Текст книги "Автократическая, демократическая и оптимальная формы правления. Фискальные решения и экономические результаты"

Происхождение правительства

На протяжении долгой истории групп охотников и собирателей не существовало правительств вне плоскости родственных отношений – главным образом потому, что тогда было мало собственности, которую можно было бы защищать или воровать. Видимо, у таких общин были временные и не слишком влиятельные вожди, организовывавшие групповую охоту, но, по крайней мере в среде мужчин, такие общины были совершенно эгалитарными. Рабство было редким явлением, поскольку затраты на захват раба и надзор за ним обычно превышали его возможную полезную отдачу. Эти ранние общины охотников и собирателей были беднейшими группами в человеческой истории, а также одними из последних, для которых правительство не было главной причиной бедности и угнетения[9]9
  Мартин ван Кревельд дал отличную краткую характеристику социальной организации племен охотников-собирателей в работе: Van Creveld М. The Rise and Decline of the State. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. [Кревельд М. ван. Расцвет и упадок государства / пер. с англ. под ред. Ю. Кузнецова, А. Макеева. М.: ИРИСЭН, 2006.]


[Закрыть].

Правительство стало прежде всего важным институтом защиты сельского хозяйства (и других видов производства, которые зависели от местных условий и сезонности) от внутренних и внешних грабителей. Оно появилось с первыми земледельческими поселениями около 10000 лет назад и развилось в первые крупные цивилизации Египта, Месопотамии, Индии и Китая около 5000 лет назад. Сначала правительство было главным образом результатом обмена дани на защиту. И основной долговременной политической задачей всегда была разработка механизмов, гарантирующих эффективное выполнение правительством его защитной функции и не дающих ему превратиться в жестокого хищника. Не следует питать иллюзий, будто эта задача была решена. В XX столетии правительства стали виновниками убийства около 170 млн людей[10]10
  Rummel R.J. Death by Government: Genocide and Mass Murder Since 1900. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1994.


[Закрыть].

Большинство людей с начала письменной истории человечества и до последнего времени управлялось той или иной формой автократического правительства, во главе которого могли стоять вождь, король, цезарь, монарх, император, султан, царь, генеральный секретарь, фюрер или председатель правительства. В книге «Власть и процветание» (2000) Мансур Олсон предположил, что типичным источником автократического правительства было решение какого-нибудь кочующего бандита стать главным местным грабителем, «стационарным бандитом» (термин Олсона) на определенной территории. Для обычных людей такой главный грабитель был предпочтительнее нескольких конкурирующих, поскольку первый имел более «всеохватывающую заинтересованность» (опять термин Олсона) в объеме совокупного выпуска подчиненного ему населения. У конкурирующего с подобными себе грабителя, напротив, мало стимулов к ограничению разбоя, поскольку на нем почти не сказывается снижение производительности труда в результате его грабежа. По этой же причине, например, консолидированный контроль за нефтяными или рыбными промыслами обеспечивает более высокую и стабильную добычу, чем открытый доступ к этим ресурсам. И город с одной мафией, скорее всего, будет и богаче, и безопаснее, нежели город с конкурирующими мафиозными группами[11]11
  Olson М. Power and Prosperity. N. Y.: Basic Books, 2000. P. 1–14.


[Закрыть].

Чтобы стать главным местным грабителем на какой-нибудь территории, кочующий бандит должен подавить местную конкуренцию и защитить территорию от грабителей-чужаков. И поэтому отличительной особенностью успешных автократов являются сравнительно лучшие воинские навыки или способность получить поддержку тех, кто таковыми владеет. Как заключил Никколо Макиавелли: «Таким образом, государь не должен иметь ни других помыслов, ни других забот, ни другого дела, кроме войны, военных установлений и военной науки, ибо война есть единственная обязанность, которую правитель не может возложить на другого»[12]12
  Machiavelli N. The Prince. Ch. 14. (Макиавелли H. Государь // Макиавелли H. Государь. История Флоренции / пер. с итал. Г. Д. Муравьевой. М.: ACT: Астрель, 2011. С. 65.)


[Закрыть].

