Текст книги "Государственное устройство РФ"

Социальное назначение государства проявляется и конкретизируется в его функциях, под которыми принято понимать основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач. Функционирование государства не стихийно, оно имеет целенаправленный характер. Осуществляя функции, государство реализует свою способность воздействовать на общественные отношения с целью решения различных задач как сугубо классовых, так и общесоциальных. Поэтому и функции государства могут иметь либо классовую, либо общесоциальную направленность. Их соотношение может быть различно у государств различных исторических эпох.

Функции государств древности и Средневековья имели преимущественно классовый характер: они осуществляли подавление сопротивления рабов и крепостных крестьян, обеспечивали охрану собственности рабовладельцев и феодалов. Однако уже в те давние времена государства занимались охраной жизни и здоровья людей от преступных посягательств, строительством дорог и общественных и оборонительных сооружений, организацией связи между различными своими территориями, установлением дипломатических отношений с другими государствами, а также осуществляли и иные общесоциальные функции. К примеру, из истории известно, что еще Б. Годунов в конце XVI – начале XVII в. вызывал из заграницы разных техников, лекарей, аптекарей, а также образованных людей для создания школ с иностранными языками, а Екатерина II в XVIII в. создавала специальные богоугодные заведения, где оказывали помощь «сирым и убогим».

Функции современных развитых государств в основном имеют общесоциальный характер. Они подразделяются на виды по разным основаниям. В зависимости от политической направленности их делят на внутренние (деятельность внутри страны) и внешние (деятельность за ее пределами), хотя грани между внутренними и внешними функциями постепенно стираются. По времени осуществления различают функции постоянные, осуществляемые на всех этапах развития государства (например, оборона страны от нападений извне), и временные, вызванные какими-либо специфическими условиями, с исчезновением которых данная функция отпадает (например, ликвидация последствий стихийного бедствия). По основным сферам общественной жизни функции государства подразделяются на экономические, социальные, политические и в духовной сфере. На основе приведенной классификации можно выделить функции, осуществляемые современным государством в условиях рыночной экономики.

Внутренние функции:

а) в экономической сфере – долгосрочное планирование и прогнозирование экономического развития страны, формирование государственного бюджета и контроль за его расходованием, установление системы налогов;

б) в социальной сфере – социальная защита наиболее уязвимых слоев населения (инвалидов, безработных, многодетных), пенсионное обеспечение по старости, выделение средств на бесплатное образование, здравоохранение, на строительство дорог, развитие общественного транспорта, средств связи и т. д.;

в) в политической сфере – охрана законности и правопорядка, прав и свобод граждан, предотвращение межнациональных и религиозных конфликтов, оказание помощи вынужденным переселенцам и мигрантам;

г) в культурной сфере – государственная поддержка и финансирование искусства, национальной культуры, забота о нравственном здоровье общества.

Внешние функции:

а) взаимовыгодное экономическое, политическое, научно-техническое, военное, культурное сотрудничество с другими государствами;

б) защита от нападения, внешней агрессии, охрана государственных границ;

в) обеспечение мира на Земле, предотвращение войн, борьба с международным терроризмом, наркобизнесом.

Интересы человечества в целом требуют, чтобы путем взаимных договоренностей была исключена возможность ядерной или иной всемирной катастрофы и остановлена разорительная для всех стран гонка вооружений. Но поскольку еще сохраняются противоречия между экономическими и геополитическими интересами разных стран, то непреложной заботой государства является сохранение армии на уровне, необходимом для обеспечения безопасности страны, и оборонного военного потенциала, гарантирующего решение этой задачи.

Весьма важное значение в современном мире приобретают функции, для которых разные государства объединяют свои усилия. Например, экологическая функция, т. е. деятельность, направленная на охрану, восстановление и улучшение природных условий жизни людей, является и внутренней, и внешней одновременно. Такой же характер присущ функции обеспечения научно-технического прогресса, например, осуществляется совместное исследование космоса.

Внутренние и внешние функции любого государства тесно связаны, поскольку внешняя политика во многом определяется внутренними условиями существования данного государства.

Для обеспечения выполнения своих функций любое государство создает специальную структурную организацию, называемую государственным механизмом. Именно он олицетворяет материальную силу государственной власти.

Механизм государства – это сложная система взаимосвязанных и взаимодействующих звеньев, блоков, частей – органов власти, управления, материальных и финансовых средств, государственных учреждений и т. д., главными из них являются органы государственной власти (государственный аппарат).

