Текст книги "Финансовое право"

Среди органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, можно выделить две основные группы: органы общей и органы специальной компетенции.

К первой группе относятся высшие законодательные и исполнительные органы власти, которые наряду со своими общими функциями руководят всеми финансами, денежно-кредитной системой, осуществляют валютное и таможенное регулирование (ст. 71, 75 Конституции РФ).

Законодательные органы в лице Федерального Собрания РФ, представительные органы субъектов РФ и местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и осуществляют контроль за их исполнением (ст. 153 БК РФ).

Исполнительные органы власти в лице Правительства РФ, исполнительных органов субъектов РФ и местного самоуправления осуществляют разработку проектов бюджетов и обеспечивают их исполнение, а также решают другие финансовые вопросы (ст. 114 Конституции РФ).

В финансовой деятельности принимает участие и Президент Российской Федерации. Он издает указы по финансовым вопросам, выступает с бюджетным посланием, распоряжается резервным фондом, подписывает федеральный закон о федеральном бюджете (ст. 82, 170, 209 БК РФ).

Вторую группу органов составляют государственные органы, для которых финансовая деятельность является основной. Они специально созданы для осуществления финансовой деятельности и проведения финансового контроля в государстве.

Органы специальной компетенции возглавляет Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России). На уровне субъектов РФ образованы республиканские министерства финансов или финансовые управления. В органах местного самоуправления финансовую деятельность осуществляют финансовые отделы или объединенные бухгалтерии.

Основная роль в сфере финансовой деятельности отводится Минфину России, обеспечивающему проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ и координирующему деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, Минфин России осуществляет следующие полномочия:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерства;

• на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ принимает следующие нормативные правовые акты:

– порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы РФ и консолидированного бюджета РФ,

– формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций,

– условия эмиссии и отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг,

– порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности,

– федеральные стандарты аудиторской деятельности,

– порядок определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него,

– требования финансовой устойчивости страховщиков, а также формы учета и отчетности страховщиков и др.;

• составление проекта федерального бюджета, утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета, ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составление и представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

• ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

• организация распределения доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы в соответствии с законодательством РФ;

• управление в установленном порядке государственным долгом РФ;

• взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

• осуществляет иные функции, предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Минфин России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр финансов РФ имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. Структурными подразделениями Минфина России являются департаменты по основным направлениям деятельности министерства (финансовой политики, международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов и др.). Министр финансов РФ несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.

В сфере банковской деятельности (одной из разновидностей финансовой деятельности) главным органом специальной компетенции является Банк России. Совместно с Правительством РФ он определяет политику государства в области денежного обращения, руководит кредитной системой, монопольно осуществляет эмиссию денег. На Банк России возложены и контрольные функции в отношении деятельности коммерческих банков, в том числе их лицензирование. Через специально созданный расчетно-кассовый центр (РКЦ) Банк России осуществляет контроль всех расчетов коммерческих банков.

В системе органов специальной компетенции следует выделить группу органов, занимающихся контролем в сфере финансовой деятельности государства. К таким органам относятся:

• Счетная палата РФ, образованная в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее – Закон о Счетной палате РФ) для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;

• входящие в структуру Минфина России:

– Федеральная налоговая служба (ФНС России), в функции которой входит осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а также за соблюдением валютного законодательства,

– Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), в полномочия которой входит контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, за соблюдением валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля,

– Федеральное казначейство, в полномочия которого входит обеспечение эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, осуществление контроля за накоплением и использованием бюджетных и внебюджетных фондов, а также за состоянием государственной казны и всеми государственными денежными накоплениями,

– другие министерства и федеральные службы, на которых возложены отдельные полномочия по контролю в сфере финансовой деятельности (Министерство экономического развития РФ, Федеральная таможенная служба (ФТС России), Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) и др.).

Следует отметить, что в связи с изменениями экономических задач и финансовой политики государства система органов специальной компетенции часто реформируется.

1. Дайте определение финансам и характеристику их видов.

2. Раскройте основные функции финансов.

3. Что представляет собой финансовая система государства?

4. Какие характерные черты присущи финансовой системе государства?

5. Раскройте понятие «финансовая деятельность».

6. Дайте определение централизованным и децентрализованным денежным фондам.

7. Какие факторы влияют на финансовую деятельность?

8. Охарактеризуйте систему органов, осуществляющих финансовую деятельность.

9. Каковы основные функции и полномочия Минфина России?

10. Назовите органы, осуществляющие контрольные функции в сфере финансовой деятельности.

