов Федерации на землю

Государство является самым крупным собственником земли. Российской Федерации принадлежат земли лесного фонда, земли специального назначения – транспорта, обороны, энергетики, земли пограничных полос и другие земли, которые признаны таковыми федеральными законами.

Согласно ст. 16 Земельного кодекса РФ государственной собственностью являются все земли, которые не являются собственностью граждан, юридических лиц и муниципальных образований. Это означает, что государственной собственностью являются и земли субъектов Российской Федерации, если она не принадлежит выше указанным субъектам. Право государственной собственности на землю закреплено наряду с Земельным кодексом РФ Законами «Об особо охраняемых природных территориях», «О федеральном железнодорожном транспорте», «Об обороне», «О закрытых территориальных образованиях» и др. Государство также приобретает право собственности на землю путем выкупа земельных участков для государственных нужд.

Муниципальная собственность на землю

Земельным кодексом РФ (ст. 19) установлено, что в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и законами субъектов Федерации, которые приобретены муниципальным образованием на основании закона, и участки, право на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю.

Закон гласит, что в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут передаваться безвозмездно земли, находящиеся в государственной собственности. Это земли в пределах города, поселка, села, населенного пункта, за исключением тех земельных участков, которые являются частной собственностью физических и юридических лиц. Для городов федерального значения, являющихся субъектами Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург), установлен особый порядок закрепления права собственности на землю. В них земельные участки при разграничении государственной собственности в муниципальную собственность не передаются.

§ 6. Право пользования земельными участками

Законодательством Российской Федерации установлены порядок и виды прав на пользование земельными участками – это постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками.

Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками предоставляется государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ 2001 г., сохраняется. Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется. Предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие Земельного кодекса РФ 2001 г. не допускается. Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство.

Правом аренды земельных участков пользуются как граждане РФ, так и иностранные граждане и лица без гражданства. По истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка. Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, заключается на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель.

Арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу. Арендатор земельного участка имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка, но он обязан уведомить собственника об этом решении. На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков.

Земельный участок может быть передан в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. При этом арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка.

При продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендатор данного земельного участка имеет преимущественное право его покупки в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу.

В случае наследования земельных участков лицами, не достигшими совершеннолетия, их законные представители могут передать эти земельные участки в аренду на срок до достижения наследниками совершеннолетия. Изъятые из оборота земельные участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) может быть частным и публичным. Частный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Публичные сервитуты могут устанавливаться для:

– прохода или проезда через земельный участок;

– использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

– размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

– проведения дренажных работ на земельном участке;

– забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

– прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

– сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

– использования земельного участка в целях охоты и рыболовства;

– временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательных, исследовательских и других работ;

– свободного доступа к прибрежной полосе.

Сервитут может быть срочным или постоянным. Срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования таких земель. Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату. Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.

В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:

– из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления на срок не более чем один год;

– из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;

– из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления религиозным организациям;

– из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа.

Служебные наделы представляются в безвозмездное срочное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков. Категории работников таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.

Законодательством РФ установлены обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:

– использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

– сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

– осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов;

– своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

– своевременно производить платежи за землю;

– соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

– не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

– выполнять иные требования, предусмотренные федеральными законами.