Текст книги "Финансовое право"

В.А. Мальцев
Финансовое право

Тринадцатое издание, переработанное

Рекомендовано ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления» в качестве учебника для студентов средних профессиональных учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям, дисциплине «Финансовое право»

Рецензенты:

Н.А. Ковалева, проф. кафедры гражданского права и процесса Академии труда и социальных отношений, канд. юрид. наук,

С.А. Панина, преподаватель колледжа Московского института предпринимательства и права

Предисловие

Государство на любом этапе своего развития уделяло и уделяет особое внимание своим финансовым ресурсам. Обладая значительными денежными средствами, оно может успешно решать экономические, социальные и иные задачи. К тому же за всю свою историю человечество не придумало более эффективного средства управления в государстве как с помощью денег.

Наибольшее значение и роль финансы приобретают в условиях развития рыночных отношений. Основой этих отношений являются денежные средства, которые выполняют перераспределительные и стимулирующие функции. Для обеспечения своих интересов и интересов граждан государство формирует денежный фонд, называемый бюджетом, благодаря которому под государственным обеспечением находятся все общественные отношения. Однако среди их многообразия выделяется определенная группа отношений, позволяющая формировать и распределять такие денежные фонды. Эти отношения регулируются нормами относительно молодой отрасли права – финансового права.

Как известно, с развитием экономических отношений развивается и законодательство. Устанавливая законом порядок формирования, распределения и использования денежных фондов, публичная власть охватывает не только сферу собственных интересов (бюджет, внебюджетные фонды), но и сферу интересов организаций и индивидуальных предпринимателей. Это связано с тем, что, стимулируя и поддерживая частные предприятия и организации, государство одновременно решает сразу целый ряд проблем (безработица, нехватка товаров, низкий уровень доходов граждан и др.). Именно поэтому в структуру финансовой системы наряду с бюджетом входят финансы предприятий (организаций).

Нормами финансового права регулируются и отношения, возникающие в области государственного и муниципального кредита, как одного из специфических финансовых институтов. Вопросы внутреннего и внешнего долга по-прежнему являются, с одной стороны, «живительным процессом» за счет поступления дополнительных денежных средств, с другой – процессом «торможения» экономического развития.

К элементам финансовой системы, формирующим денежные фонды, относится страхование. Обладая широкими инвестиционными возможностями, страхование стимулирует различные сферы деятельности государства, в частности банковскую систему. В банковской системе формируется и перераспределяется вся реальная денежная масса, осуществляются все расчеты с бюджетной системой, между предприятиями, организациями и гражданами.

В состав норм финансового права входят и нормы, регулирующие структуру и организацию денежной системы государства, порядок денежного обращения, а также систему расчетов, роль которой в современных условиях развития экономики резко возросла. Тесно переплетается с денежной системой валютное регулирование. Развитие внешнеэкономических связей побудило государство законодательно обеспечить защиту национальной валюты, четко урегулировать осуществление валютных операций, установить порядок расчетов в иностранной валюте и сформировать систему валютного контроля. Поэтому в финансовом праве все чаще встречаются отношения, связанные с сотрудничеством в сфере финансовой деятельности с другими государствами и международными организациями.

В учебнике рассматриваются наиболее актуальные вопросы правового регулирования одной из самых широких и важнейших областей деятельности государства. В конституциях многих стран (США, Япония, Швейцария и др.) финансовое обеспечение государства ставится на первое место среди их основных положений. Финансовое право – одна из сложнейших правовых дисциплин, поскольку ее изучение невозможно без рассмотрения экономических и финансовых аспектов регулируемых отношений. Однако целью учебника является в первую очередь раскрыть элементы финансовой системы, их взаимодействие, а также правовые аспекты финансовой деятельности государства.

Данный учебник поможет студентам средне-специальных образовательных учреждений уяснить понятия и функции финансов, изучить основные подотрасли и институты финансового права, получить знания в сфере финансового законодательства и умело применять их в своей будущей практической деятельности.