Глава 2. Понятие, предмет, метод, система и источники финансового права

Финансовое право по своей сущности относится к публичным отраслям права. Однако вопрос о месте финансового права в системе права и о его происхождении до сих пор является предметом дискуссий. Так, основоположник науки финансового права П.М. Годме[6]6
  Поль Мари Годме (1914–1998) – родился в г. Дижоне (Франция). Окончил факультет права Парижского университета. В 31 год стал доктором права, долгое время преподавал в Парижском университете, выступал с лекциями во многих известных вузах Германии, Швейцарии, Японии. С 1977 по 1983 г. работал экспертом Государственного налогового совета. Первым предоставил подробный анализ государственных финансов Франции. Известен тем, что расценивал финансовое право как отрасль «взрывающую перегородки» юридической науки. Утверждал, что финансовое право, являясь отраслью государственного права, включает в себя различные экономические, политические, исторические, социологические, статистические, а также международные аспекты.


[Закрыть] считал, что как отрасль права оно выделилось из государственного и административного права. Такого же мнения придерживались и отдельные отечественные специалисты (Р. Халфина, М. Пискотин). Иную теорию выдвигают Е. Ровинский, В. Бесчеревных, Н. Химичева, О. Горбунова, Е. Грачева. По их мнению, финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло одновременно с образованием государства и права в целом. Государство даже на самом раннем этапе своего развития не могло существовать без финансовых ресурсов: поступления в казну денежных средств, товаров осуществлялись посредством установления и взимания налогов, сборов и пошлин. Изъятые денежные средства правители государств использовали не только для своего обогащения, но и для содержания чиновников, армии, строительства крепостей, дорог. Это свидетельствует о существовании отдельной группы отношений, отличавшихся от отношений, регулируемых другими отраслями права.

Будучи тесно связанными между собой, отрасли права разграничиваются по предмету и методу правового регулирования, а также в определенной степени по принципам и функциям. Финансовое право как самостоятельная отрасль права имеет только ей присущий предмет правового регулирования. Предметом финансового права являются общественные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.

Таким образом, финансовое право – это отрасль права, включающая систему норм и принципов, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.

В юридической литературе до сих пор существует мнение о том, что отношения, которые возникают в процессе создания фондов денежных средств предприятий и организаций, действующих на праве частной собственности, не входят в предмет финансового права. Однако следует учесть, что процесс формирования фондов предприятий определенным образом регулируется государством, поскольку эти фонды являются источником налогов и сборов.

Для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо не только определить специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности его метода. Метод – это способ, система средств и приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения. На первый взгляд метод правового регулирования, применяемый финансовым правом, схож с методом административного права, основанным на государственно-властных предписаниях (императивный метод). Однако кроме метода «власти и подчинения» в финансовом праве регулирование некоторых видов отношений осуществляется и диспозитивным методом, базирующимся на равенстве, праве выбора и дозволенности.

Кроме того, финансово-правовому методу свойственны и специфические особенности, существенно отличающие его от административного. Так, в финансовом праве государственно-властные предписания исходят в большей части от уполномоченных государством финансово-кредитных органов, которые используют в регулировании различные иные методы (рекомендации, согласования). В соответствии со ст. 168.3 БК РФ к полномочиям главы временной финансовой администрации отнесено согласование внесения изменений в нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренные планом восстановления его платежеспособности. В рамках деятельности международных финансовых организаций (Международным валютным фондом (МВФ), Международным банком реконструкции и развития (МБРР)) предоставление кредитов государствам сопровождается выдачей рекомендаций по их использованию[7]7
  Несоблюдение положений рекомендации по использованию кредита влечет за собой применение санкций к государству. Вплоть до приостановления выдачи кредита или отказа в выдаче новых или дополнительных кредитов.


[Закрыть].

Финансовое право наиболее тесно взаимодействует с такими отраслями, как конституционное и административное право. Нормы конституционного права регулируют общественные отношения в разных сферах человеческой деятельности, в том числе и при осуществлении финансовой деятельности. Конституцией РФ (ст. 7, 71, 75, 106, 114) закреплены важнейшие принципы финансовой деятельности, которые получили свое развитие и конкретизацию в нормах финансового права. Взаимосвязь финансового права с административным проявляется не только сходством основного метода правового регулирования (метод государственно-властных предписаний), но и некоторыми положениями в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти. За нарушение норм финансового права могут применяться меры административного воздействия, например штрафы (глава 15 КоАП РФ).

Связь финансового права с муниципальным правом отражается в первую очередь в том, что отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления финансовой деятельности, регулируются финансово-правовыми нормами. Также нормы финансового права закрепляют и компетенцию органов местного самоуправления в области формирования, распределения и использования местного бюджета (ст. 9 БК РФ).