Для автократического правления характерно то, что контроль осуществляется от имени автократа. Разумеется, никто не может править без поддержки группы, численность которой позволяет контролировать все население. Так что автократ является эффективным правителем только в качестве главы правящей группы, которая и предъявляет требования на обладание остаточными правами собственности на доходы такого правления. Однако автократ заинтересован в поддержании размера автократии и распределения чистой выгоды между членами правящей группы на том уровне, который необходим для сохранения ее эффективного контроля над всем населением[13]13
  Политолог Маргарет Леви предложила «теорию хищнического правления, когда правители действуют так, чтобы максимизировать доход, зависящий в свою очередь от их власти, которая позволяет им отстаивать свои интересы и определяется их контролем над силовыми, экономическими и политическими ресурсами, операционными издержками (включая потери в связи с уклонением от налогов) и учетными ставками». Эта многообещающая книга менее полезна, чем могла бы быть, потому что в ней не проводится различие между автократией и демократией и не развивается теория государственных расходов. См.: Levi М. Of Rule and Revenue. Berkeley: University of California Press, 1988.
  Две книги об автократии, написанные экономистами, фокусируются преимущественно на процессах добывания и удерживания автократической власти: Tullock G. Autocracy. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1987; Wintrobe R. The Political Economy of Dictatorship. Cambridge: Cambridge University Press, 1988.


[Закрыть].

Соответственно целям настоящего исследования интересы автократии определены в терминах чистого объема выпуска, который может быть получен от подвластного ей населения, разницы между уровнем налоговых доходов и совокупными государственными расходами на общественные блага услуги. Другими словами, предполагается, что автократия получает все чистые доходы от фискальной системы и не платит никаких налогов. Предполагается, что автократия не питает никакой благожелательности или неблагожелательности по отношению к подвластному населению и правительство предоставляет некоторые государственные услуги для всего населения только ради увеличения чистого дохода, который она может извлечь из экономики. Для автократического правительства, таким образом, целевая функция определяется как

A = T– (F + G), (2.4)

где А — чистая производительность одного потенциального работника, которого автократия может использовать для обслуживания своих интересов; F – постоянные затраты в расчете на потенциального работника на военные нужды и выплату процентов по любому непогашенному долгу. Конечно, ради сохранения поддержки сторонников автократ будет вынужден делиться чистым доходом с другими членами контролирующей группы, но только угроза революции и массовой эмиграции удержит правительство, возглавляемое своекорыстным автократом, от выжимания максимального чистого дохода из подвластного населения.

Подстановка уравнения 2.2 вместо обозначающего налоговые доходы на душу населения параметра Т в уравнение 2.4 выражает целевую функцию автократического правительства в значениях постоянных затрат F, расходов на государственные услуги G и средней ставки налога R.

A= a (1 + G)^b R (1 − R)^c– (F + G). (2.5)

Для автократии средней ставкой налога, лучше всего отвечающей интересам правящей группы, является ставка, максимизирующая доходы,

R = 1/ (1 + c), (2.6)

а уровень всех государственных расходов, максимизирующий чистые доходы автократии, выражается следующим образом:

(1 + G) = bT = (abR)^{[1/(1 − b)]} (1 − R)^{[c/(1 − b)]}. (2.7)

Значение и последствия этих решений для выбора фискальной политики и экономических результатов автократического правительства с учетом конкретных значений параметров a,bvic рассматриваются в следующих главах.

Впервые в человеческой истории демократия стала в последнее время преобладающим типом политического режима и в общем и целом признается наилучшей из существующих формой правления. Однако возникновение демократической формы правления кажется почти случайным. Автократы представляются могущественными, но часто оказываются уязвимыми. Их власть и богатство притягивают путчистов и иностранных агрессоров. А смерть автократа нередко вызывает кризис преемственности. Большинство жизнеспособных автократий эволюционировало в наследственные монархии, поскольку выгоды, приносимые избежанием кризиса преемственности, обычно превышали затраты пребывания у власти посредственных, как правило, наследственных правителей. В одном исследовании, основанном на истории девяти столетий датской монархии, сделано заключение, что «введение автоматической наследственной преемственности в автократии обеспечивает стабильность и ограничивает количество переворотов, организуемых соперниками»[14]14
  Kurrild-Klitgaard Р. The Constitutional Economics of Autocratic Succession // Public Choice. 2000. Vol. 103. № 1/2. P. 63–84.