Список сокращений

РФ – Российская Федерация

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

Банк России – Центральный банк Российской Федерации

Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации

ПФР – Пенсионный фонд Российской Федерации

Росфинмониторинг – Федеральная служба по финансовому мониторингу

Росфиннадзор – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

Сбербанк России – Сберегательный банк Российской Федерации

ФСС России – Фонд социального страхования Российской Федерации

ФТС России – Федеральная таможенная служба

ФНС России – Федеральная налоговая служба

ФСФР России – Федеральная служба по финансовым рынкам

ФФОМС – Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

ВВП – внутренний валовый продукт

ЕС – Европейский союз

ЕБРР – Европейский банк реконструкции и развития

МБРР – Международный банк реконструкции и развития

МВФ – Международный валютный фонд

НДС – налог на добавленную стоимость

ККТ – контрольно-кассовая техника

МРОТ – минимальный размер оплаты труда

Раздел I. Финансовая деятельность государства и финансовое право

Глава 1. Понятие финансов и финансовой деятельности

История человечества – это в первую очередь история развития экономических процессов. В ходе эволюции человечество прошло долгий и сложный путь от простого товарообмена к товарно-денежным отношениям, но на любом этапе развития государство уделяло самое пристальное внимание формированию собственных доходов, образующих специальные денежные фонды. Казна[1]1
  Казна (от тюрк.) – хранилище денег (см.: Финансовый словарь / А.А. Благодатин и др. М.: ИНФРА-М, 2002).


[Закрыть] государства являлась свидетельством его могущества, показателем его экономического развития.

С XVIII века в экономической литературе появился термин «финансы», который вначале объединял все денежные средства государства. Однако в настоящее время понятие финансов несколько расширилось.

Финансы (фр. finance от лат. financia – наличность, доход) – это обобщающий экономический термин, означающий как фонды денежных средств, находящиеся в распоряжении государства, предприятий и организаций, так и систему их формирования, распределения и использования.

Сами финансы не могут существовать отдельно от отношений, способствующих их формированию, поэтому в их понятие включается и специально созданная государством система. Она обеспечивает постоянный и планомерный процесс создания, распределения и использования финансов. По своему материальному содержанию финансы представляют собой фонды денежных средств.

Роль финансов в государстве определяется их ключевым положением: во-первых, они связаны с общественными экономическими отношениями и являются их регулятором; во-вторых, они влияют на формирование и осуществление финансовой политики государства. История государств показывает, что ошибки, допущенные в сфере управления финансами, могут привести к тяжелым экономическим и политическим последствиям. Финансовые кризисы самые труднопреодолимые и продолжительные. Они, как правило, охватывают все сферы государственной и общественной жизни, а в некоторых случаях выходят за рамки государства и влияют на мировые экономические процессы («Великая депрессия» США 1930-х гг., финансовый кризис Японии 1970-х гг., энергетический кризис в Европе 1980-х гг., финансовый кризис в России 1998 г., мировой экономический кризис 2008–2009 гг.).

Как видно из определения, финансы подразделяются на два основных вида: государственные и частные (финансы предприятий и организаций). Они имеют существенные различия, но и тесно взаимосвязаны между собой. Так, французский юрист, основоположник науки финансовое право П.М. Годме писал: «…Ни в коем случае не следует забывать о фундаментальном различии между государственными и частными финансами. Основные различия между ними обусловлены тем фактом, что состояние частных финансов и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики… Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти…»[2]2
  Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 41.


[Закрыть].

Отличие государственных финансов от частных можно свести к следующему:

• государство в отличие от частных лиц может в принудительном порядке обеспечить свои доходы посредством системы налогообложения;

• государственные финансы тесно связаны с денежной системой, которая управляется государством и не зависит от воли частного лица, распоряжающегося своими финансами;

• государственные финансы ориентированы на обеспечение общественных интересов, а частные – личных (получение прибыли);

• объемы государственных финансов намного превышают частные;

• государство посредством определенных принудительных действий может изъять частные финансы в свою собственность (национализация, конфискация и т. п.).

