Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (постатейный)"

В. Н. Лисица
Комментарий к Федеральному закону «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (постатейный)

Комментарий к Федеральному закону
от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ
«Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»

Принят Государственной Думой 18 октября 1995 г.

(в ред. федеральных законов от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ,

от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ,

от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ,

от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ)

Глава I
Общие положения

Статья 1. Цель и задачи настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов в целях обеспечения безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества.

2. Настоящий Федеральный закон направлен на развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов.

3. Настоящий Федеральный закон определяет права, обязанности и ответственность граждан и юридических лиц, осуществляющих архитектурную деятельность, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, заказчиков (застройщиков), подрядчиков, собственников (владельцев) архитектурных объектов.

4. Утратил силу.

Статья 1 устанавливает цели и задачи, а также предмет регулирования Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»[1]1
  СЗ РФ. – 1995. – № 47. – Ст. 4473.


[Закрыть] (далее – Закон). В качестве целей и задач он называет обеспечение безопасной, экологически чистой, социально и духовно полноценной, благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества (п. 1), а также развитие архитектурного искусства, содействие охране произведений архитектуры, памятников истории и культуры, а также природных ландшафтов (п. 2).

Предмет регулирования Закона – это отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов (архитектурной деятельности). Их содержанием выступают права, обязанности и ответственность граждан и юридических лиц, осуществляющих архитектурную деятельность, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления, заказчиков (застройщиков), подрядчиков, собственников (владельцев) архитектурных объектов.

По своей правовой природе отношения в сфере архитектурной деятельности представляют собой группу разнородных отношений, которые регулируются актами различных отраслей российского законодательства. В настоящий момент Закон непосредственно регламентирует лишь узкую группу таких отношений. Это прежде всего вопросы выдачи архитектурно-планировочного задания (ст. 3), права и обязанности архитектора и юридического лица при осуществлении архитектурной деятельности (ст. 12 и 13), изменение архитектурного проекта и архитектурного объекта (ст. 20 и 21). Помимо Закона отношения, возникающие в процессе архитектурной деятельности, регулируются другими федеральными законами.

Так, во-первых, вопросы создания и охраны архитектурных проектов и иных произведений архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства являются сферой регулирования авторского права и регламентируются гл. 69 и 70 Гражданского кодекса Российской Федерации[2]2
  СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.


[Закрыть]. Права и обязанности граждан и юридических лиц, возникающие вследствие заключения между ними гражданско-правовых договоров в сфере архитектурной деятельности, также установлены в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Во-вторых, архитектурно-строительное проектирование согласно п. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации[3]3
  СЗ РФ. – 2005. – № 1. – Ст. 16.


[Закрыть] является составной частью градостроительной деятельности и, как следствие, отношения по архитектурно-строительному проектированию входят в предмет регулирования законодательства о градостроительной деятельности (ч. 1 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В-третьих, компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области архитектуры основана на положениях Конституции Российской Федерации[4]4
  Российская газета. – 1993. – 25 декабря.


[Закрыть], федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[5]5
  СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.


[Закрыть] и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6]6
  СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.


[Закрыть] и находит дальнейшее развитие (детализацию) в отдельных (специальных) федеральных законах, включая Градостроительный кодекс Российской Федерации и комментируемый Закон.

В-четвертых, порядок реставрации, консервации и ремонта памятников истории и культуры, требования по их охране, порядок ведения работ по строительству, ремонту, реконструкции объектов в зонах охраны и иные вопросы охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регламентируются такими законодательными актами, как Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры»[7]7
  Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1978. – № 51. – Ст. 1387.


[Закрыть], Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»[8]8
  Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1992. —№ 46. – Ст. 2615.


[Закрыть] и Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».[9]9
  СЗ РФ. – 2002. – № 26. – Ст. 2519.


[Закрыть]

Наконец, вопросы административной и имущественной ответственности (ст. 24 и 25 Закона) относятся к сфере действия административного и гражданского права и подлежат регулированию, прежде всего Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях[10]10
  СЗ РФ. – 2002. – № 1. – Ст. 1.


[Закрыть] и Гражданским кодексом Российской Федерации соответственно.

Таким образом, Закон содержит нормы различной отраслевой направленности, а отношения, возникающие в процессе архитектурной деятельности, регулируются не только Законом, но и иными нормативно-правовыми актами.