Каждый орган государства наделен своей компетенцией (это круг вопросов, для решения которых он создан), определенным объемом властных полномочий и материально-техническими средствами, необходимыми для решения своих задач. Например, в компетенцию милиции входит борьба с преступностью. Для ее реализации милиции предоставляются такие полномочия, как проверка документов, задержание лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и иные. Кроме того, этому органу государства должны выделяться средства на материальное содержание сотрудников, предоставляться оружие, машины, рации и другие технические средства, необходимые для надлежащего выполнения стоящих перед ними задач.

Структура механизма государства включает:

– государственный аппарат (систему органов государственной власти). Государственный аппарат соотносится с механизмом государства как часть и целое, выступая в качестве главного элемента механизма государства;

– государственные учреждения и предприятия, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры, науки и т. д.;

– государственных служащих (чиновников);

– материальные и финансовые средства, необходимые для обеспечения деятельности механизма государства;

– особую часть государственного аппарата составляют правоохранительные органы – суд, прокуратура, полиция, необходимые для обеспечения принуждения за неисполнение законов.

Построение и деятельность механизма государства осуществляется на основе определенных принципов:

– принцип гуманизма, т. е. приоритетности использования в своей деятельности гуманных, демократических, а не жестких методов; первостепенной защиты прав и свобод человека и гражданина;

– принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

– принцип открытости, гласности в деятельности государственного аппарата;

– принцип профессионализма государственных служащих, означающий подбор и расстановку кадров по профессиональным качествам, выполнение работниками государственного аппарата своих должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне, исключающем волокиту, бюрократизм, безграмотное решение вопросов;

– принцип законности, заключающийся в точном и безусловном соблюдении законов и подзаконных актов всеми государственными органами и должностными лицами;

– принцип демократизма в формировании и деятельности государственных органов, согласно которому их формирование должно строиться с учетом того, что источником власти является народ, что формирование государственных органов должно осуществляться на выборной или конкурсной основе.

Любое государство помимо сущности и социального назначения характеризуется также некоторыми внешними признаками, в совокупности образующими его форму.

Форма государства – это организация и устройство государственной власти, а также способы ее осуществления. Для того чтобы получить наиболее полное представление о форме какого-либо конкретного государства, надо определить три признака, традиционно называемых элементами формы государства:

1) выяснить, кому принадлежит верховная власть, как формируются высшие органы государственной власти, какова их структура и компетенция, как они взаимодействуют с народом и друг с другом. Этот элемент формы государства называется формой правления. Различают две основные формы правления: монархию и республику;

2) установить, как организована территория государства, на какие части она делится, каковы отношения центра с составными территориальными единицами государства. Этот элемент называется формой территориального государственного устройства. Различаются две основные формы государственного устройства: унитарное и федеративное государство;

3) уточнить, какие способы и средства использует государство для осуществления своей власти, а также степень участия в ней народа и положение личности в государстве. Этот элемент формы государства называется государственным (политическим) режимом. Все государственные (политические) режимы принято делить на демократические и антидемократические.

Подробная характеристика перечисленных элементов формы государства будет дана ниже.

Форма каждого конкретного государства как совокупность формы правления, формы территориального устройства и государственного режима складывается исторически под влиянием множества факторов. Несомненное воздействие на нее оказывает уровень экономического развития, достигнутый обществом, а также отношения между основными политическими силами в нем. Поэтому в разные исторические эпохи преобладали те формы государства, которые в большей степени соответствовали ступени экономического роста и соотношению политических сил в стране. Этим объясняется то, что в Средние века, например, наиболее распространенной формой правления была монархия разных видов. А после буржуазных революций в некоторых странах монархическая форма правления либо претерпела коренные изменения, либо была заменена республикой, но тоже разных видов.

Разнообразие форм правления объясняется тем, что помимо названных факторов на форму государства оказывают влияние иные условия, в частности исторические традиции, присущие народам, населяющим страну, господствующая идеология, религия, уровень культурного развития и национального сознания народа, степень его политической активности и даже географическое положение страны, размеры территории и климат.

Наиболее древней формой правления является монархия, что значит «власть одного», «единовластие» (греч. monos – один, arche – власть). Монархией называется такая форма правления, при которой верховная власть принадлежит одному лицу – монарху, получающему ее, как правило, в порядке престолонаследия (народ никакого участия в этом не принимает) и на всю жизнь, а не на определенный срок. Монарх не несет юридической ответственности за свои действия.