В то же время существует неразрывная взаимосвязь между государственными и частными финансами. Состояние и объем частных финансов оказывают влияние на уровень доходов государства. В некоторых случаях государственные финансы практически целиком зависят от частных. Однако в истории были и страны, финансы которых состояли только из государственных (например, СССР и некоторые страны социалистической системы), однако в настоящее время такое положение существует лишь в отдельных странах (КНДР, Куба). Так или иначе, государственные финансы обладают приоритетом перед частными, поскольку посредством государственных доходов можно воздействовать на экономическую конъюнктуру рынка и регулировать все процессы, происходящие в нем.

Финансы осуществляют четыре основные функции: распределительную, контрольную, стимулирующую и информационную.

Посредством финансов распределяется валовой внутренний продукт (ВВП) и национальный доход, что позволяет государству обеспечить постоянное и эффективное развитие всех отраслей экономики. Одновременно финансы служат и инструментом регулирования рыночных отношений. Определяя основные направления денежных потоков, государство обеспечивает свое функционирование, выполнение различных задач. Распределительная функция финансов проявляется и в виде планирования доходов и расходов государства, предприятий, организаций.

С помощью финансов обеспечивается контроль производства и распределение материальных благ. Контрольная функция финансов позволяет регулировать рыночные процессы, в частности вопросы соотношения спроса и предложения, ценообразования, наполняемость рынка товарами. В то же время посредством налогообложения и других мер обеспечивается контроль доходов частных предприятий, граждан.

Финансы являются средством стимулирования развития государства и общества. Вкладывая денежные средства в приоритетные направления, государство обеспечивает получение дополнительных доходов, которые затем могут быть использованы для осуществления других экономических или социальных программ. Стимулирующая функция особенно ярко проявляется в сфере налогообложения, когда государство путем изъятия части прибыли (доходов) либо ограничивает процесс расширения производства, либо, предоставляя определенные льготы, стимулирует развитие финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

Финансы выполняют и информационную функцию. Так, состояние финансов дает возможность определить финансовое положение предприятий и даже целых отраслей. Негативные явления в различных сферах, как правило, вызваны недостаточным финансированием или другими проблемами, что побуждает государство анализировать данную информацию и принимать соответствующие меры. Информация о доходах и расходах предприятий и организаций, реальном уровне доходов граждан также позволяет определить основные направления государственной бюджетной и налоговой политики. Формирование финансовой политики и осуществление финансовой деятельности государства невозможны без наличия полной и точной информации о состоянии финансовых ресурсов, их распределении и использовании.

Финансы составляют целостную, определенную систему, включающую несколько взаимосвязанных звеньев (институтов). Наличие различных институтов внутри финансовой системы объясняется тем, что финансы охватывают своим воздействием многообразные потребности государства и общества, всю экономическую и социальную сферу. Под финансовой системой понимают:

• совокупность элементов и финансовых институтов;

• совокупность государственных органов и учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность[3]3
  Финансовое право: учебник / отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М., 2009. С. 10.


[Закрыть].

Однако включение в финансовую систему государственных органов и учреждений является достаточно спорным, поскольку практически все государственные органы в определенной степени осуществляют финансовую деятельность. В первую очередь финансовая система государства представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов (институтов), способствующих эффективному осуществлению финансовой деятельности, создающих необходимые условия для финансовых процессов и формирующих финансовые отношения. Понятие «финансовая система» до сих пор отсутствует в российском законодательстве, несмотря на то, что в последнее время были приняты специальные законодательные акты, касающиеся ее организации и функционирования[4]4
  Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержанию финансовой системы Российской Федерации».


[Закрыть].

Каждое государство на основе финансовой политики создает свою финансовую систему, характеризующуюся определенными признаками, а именно:

• все институты финансовой системы способствуют образованию и использованию соответствующих денежных фондов;

• в зависимости от задач государства элементы финансовой системы могут видоизменяться (появление новых институтов или прекращение действующих);

• объем каждого элемента может варьироваться в зависимости от экономической и финансовой политики государства;

• взаимосвязь элементов обусловлена постоянным движением денежных средств не только внутри каждого из них, но и между ними;

• движение денежных средств в финансовой системе не хаотичное, а строго урегулировано государством;

• в финансовой системе должен поддерживаться определенный баланс денежных фондов, так как нехватка или переизбыток средств в каком-либо звене приводят к тому, что начинает «лихорадить» систему в целом.