Статья 2. Основные понятия

В целях настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:

архитектурная деятельность – профессиональная деятельность граждан (архитекторов), имеющая целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции (далее – документация для строительства), авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов;

архитектурное решение – авторский замысел архитектурного объекта – его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, зафиксированный в архитектурной части документации для строительства и реализованный в построенном архитектурном объекте;

архитектурный проект – архитектурная часть документации для строительства и градостроительной документации, содержащая архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, противопожарные, санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту в объеме, необходимом для разработки документации для строительства объектов, в проектировании которых необходимо участие архитектора;

архитектурный объект – здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства, созданные на основе архитектурного проекта;

архитектурно-планировочное задание – комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

разрешение на строительство – основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.

Cтатья 2 Закона раскрывает основные понятия, которые необходимы для понимания его положений. И касается это в первую очередь самой архитектурной деятельности. Под ней Закон подразумевает, во-первых, профессиональную деятельность граждан (архитекторов), имеющую целью создание архитектурного объекта, а во-вторых, деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов.

Профессиональная деятельность архитекторов направлена на создание архитектурного объекта – здания, сооружения, комплекса зданий и сооружений, их интерьера, объектов благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства. Она включает:

1) творческий процесс создания архитектурного проекта;

2) координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции;

3) авторский надзор за строительством архитектурного объекта.

Профессиональная деятельность архитекторов не является предпринимательской в понимании п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. Она, как правило, не направлена на систематическое получение прибыли. Сами архитекторы (физические лица) обычно находятся в трудовых отношениях с проектными институтами – юридическими лицами, которые и выступают в роли подрядчиков на выполнение проектных и изыскательских работ по заказу застройщиков. Тем не менее, это не мешает отдельному физическому лицу – архитектору приобрести статус индивидуального предпринимателя в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[11]11
  СЗ РФ. – 2001. – № 33. – Ст. 3431.


[Закрыть], но для самостоятельной подготовки проектной документации, в состав которой входит архитектурный проект, такому индивидуальному предпринимателю необходимо получить выданное саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к этому виду работ.

Архитектурная деятельность включает и деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов. Обычно такие юридические лица, как было сказано, являются проектными институтами и могут существовать в различных организационно-правовых формах (например, в форме открытого акционерного общества, государственного унитарного предприятия и т. д.).

Помимо архитектурной деятельности Закон раскрывает и другие основные понятия, а именно: архитектурное решение, архитектурный проект, архитектурный объект, архитектурно-планировочное задание, разрешение на строительство. При этом следует иметь в виду, что указанные понятия подлежат применению лишь в целях Закона, а некоторые из них могут даже не совпадать с аналогичными понятиями, закрепленными в других законодательных актах.

К примеру, Закон определяет разрешение на строительство как основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде. Под другим углом рассматривает его ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации. Кроме того, разрешение на строительство согласно ч. 5—7 ст. 51 данного Кодекса может выдаваться в установленных случаях и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Другой пример. Закон использует категорию «архитектурный объект» и определяет ее как здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства, созданные на основе архитектурного проекта. Вместе с тем Градостроительный кодекс Российской Федерации в ч. 10 ст. 1 использует иное наименование – объект капитального строительства, к которому он относит здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Наконец, Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 48) использует понятие «проектная документация», Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 743) – «техническая документация», а Закон – «архитектурное решение» и «архитектурный проект». Для уточнения их соотношения целесообразно обратиться к положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (ч. 2 и 12 ст. 48), согласно которому проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства. При этом в ее состав входят следующие разделы:

1) пояснительная записка с исходными данными для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями;

2) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка;

3) архитектурные решения;

4) конструктивные и объемно-планировочные решения;

5) сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений;

6) проект организации строительства объектов капитального строительства;

7) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства);

8) перечень мероприятий по охране окружающей среды;

9) перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;

10) перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда (в случае подготовки соответствующей проектной документации);

11) смета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов;

12) иная документация в случаях, предусмотренных федеральными законами.

При этом согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»[12]12
  СЗ РФ. – 2008. – № 8. – Ст. 744.


[Закрыть] (п. 13) разд. 3 «Архитектурные решения» должен содержать:

1) в текстовой части:

а) описание и обоснование внешнего и внутреннего вида объекта капитального строительства, его пространственной, планировочной и функциональной организации;

б) обоснование принятых объемно-пространственных и архитектурно-художественных решений, в том числе в части соблюдения предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства;

в) описание и обоснование использованных композиционных приемов при оформлении фасадов и интерьеров объекта капитального строительства;

г) описание решений по отделке помещений основного, вспомогательного, обслуживающего и технического назначения;

д) описание архитектурных решений, обеспечивающих естественное освещение помещений с постоянным пребыванием людей;

е) описание архитектурно-строительных мероприятий, обеспечивающих защиту помещений от шума, вибрации и другого воздействия;

ж) описание решений по светоограждению объекта, обеспечивающих безопасность полета воздушных судов (при необходимости);

з) описание решений по декоративно-художественной и цветовой отделке интерьеров – для объектов непроизводственного назначения;

2) в графической части:

и) отображение фасадов;

к) цветовое решение фасадов (при необходимости);

л) поэтажные планы зданий и сооружений с приведением экспликации помещений – для объектов непроизводственного назначения;

м) иные графические и экспозиционные материалы, выполняемые, в случае если необходимость этого указана в задании на проектирование.