[Закрыть].

В своей последней книге Мансур Олсон связал происхождение демократии с историческими обстоятельствами, которые привели к сочетанию четырех условий: (1) примерно равное распределение власти между группами, которые могли свергнуть автократа, так что ни один лидер не мог самостоятельно объявить себя новым автократом, (2) ни одна из этих групп не была достаточно сильной в какой-либо местности и не могла создать мини-автократию, (3) число групп было довольно небольшим, что делало возможным добровольное принятие коллективных решений, и (4) территория, на которой установилась новая демократия, была сложно доступна для завоевания потенциальным внешним агрессором. Те самые условия, которые приводят к демократии, как правило, приводят и к контролю над исполнительной властью со стороны нового демократического правительства[15]15
  Olson М. Op. cit. Р. 30–33.


[Закрыть].

Макиавелли, как и следовало ожидать, одним из первых задумался о разнице между автократией и демократией: «Единовластие учреждается либо знатью, либо народом, в зависимости от того, кому первому представится удобный случай. Знать, видя, что она не может противостоять народу, возвышает кого-нибудь из своих и провозглашает его государем, чтобы за его спиной утолить свои вожделения. Так же и народ, видя, что не может сопротивляться знати, возвышает кого либо одного, чтобы в его власти обрести для себя защиту. Тому, кто приходит к власти с помощью знати, труднее удержать власть, чем тому, кого привел к власти народ, так как если государь окружен знатью, которая почитает себя ему равной, он не может ни приказывать, ни иметь независимый образ действий. Тогда как тот, кого привел к власти народ, правит один, и вокруг него нет никого или почти никого, кто не желал бы ему повиноваться. Кроме того, нельзя честно, не ущемляя других, удовлетворить притязания знати, но можно – требования народа, так как у народа более честная цель, чем у знати: знать желает угнетать народ, а народ не желает быть угнетенным»[16]16
  Machiavelli N. Op. cit. Ch. 9. {Макиавелли H. Указ. соч. С. 45–46.)


[Закрыть].

Однако Макиавелли, чей опыт ограничивался княжескими автократиями, оказался наивным в отношении демократии. Хотя в большинстве случаев демократическое правление устанавливалось для ограничения власти правительств, всякий раз оно приобретало особую форму, которая отличалась в основном тем, что контролирующие группы здесь были более широкими сравнительно с автократиями, на смену которым приходила демократия. Александр Фрейзер Титлер, шотландский историк XVIII века, пессимистически оценивал будущее демократий: «Демократия не может существовать как постоянная форма правления. Она может существовать только до тех пор, пока большинство избирателей не обнаружит, что они сами могут проголосовать за щедрые пожертвования из общественной казны. Начиная с этого момента большинство всегда голосует за кандидата, который сулит им наибольшие выплаты из общественной казны, и в результате демократия всегда разваливается из-за расхлябанной фискальной политики, и сменяет ее всегда диктатура, а дальше и монархия»[17]17
  Цит. по: Glubb J. Soldiers of Fortune. L.: Hodder and Stoughton, 1973. P. 229–230.


[Закрыть].

В 1835 г. после посещения Соединенных Штатов Алексис де Токвиль тоже выразил обеспокоенность склонностью демократии к неумеренному перераспределению[18]18
  Toqueville A. de. Government of the Democracy in America // Democracy in America. Bk. 1. Ch.13. (Токвиль А. де. Демократия в Америке / пер. с фр. М.: Прогресс, 1992. С. 160–183).


[Закрыть]. Размышляя о прошлом, американский экономист Рэндал Холкомб недавно заметил: «Демократия в Америке, первоначально установленная как средство ограничения власти правительства, превратилась в самоцель. Вместо того чтобы рассматриваться как инструмент гарантирования прав граждан, демократия стала механизмом заигрывания с мнением большинства»[19]19
  Holcombe R.G. An Economic Analysis of Democracy. Carbondale: Southern Illinois University Press, 1985. P. 2.