Финансовую систему Российской федерации (РФ) составляют следующие фонды денежных средств и соответствующие им правовые институты:

• государственные финансы;

• местные финансы;

• финансы хозяйствующих субъектов;

• фонды страхования;

• фонды кредитования (государственный и банковский).

В более широком смысле финансовую систему государства можно определить как основанную на экономических отношениях совокупность бюджетной системы, системы финансов предприятий (организаций), страховой и кредитной системы.

Финансовая система – это «кровеносная» система государства, по которой происходит движение денежных средств, способствующее жизнеобеспечению всего государственного организма. Каждый институт финансовой системы подразделяется на подинституты в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей. Так, в структуру государственных финансов входят бюджеты всех уровней, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов. Местные финансы включают в себя средства местного бюджета, муниципальные ценные бумаги. Институт «финансы хозяйствующих субъектов» объединяет как финансы коммерческих предприятий и организаций, так и финансы учреждений, некоммерческих и общественных организаций. В сфере страхования действуют такие институты, как личное, имущественное страхование, страхование ответственности, перестрахование, а также такой элемент, как инвестирование части страхового фонда. Институт кредитования представляет собой систему отношений по поводу привлечения и размещения денежных средств. При этом он состоит из двух основных подинститутов: государственного и банковского кредита. Государственный кредит включает такие элементы, как внутренние и внешние займы, образующие государственный долг. Банковский кредит представляет собой многостороннюю деятельность специально созданных организаций, которые, привлекая средства юридических и физических лиц для создания соответствующих фондов, перераспределяют их другим хозяйствующим субъектам.

Финансовая система РФ не может существовать без специальных органов, участвующих в обеспечении ее нормального функционирования. Они разрабатывают государственную финансовую политику и осуществляют нормативное правовое регулирование всей финансовой деятельности. В их систему входят в первую очередь высшие органы государственной власти и финансово-кредитные органы.

Таким образом, финансовая система – это одна из сложнейших структур государства, представляющая совокупность взаимосвязанных элементов и звеньев, особых финансовых институтов, создающих необходимые условия для осуществления и регулирования процессов формирования и расходования финансовых ресурсов.

Финансы и финансовая деятельность неразрывно связаны. Это обусловлено тем, что сами финансы не могут образовываться без финансовой деятельности, а финансовая деятельность в первую очередь направлена на формирование денежных фондов.

Финансовая деятельность государства – это деятельность по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов, обеспечивающих функционирование государства на каждом этапе его развития. Финансовая деятельность как особый вид государственной деятельности прежде всего направлена на создание, распределение и использование фондов денежных средств, находящихся на праве собственности у государства.

Финансовая деятельность – это обязательно плановая деятельность, поскольку постоянное изыскание государством дополнительных средств для пополнения доходов с одновременной корректировкой расходов может дать положительный результат только при четком планировании. Например, исполняя бюджет текущего года и планового периода, финансовые органы государства уже начинают планировать финансовую деятельность на следующий год и период. Конечной целью финансового планирования является достижение баланса по каждому денежному фонду. Таким же образом действуют предприятия и организации, которые осуществляют ежегодную разработку плана доходов и расходов. В некоторых случаях составление финансового плана является обязательным. Так, в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» в действующей редакции (далее – Закон о банках и банковской деятельности) в числе документов, необходимых для государственной регистрации и получения лицензии на осуществление банковских операций, кредитная организация обязана предоставить в Банк России бизнес-план, утвержденный собранием учредителей (участников) кредитной организации.

Все денежные фонды в государстве делятся на централизованные и децентрализованные. К централизованным денежным фондам относятся фонды денежных средств, формирующиеся в бюджетной системе государства. Они создаются на определенной территории (например, республики, области, района и т. д.) и используются на нужды данной территории. Основными централизованными фондами являются: бюджет государства, бюджеты субъектов и местные бюджеты. Децентрализованные фонды – это денежные фонды предприятий и организаций всех форм собственности, которые образуются за счет собственных ресурсов, заемных средств и используются на производственные и иные цели. Формирование децентрализованных фондов осуществляется только после уплаты налогов и других обязательных платежей.