Если монарх ни с кем не делит свою власть (единолично издает законы, назначает чиновников на все высшие должности, вершит высший суд и управляет государством по собственному усмотрению, а если и привлекает советников, то их советы для него необязательны), то такая монархия называется неограниченной, абсолютной монархией. Такими были восточные деспотии (Древний Египет, Древний Китай и др.), где монарх (фараон, император) обладал неограниченной верховной властью. В абсолютных монархиях власть монарха обожествляется, признается естественным неравенство людей (не любой человек может стать монархом) и при этом все (даже представители высших сословий) считаются подданными монарха и должны ему повиноваться. Провозглашается всеобщая любовь и преданность монарху, безграничное доверие к нему. Народ никакого участия в управлении государством не принимает. Власть держится на жесткой дисциплине, принуждении и желании сохранять существующие традиции. Абсолютные монархии существовали и в эпоху рабовладения, например таковой была античная Римская империя.

Наиболее часто встречающейся формой правления монархия была в эпоху Средневековья. В период феодальной раздробленности существовала раннефеодальная монархия, когда в каждом отдельном княжестве или графстве был свой единоличный правитель, – носитель верховной власти на своей территории. С преодолением феодальной раздробленности и централизацией государства появляется такая форма правления, как сословно-представительная монархия, где наряду с монархом существуют выборные органы, представляющие разные сословия, с которыми монарх вынужден считаться при решении важнейших вопросов. Например, в России в XVII в. таким органом был Земский собор. Такая монархия становится уже частично ограниченной.

В эпоху позднего Средневековья при определенных условиях возникают и абсолютные монархии. В России эпоха самодержавия началась при Петре I, который в начале XVIII в. был провозглашен первым русским императором, и закончилась в первой четверти XX в.

После буржуазных революций в ряде стран на смену абсолютным монархиям пришли ограниченные конституционные монархии, где наряду с главой государства (монархом) существует другой высший орган власти (например, парламент). Среди ограниченных монархий различают дуалистическую и парламентскую монархии. Дуалистической называют монархию, в которой существует двойственность (дуализм) верховной власти: монарх, представляющий интересы феодалов, сохраняет всю полноту исполнительной власти (он формирует правительство, т. е. назначает и смещает министров по своему усмотрению, и они несут перед ним ответственность). Но законодательная власть принадлежит парламенту, состоящему из избранных народом представителей (депутатов) и выражающему интересы буржуазии и других слоев населения. В современном мире такая монархия встречается редко (например, в Марокко, Иордании).

Парламентской (парламентарной) называется монархия, где монарх как глава исполнительной власти ограничен в правах, и это закреплено в основном законе (конституции). Даже если монарх назначает министров, то они несут ответственность перед парламентом (высшим органом законодательной власти) и зависят от доверия последнего. Таких монархий в современном мире много: это Бельгия, Великобритания, Швеция, Япония и др. В Великобритании нет писаной конституции как единого правового акта, но действуют иные законы, ограничивающие власть монарха («монарх царствует, но не управляет»). При этой форме правления монарх является главой государства, символом единства нации, народа, государства, обеспечивает стабильность общества, выполняет представительские функции.

Другая основная форма правления – республика (лат. respublica – общественное дело). Это форма правления, при которой верховная власть принадлежит органам, избираемым народом на определенный срок, при этом избранные представители несут юридическую ответственность за свои действия по управлению обществом. Теоретически в республике любую должность может занять любой гражданин, кроме тех, кто ограничен в правах (например, отбывает уголовное наказание за преступление).

В древние века существовали античные рабовладельческие республики двух видов: демократическая (Древняя Греция), где все граждане (рабы ими не являлись) допускались к участию в выборах представительных органов государственной власти, и аристократическая (Древний Рим), особенность которой в том, что в выборах принимало участие только привилегированное меньшинство.

В Средние века республики встречались редко и лишь в виде свободных городов-республик (например, на Руси такими городами были Новгород и Псков).

Наибольшее распространение республиканская форма правления получила после буржуазных революций. В современном мире существуют две основные разновидности республики: президентская и парламентская (парламентарная). Президентская республика (яркий пример – США) характеризуется тем, что президент, избираемый коллегией выборщиков (или непосредственно народом) на определенный срок, является одновременно главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет правительство, которое сам же и формирует, т. е. назначает министров. Правительство несет ответственность перед президентом, который может смещать министров по собственному усмотрению. Президент обладает также рядом других властных полномочий, например, является верховным главнокомандующим. Законодательная власть в президентской республике принадлежит коллегиальному органу – парламенту, который избирается населением на определенный срок. Президент не вправе распустить парламент, но обладает правом отлагательного вето в отношении принятых им законов. Парламент же может досрочно отстранить президента от должности (в США эта процедура называется импичментом), но только если он нарушит Конституцию.