[Закрыть].

Вопрос о том, кто контролирует демократическое правительство, менее очевиден, чем аналогичный вопрос применительно к автократическому правительству. Недостаточно сказать, что «народ» выбирает или контролирует демократическое правительство; любой анализ демократического правительства должен уточнить, что это за люди и каковы их интересы. В этом исследовании предполагается, что в демократии, функционирующей в соответствии с правилом большинства, ответственные решения принимает медианный избиратель. Основанием для такого допущения, общепринятого в современной теории общественного выбора, является то, что результат, предпочтительный для медианного избирателя, будет определяющим, если предпочтения всех избирателей можно выстроить в одном измерении, предпочтение каждого избирателя является «однопиковым» (имеет один максимум), а групповой выбор основывается на простом правиле большинства[20]20
  Квалифицированный очерк модели медианного избирателя см.: Holcombe R. G. An Economic Analysis of Democracy. P. 38–66. Анализ модели медианного избирателя см.: Sultan A., Green К. Is the Median Voter a Clear-cut Winner?: Comparing the Median Voter Theory and Competing Theories in Explaining Local Government Spending//Public Choice. 2000. Vol. 105. № 3/4. P. 217–230. Авторы приходят к выводу, что «хотя модель медианного избирателя имеет небольшое преимущество над конкурирующими моделями, основанными на альтернативных теориях, нельзя опираться исключительно на нее, когда другие факторы – институциональные, перераспределительные и связанные с интересами групп – также важны для объяснения государственных расходов».


[Закрыть]. Предполагается, далее, что коалиция большинства получает от фискальной системы все трансфертные платежи, но может платить какие-то налоги. В данном исследовании интересы медианного избирателя определяются как сумма его доходов минус налоги и плюс полученные им трансфертные платежи.

А с учетом почти всеобщего права голоса числовые примеры в последующих главах предполагают, что медианным избирателем является взрослый член семьи с медианным доходом. Право голоса, предоставляемое на широкой основе, является, конечно, более поздним достижением, чем базовая структура демократического правительства; если правом голоса обладают только те, кто имеет более высокие доходы, то есть участие в голосовании является положительной функцией от дохода, то доход семьи медианного избирателя должен быть выше, чем доход медианного домохозяйства. (Об этом см. Приложение к главе 3.)

Для демократии, в которой существуют трансфертные платежи, предполагается, таким образом, что принимающее ответственное решение лицо максимизирует чистый доход медианного избирателя (не считая налогов и трансфертов), а целевая функция определяется как

D = dY − eT + f [T − (F + G)], (2.8)

или

D = dY + (f − e) T − f (F + G), для T > (F + G). (2.9)

Параметр d является отношением дохода медианного домохозяйства к доходу среднего домохозяйства. Параметр е выражает отношение налогов, уплаченных домохозяйством с медианным доходом, к средним налогам на домохозяйство. Разница между параметрами d и £, таким образом, отражает прогрессивность шкалы налогообложения на уровне дохода медианного домохозяйства. Параметр/есть отношение трансфертных платежей, полученных домохозяйством с медианным доходом, к средним трансфертным платежам, предоставляемым домохозяйству; в пределе этот параметр равен 1/s, где s — доля избирателей, необходимая для избрания правительства или одобрения фискального закона[21]21
  Этот тип модели подвергся серьезной критике в специальном исследовании: Mulligan С. Economic Limits on «Rational» Democratic Redistribution //Working Paper. March 2002. № 171. (Центр исследований хозяйства и государства, основанный Джорджем Стиглером; Чикагский университет; George J. Stigler Center for the Study of the Economy and the State, University of Chicago).
  Маллиган пришел к выводу, что «…от вполне информированного медианного избирателя нельзя ожидать поддержки программ перераспределения денег от богатых к бедным – таких как отрицательный подоходный налог – только на основании его личных выгод от программы. Это также означает, что модель перераспределения, основанная на гипотезе о „рациональном“ медианном избирателе, в эмпирически релевантном диапазоне согласуется с нулевой корреляцией между ассиметрией распределения дохода или предоставлением избирательного права бедным и суммой перераспределения между богатыми и бедными… Мы должны ожидать практически полного отсутствия перераспределения дохода в демократических обществах или, по крайней мере, в демократиях, сложившихся в таких экономиках, как современные развитые страны».
  Это странный вывод, если учесть, что на совокупные трансфертные платежи и субсидии тратится 11 % ВВП в Соединенных Штатах, что выше, чем во многих других странах. Единственными объяснениями демократического перераспределения, согласующимися с моделью Маллигана, являются указания на неинформированность, иррациональность или исключительную альтруистичность медианного избирателя, но Маллиган отвергает и эти объяснения. Иными словами, модель Маллигана не обеспечивает объяснения современного демократического государства всеобщего благосостояния.