Централизованные и децентрализованные фонды, несмотря на то, что создаются отдельно друг от друга, тесно взаимосвязаны. Это обусловлено тем, что централизованные фонды получают из децентрализованных денежные средства, а в определенных случаях осуществляют и обратный процесс – финансирование отдельных предприятий и организаций. Многие вопросы в сфере экономической и социальной жизни государству помогают решать именно децентрализованные фонды. В то же время приоритет централизованных фондов вызван тем, что государство регламентирует условия их формирования и осуществляет контроль создания, распределения и использования этих фондов.

Финансовой деятельности свойственны организационно-правовые особенности:

• финансовую деятельность осуществляют органы государства всех трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в пределах имеющихся у них полномочий[5]5
  Финансовое право в вопросах и ответах: учеб. пособие / Е.Ю. Грачева и др. М., 2011. С. 13.


[Закрыть];

• финансовая деятельность носит межотраслевой характер, т. е. охватывает все сферы экономики. Так, осуществление финансовой деятельности в рамках какой-либо одной отрасли экономики практически невозможно, поскольку она тесно связана с другими отраслями (например, финансируя сельское хозяйство, государство вынуждено направлять денежные средства и на развитие машиностроения, химической промышленности и др.);

• финансовая деятельность является предметом ведения как Российской Федерации, так и субъектов РФ и местного самоуправления. Предметом ведения РФ являются установление основ бюджетной, налоговой, кредитной, валютной политик, а также федеральные банки и денежная эмиссия. В предмет ведения субъектов РФ и местного самоуправления входит принятие и исполнение собственных бюджетов, создание региональных и местных внебюджетных фондов и др. В то же время финансовая деятельность в определенных направлениях является и предметом совместного ведения РФ, субъектов и муниципальных образований;

• финансовая деятельность свойственна любой организации, предприятию и учреждению независимо от их видов, организационно-правовой формы, принадлежности к собственнику и т. п.

Финансовая деятельность государства напрямую зависит от целого ряда факторов. К таким факторам следует отнести:

• экономические задачи государства, которые устанавливаются на определенный период. Так, в различное время решались задачи развития тяжелой индустрии, сельского хозяйства, жилищного строительства, различных национальных проектов, что влекло за собой осуществление соответствующей финансовой деятельности;

• состояние экономики, которое позволяет проводить финансовую деятельность в той или иной степени, направляя ее либо на повышение, либо на сдерживание уровня экономического развития;

• развитие приоритетных направлений в экономике. Каждое государство исходит из того, что финансовая деятельность должна быть направлена на те сферы, которые в первую очередь будут приносить высокие доходы в бюджет. Так, Норвегия успешно развивает такие приоритетные отрасли, как рыболовство и нефтедобычу, Германия – металлургию, автомобилестроение и химическую промышленность, Япония – автомобилестроение и электронную промышленность, Канада – продукцию сельского и лесного хозяйства, Россия – добычу нефти и газа;

• объем финансовых ресурсов. Государство основывает свою финансовую деятельность на реальных возможностях и реальных ресурсах, находящихся в его распоряжении, а также на привлеченных средствах;

• уровень собираемости налогов. В связи с тем, что налоги формируют значительную часть доходов бюджета, государство в своей финансовой деятельности исходит из объемов налоговых поступлений. В то же время снижение уровня налоговых поступлений за счет предоставления льгот или кредитов (в первую очередь для расширения производства, его реконструкции и технического перевооружения) также влияет на масштабы и направления финансовой деятельности;

• внешнеэкономический фактор. В значительной степени его влияние сказывается на внешнеэкономической деятельности, однако и внутри государства этот фактор может повлиять на экономические процессы. Так, в Российской Федерации такой внешнеэкономический фактор, как цена на нефть на мировом рынке, имеет исключительное значение для формирования доходов бюджета;

• политическая и экономическая стабильность. Четкая и планомерная финансовая политика, создание условий для экономического роста, предпринимательства, привлечения капитала способствуют развитию и повышению эффективности финансовой деятельности. И наоборот, политическая нестабильность, постоянные кризисные явления в экономике не могут дать возможность ее успешному росту.

Существуют и другие факторы, влияющие на финансовую деятельность государства.