Парламентская республика (например, Германия, Италия) отличается от президентской тем, что президент избирается, как правило, не народом, а парламентом и не обладает большим объемом властных полномочий. Он является лишь главой государства и не возглавляет исполнительную власть. Во главе правительства стоит другое должностное лицо – премьер-министр. Формируется правительство парламентом из представителей тех партий, которые на выборах получили большинство мест в нем. И ответственность оно несет также перед парламентом, который может выразить правительству недоверие путем голосования, что влечет за собой уход правительства в отставку. В парламентской республике президент может распустить парламент досрочно и назначить новые выборы.

Существуют также смешанные республиканские формы правления, сочетающие в себе черты и президентской, и парламентской республик. К таким относится, например, современная Франция. Конституция РФ 1993 г. также устанавливает смешанную президентско-парламентскую форму правления в России.

По форме государственного устройства (т. е. территориальной организации государства) различают унитарное (простое) и федеративное (сложное) государства. Унитарным (лат. unitas – единство) называется государство, территория которого для удобства управления делится на административно-территориальные единицы (области, районы, департаменты, воеводства и т. п.), не обладающие самостоятельностью. Все эти территориальные единицы управляются из центра. В таком государстве создается единая централизованная система государственных органов: один парламент, один президент, одно правительство, власть которых распространяется на всю территорию государства. В унитарном государстве существуют также единое законодательство, единое гражданство. Примерами унитарных государств на сегодняшний день являются Польша, Франция, Литва.

Федеративным (лат. foedus – союз) является такое государство, которое представляет собой объединение нескольких государств.

Объединившись, они создают качественно новое государство, в котором получают статус субъектов федерации (в разных странах могут именоваться по-разному: штаты, республики, земли и т. п.). При этом создаются новые федеральные органы власти, которым члены (субъекты) федерации передают часть своих властных полномочий, ограничивая тем самым свой суверенитет. В конституции федерации или в специальном договоре о ее создании (федеративном договоре) закрепляется разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти в субъектах федерации. Таким образом, в федерации существуют две системы органов власти: федеральные, власть которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов федерации, действующих только на своей территории и самостоятельно решающих только вопросы, отнесенные к их ведению. Законы в федеративном государстве также разделяются на федеральные (к ним относится и конституция федерации), действие которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов федерации, действующие только на территории того субъекта, органами которого они приняты. Законы субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам, и в первую очередь федеральной конституции. Валюта в федерации единая, а гражданство может быть двойное: гражданин субъекта федерации одновременно и гражданин федерации в целом. В типичной (симметричной) федерации все ее субъекты имеют равные права и лишены возможности в одностороннем порядке принять решение о своем выходе из федерации (сецессии). В настоящее время такими федерациями являются США, Германия.

От федерации следует отличать конфедерацию (лат. confederatio – сообщество). Это союз суверенных государств, заключенный ими для достижения каких-либо определенных целей (например, для совместного решения экономических проблем или обороны). Однако при этом новое государство, в отличие от федерации, не создается. Поэтому субъекты конфедерации полностью сохраняют свой суверенитет. В конфедерации нет единой территории, единой валюты и единого гражданства. Субъекты конфедерации продолжают самостоятельно осуществлять всю полноту власти (законодательной, исполнительной, судебной) на своей территории. Общие органы власти могут создаваться, однако принятые ими решения должны быть утверждены (ратифицированы) высшими органами власти субъектов конфедерации и только после этого вступают в силу на их территории. Выход из конфедерации возможен по решению любого ее субъекта в одностороннем порядке. История показывает, что конфедерации – это непрочные объединения государств: они либо распадаются по достижении поставленных целей, либо перерастают в более прочный союз – федерацию. Примером могут служить США, которые первоначально (с 1776 г. по 1787 г.) были конфедерацией.

В историческом прошлом имела место такая форма государственного устройства, как империя – сложное государство, созданное насильственным путем в результате завоеваний и присоединения отдельных территорий. Составные части империи имеют, как правило, неодинаковое положение. Ими управляют чиновники, назначаемые метрополией. Империи существовали с глубокой древности (империя Александра Македонского, Римская империя) до начала XX в. (Великобритания, дореволюционная Россия).