[Закрыть].

Изменяя эти параметры, мы можем оценить некоторые интересующие нас условия. Изменения в распределении дохода, например, можно оценить путем изменения параметров дохода и налога d и e. Изменения в прогрессивности налоговых платежей можно оценить путем изменения параметра £, отношения медианного налога к среднему; если, например, налоговые платежи пропорциональны доходу, то параметр е будет равен параметру d, соотношению медианного и среднего дохода. Оценка изменений в действующих правилах голосования по основным фискальным вопросам включает изменение каждого из параметров d, е и f, выражающих совокупный эффект дохода, налогов и трансфертных платежей.

Одной из наиболее интересных характеристик этой целевой функции является то, что коэффициент налоговых платежей на домашнее хозяйство будет положительным, если отношение медианных трансфертных платежей на домохозяйство к средним больше отношения медианных налогов к средним уплаченным налогам; другими словами, при данном доходе медианный избиратель выигрывает от более высокого уровня налоговых платежей на домохозяйство, потому что его доля трансфертных платежей в этом случае выше его доли в налогах. Для данного избирателя единственным условием, ограничивающим его спрос на трансфертные платежи, является негативный эффект более высоких налогов на его доход до уплаты налогов. Другой интересный вывод заключается в том, что увеличение фиксированных расходов (например, платежей на военные нужды и уплату нетто-процентов) сокращает трансфертные платежи на такую же величину и не оказывает влияния на G, R, T и Y. Возможно, это позволяет объяснить, почему американские консерваторы поддерживали сочетание высоких расходов на оборону и дефицитное финансирование примерно тогда же, когда возникло государство всеобщего благосостояния. В этом исключительном случае увеличение расходов на оборону и уплату нетто-процентов не затрагивает меньшинство, которое платит большую часть налогов и не получает трансфертных платежей.

Подстановка уравнения 2.1 на место выпуска на потенциального работника Y и уравнения 2.2 на место налоговых доходов на потенциального работника T выражает целевую функцию медианного избирателя в значениях F, G и R

D = ad (1 + G)^b (1 − R)^c + a (f − e) (1 + G)^b R (1 − R)^c − f (F + G), (2.10)

или

D = a (1 + G)^b [d + (f − e) R] (1 − R)^c − f (F + G). (2.11)

Решение уравнения 2.п для ставки налога, максимизирующей чистые выгоды для медианного избирателя, получается таким:

R = (f − e − cd) / [(1 + c) (f − e)]. (2.12)

Поскольку, говоря о медианном избирателе, мы учитываем и его доход после уплаты налогов, и получаемые им трансфертные платежи, эта ставка налога является значительно более низкой сравнительно с соответствующей величиной в условиях автократии.

Точно так же уровень (1 + G), который максимизирует чистую выгоду для медианного избирателя, равен

(1 + G) = {[(ab)/ f] [d + (f − e) R]}^{[1/(1 − b)]} (1 − R)^{[c/(1 − b)]}. (2.13)