Таким образом, архитектурные решения являются составной частью проектной документации, а работы по разработке архитектурных решений – частью (видом) работ по подготовке проектной документации. При этом архитектурное решение в отдельности представляет собой авторский замысел архитектурного объекта (здания, сооружения, комплекса зданий и сооружений, их интерьера, объектов благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства) – его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, зафиксированный в архитектурной части документации для строительства и реализованный в построенном архитектурном объекте. А в своей совокупности архитектурные решения, которые комплексно учитывают социальные, экономические, функциональные, инженерные, технические, противопожарные, санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-художественные и иные требования к объекту в объеме, необходимом для разработки документации для строительства объектов, в проектировании которых необходимо участие архитектора, содержатся в архитектурной части проектной документации – архитектурном проекте.

Согласно Закону архитектурно-планировочное задание – это комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Градостроительный кодекс Российской Федерации не упоминает и не использует данную категорию. Тем не менее, архитектурно-планировочное задание входит в состав документов, которые необходимо представить для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, – об этом говорит п. 13 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»[13]13
  СЗ РФ. – 2007. – № 11. – Ст. 1336.


[Закрыть]. Более того, архитектурный проект, входящий в состав проектной документации, должен быть выполнен в соответствии с архитектурно-планировочным заданием (п. 1 ст. 3 Закона).

Согласно Рекомендациям по составу архитектурно-планировочного задания на проектирование и строительство зданий, сооружений и их комплексов, утв. постановлением Госстроя России от 1 апреля 1998 г. № 18—28, архитектурно-планировочное задание содержит следующие разделы:

1) общие положения (объект, адрес, заказчик, основания для проектирования, проектировщик);

2) характеристика предоставляемого для проектирования участка (местоположение, землепользователь, размер участка, современное состояние использование участка, экологическая характеристика участка, транспортные условия, инженерно-строительные условия, инженерное оборудование, смежные участки, охраняемые памятники культуры и природы, планировочные ограничения, градостроительная документация);

3) обязательные требования и рекомендации (общие требования, требования по сносу, выносу, переносу зданий и сооружений, соблюдению прав третьих лиц, а также по формированию доступной среды жизнедеятельности для маломобильных групп населения, габариты, предельная высота строения, архитектура фасадов, использование подземного пространства, первого и цокольного этажей, инженерное оборудование, архитектура инженерных сооружений, транспортные сооружения, инженерная подготовка территории, благоустройство, строительные материалы, защитные сооружения, противопожарные требования, охрана окружающей среды, организация строительства);

4) дополнительные условия (промежуточные согласования, общественное обсуждение, состав проекта, порядок согласования и утверждения, страхование рисков при производстве строительных работ);

5) срок действия архитектурно-планировочного задания;

6) перечень обязательных приложений (постановление о предоставлении участка в собственность, постоянное пользование или в аренду на время проектирования; протокол комиссии по выбору участка или материалы по конкурсу на предоставление или продажу данного участка (условия конкурса, протокол комиссии и решение администрации), протокол градостроительного совета по рассмотрению предпроектных материалов или протокол конкурсной комиссии по материалам конкурса на лучший архитектурный проект, протокол общественного обсуждения предпроектных материалов, а также протоколы других возможных рассмотрений и согласований; ситуационная схема в масштабе 1:5000, 1:2000; план землепользования с границами предоставляемого для проектирования участка, с указанием смежных участков, трасс инженерных коммуникаций и точек подключения к ним, выкопировка из генплана).

При этом не допускается включение в архитектурно-планировочное задание требований к архитектурным и конструктивным решениям, внутреннему оборудованию, внутренней отделке архитектурного объекта, а также иных требований и условий, ограничивающих права заказчика (застройщика) и автора архитектурного проекта, если такие требования и условия не основаны на положениях действующего законодательства, нормативных правовых актов, градостроительных нормативов, утвержденной градостроительной документации, не обоснованы необходимостью сохранения характера сложившейся застройки города или иного населенного пункта, природной среды и охраны памятников истории и культуры (абз. 3 п. 3 ст. 3 Закона).