Государственному развитию известно множество государственных (политических) режимов. Однако все режимы принято подразделять прежде всего на демократические и недемократические (антидемократические). Критерием деления является степень демократизма в осуществлении государственной власти: участие народа в управлении государственными и общественными делами, гарантированность (обеспеченность) прав и свобод личности.

При демократическом режиме (греч. demos – народ, kratos – власть) народ признается источником государственной власти, поэтому высшие органы власти (такие как парламент) избираются населением и являются институтами представительной демократии, суть которой в том, что избранники народа представляют его интересы. Выборы носят демократический характер: они проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, которое обеспечивает свободу волеизъявления избирателей. В то же время используются и институты прямой (непосредственной) демократии, когда население само принимает те или иные решения, например путем всенародного голосования в форме референдума (именно так была принята в 1993 г. действующая Конституция РФ).

Демократический режим обеспечивает равенство всех граждан и фактическую реализацию всех гражданских и политических прав и свобод, а также равный доступ всех граждан и их объединений к участию в общественных и государственных делах. При таком режиме существует многопартийность, легальная (законная) оппозиция, инакомыслие не подавляется. Экономической основой демократического режима является многоукладная экономика с разными формами собственности (в том числе и частной) и рыночные отношения.

Антидемократические режимы разных видов объединяет то, что народ не признается источником власти и фактически отстраняется от участия в управлении государством и общественными делами.

При этом права и свободы личности, даже если они формально провозглашаются (и даже записаны в конституции), фактически ограничиваются, попираются. Различают следующие виды недемократических режимов: тоталитарный и авторитарный. Тоталитарным (лат. totalis – весь, полный) называется режим, при котором государство осуществляет полный, всеобщий (тотальный) контроль над всеми сферами жизни общества. В экономике преобладает государственная собственность, жесткое государственное регулирование экономических отношений командными, приказными методами. Экономика в основном ориентирована на военную промышленность, т. е. происходит ее милитаризация.

В политической сфере существует одна (правящая) партия, происходит сращивание партийного и государственного аппарата и его чрезмерная централизация и бюрократизация. Характерным признаком тоталитарного режима является так называемый вождизм, т. е. особое выделение вождя, личность которого, по сути, обожествляется. В массовом сознании с помощью средств информации насаждаются представления о его непогрешимости и других сверхъестественных качествах. В условиях такого режима господствует одна официальная идеология, насаждаемая с помощью пропаганды, а также насильственным путем. Инакомыслие подавляется. Все общественные организации также действуют под строгим контролем со стороны государства. Права и свободы личности грубо нарушаются. Государственная власть осуществляется преимущественно методами насилия, подавления, проводятся массовые репрессии.

Одним из видов тоталитаризма является фашистский режим, при котором господствует идея превосходства одной нации или расы. Ему свойственна крайне агрессивная внешняя политика, ориентированная на захват чужих земель. Это обосновывается тем, что якобы высшая раса (нация) достойна лучшей жизни, чем другие – неполноценные, поэтому она может решать свои проблемы (экономические, социальные) за их счет. Низшие расы подлежат уничтожению либо могут использоваться при необходимости как рабочая сила.

Авторитарным (лат. auctoritas – сила, власть, влияние) в соответствии с современными научными представлениями называется такой режим, который является как бы промежуточным между тоталитарным и демократическим режимами. Главное его отличие от тоталитарного режима в том, что государство уже не осуществляет полный контроль над обществом. В частности, в экономической сфере допускаются иные, помимо государственной, формы собственности, в том числе частная. Разрешается предпринимательская и коммерческая деятельность частных лиц. Происходит активизация товарно-денежных отношений. Одновременно несколько смягчаются методы осуществления государственной власти: не проводятся массовые репрессии, допускается инакомыслие (хотя и в ограниченных пределах), борьба политических партий в парламенте, критика властей. Однако серьезная оппозиция не допускается. Личные права и свободы формально провозглашаются, но фактически воспользоваться ими затруднительно, так как они не гарантируются и не защищаются государством.

Как правило, при авторитарном режиме создаются условия для возникновения личной диктатуры лидера правящей верхушки. Это объясняется тем, что сильная власть необходима лидеру для проведения своей политики и преодоления сопротивления оппозиции.

Политический режим – весьма динамичный элемент формы государства, он не остается неизменным с течением времени. В XX в. многие страны в мире осуществили переход от недемократических тоталитарных и авторитарных режимов к демократическому режиму. Примером могут служить Германия, Италия, Греция, Испания, Португалия, Чили и др.