Демократическое правительство, таким образом, будет тратить на государственные услуги больше, чем автократическое правительство, потому что увеличение расходов на эти услуги сверх определенного уровня увеличивает как доход после уплаты налогов, так и трансфертные платежи для медианного избирателя. Подстановка значений R и (1 + G) из уравнений 2.12 и 2.13 в уравнения 2.1 и 2.2 дает возможность определить уровни Y и T, а уровень трансфертных платежей в таком случае равен T − (F + G). (Эта модель предполагает, что трансфертные платежи не влияют на совокупный выпуск, а значит, переоценивает совокупный выпуск и налоговые доходы, если трансфертные платежи ведут к снижению производительности потенциального работника[22]22
  Согласно моему исследованию последствий социальных выплат, как и другим исследованиям, увеличение социальных выплат относительно среднего личного дохода в государстве приводит к росту зависимости от социального обеспечения, бедности, безработицы и некоторых других форм социальной патологии. См.: Niskanen W.A. Welfare and the Culture of Poverty //Cato Journal. 1996. Vol. 16. № 1. P. 1–15.


[Закрыть].)

Без учета трансфертных платежей

Однако уравнения 2.12 и 2.13 описывают фискальное поведение демократического правительства только тогда, когда действующая конституция разрешает трансфертные платежи и комбинация параметров генерирует налоговые доходы, которые превышают сумму постоянных затрат и расходов на все государственные услуги. Если действующая конституция не разрешает трансфертные платежи или если ставка налога, полученная из уравнения 2.12, не генерирует доходы, достаточные для покрытия суммы F и G, то целевая функция для демократического правительства такова:

D = dY − eT, для T = (F + G), (2.14)

или

D = a (1 + G)^b (d − eR) (1 − R)^c. (2.15)

В этом случае демократическое правительство сталкивается только с одним важным фискальным решением, поскольку R и G взаимосвязаны и зависят от уровня постоянных затрат.

Расчет значений R и G, которые лучше всего служат интересам медианного избирателя, в этом случае также будет несколько более сложным[23]23
  Я обязан Мартину Макгуайру, который разъяснил, что мой прежний метод оценки параметров R и G в этом случае является неточным. Он предложил аналитический метод этих оценок, который я не использовал, но его любезный профессиональный совет привел меня к итеративному методу, резюмированному в этом параграфе.


[Закрыть]. Подстановка уравнения 2.2 на место налоговых поступлений на потенциального работника Т в уравнение Т= (F + G) дает следующее отношение между R и G:

D = a (1 + G)b R (1 − R)c − F. (2.16)

График для этого отношения между R и G слегка похож на яйцо, балансирующее на тупом конце. Мой подход к решению для параметров R и G в этом случае заключается в использовании итеративной компьютерной программы, которая сначала решает уравнение 2.i6 для G через множество налоговых ставок R, вводит эти допустимые (G, R) пары в уравнение 2.15 и затем ищет конкретную (G, R) пару, которая максимизирует уровень параметра D. (Для любых конкретных уровней экономических и политических параметров и F это дает оценку R, которая точна в пределах 0,001, и пропорционально точную оценку G.) В сравнении с результатами модели демократии с трансфертными платежами модель демократии без трансфертных платежей дает более низкий уровень R, более высокий уровень G и Y, более высокий уровень среднего дохода после уплаты налогов, но (без каких-либо трансфертных платежей) более низкий уровень чистого дохода для медианного избирателя.

Здесь я должен признать, что эта простая модель не охватывает многие характеристики демократического правительства. Среди наиболее важных характеристик, которые ею не учитываются, – и количество законодательных органов и структура комитетов внутри этих органов, возможность обмена голосами, роль тех, кто формирует повестку, потенциальная зацикленность правила большинства, право вето исполнительной власти, разница между парламентской и президентской системами, устройство судебной системы, разделение ролей между национальным и региональным правительствами и роль денег в политике – именно эти характеристики обычно находятся в центре внимания в моих исследованиях, а также в исследованиях других специалистов в области теории общественного выбора[24]24
  Воздействия многих из этих характеристик уже проанализированы и оценены. См. недавний обзор литературы по данной теме: Persson Т., Tabelliny G. Political Economics: Explaining Economic Policy. Cambridge, MA: The MIT Press, 2000.


[Закрыть]. Эти характеристики важны для оценки различий между демократическими правительствами, но, на мой взгляд, имеют второстепенное значение для оценки различий между демократическим и другими основными типами правительств.