Несмотря на существенные различия в предмете и методе правового регулирования, отчетливо прослеживается взаимосвязь финансового и гражданского права. Гражданское право регулирует имущественные отношения, в том числе и денежные, участники которых равны и обладают относительной самостоятельностью. Нормы гражданского права закрепляют право собственности на денежные средства, в частности средства, составляющие государственную и муниципальную казну. В финансовом праве применяются понятия, установленные гражданским законодательством, используются основные положения договорных обязательств, правила расчетных отношений и др. Тесно переплетаются нормы финансового и гражданского права в сфере регулирования страхования, финансов предприятий и организаций, рынка ценных бумаг, банковского кредита (ст. 861–885 ГК РФ).

Уголовное право охраняет финансово-правовые отношения, в частности, в сфере денежного обращения, налогообложения и валютных операций. Так, ст. 186 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг, а ст. 198, 199, 199.1, 199.2 – за налоговые преступления.

Как и любая самостоятельная отрасль права, финансовое право основывается на общих и специальных принципах. Выделяют следующие общие принципы финансового права.

Приоритет представительных органов власти в сфере финансовой деятельности. Основы данного принципа были сформулированы еще до появления науки финансового права. Великой хартией вольностей (1215 г.) королю Англии запрещалось взимать налоги без согласия парламента: «Ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в Королевстве нашем иначе, как по общему совету Королевства нашего»[8]8
  Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957. С. 170.


[Закрыть]. В Российской Федерации основу этого принципа составляют положения Конституции РФ (ст. 71), БК РФ (ст. 153), в соответствии с которыми законодательные (представительные) органы власти, представительные органы власти местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты, осуществляют контроль их исполнения. Составление проектов бюджетов и их исполнение возложены на исполнительные органы государственной власти (муниципальных образований), которые представляют законодательным органам соответствующие отчеты. Законодательным (представительным) органам власти предоставлено право вводить налоги (ст. 72 Конституции РФ), утверждать проводимую эмиссию денег, принимать законы в сфере валютного регулирования и т. д. Несмотря на рассматриваемый принцип, представительные органы власти непосредственно взаимодействуют с исполнительными органами: совместно решают вопросы, касающиеся проектов бюджетов, предоставления бюджетных кредитов, погашения долговых обязательств и др.

Принцип федерализма, в основе которого лежит государственное устройство РФ. Подтверждение тому – принятие в стране не одного, а целого ряда законов о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах (ст. 10 БК РФ). При этом, с одной стороны, каждый из бюджетов представляет собой относительно самостоятельные денежные фонды, а с другой – напрямую зависит от вышестоящих бюджетов, так как для формирования нижестоящих бюджетов необходимо перераспределение средств. Кроме этого принцип федерализма составляет основу финансовой деятельности государства. Направления финансовой деятельности определяются на всех уровнях, но главенствующая роль при этом отведена федеральной финансовой политике. Именно она устанавливает и закрепляет основы и направления финансовой деятельности других уровней.

Принцип законности – весь процесс по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств осуществляется только в соответствии с законами и нормативными актами. Законодательное закрепление порядка и правил финансовой деятельности является основой для финансового законодательства. При этом принцип законности распространяет свое действие на всех участников финансовых правоотношений, в том числе и на государство. Так, статьей 71 Конституции РФ закреплены основы компетенции РФ и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного и таможенного регулирования. Невыполнение положений законодательных и иных нормативных правовых актов может повлечь за собой нестабильность в финансовой системе государства и негативные последствия в различных сферах общественной жизни. Поэтому государство, регулируя посредством детальной регламентации все финансовые правоотношения, одновременно обеспечивает возможность применения мер государственного принуждения.

Принцип открытости (прозрачности). Финансово-правовые нормы доводятся до сведения всех участников финансовой деятельности через средства массовой информации. Так, в соответствии со ст. 36 БК РФ утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении подлежат обязательному опубликованию. Отдельные вопросы, например информация о введении налогов и сборов, результаты проверок финансовой деятельности освещаются в специализированных изданиях. В некоторых случаях органы государственной власти обязаны проводить разъяснительную работу по применению законодательства (ст. 32 НК РФ). Благодаря открытости можно избежать различных нарушений норм финансового права. Особое место занимает информирование о ходе рассмотрения и утверждения бюджета, его основных показателях, а также о направлениях социально-экономического развития государства, результатах исполнения бюджета.

Выделяют следующие специальные принципы финансового права.

Принцип плановости – основа всех финансово-правовых норм. Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы, поэтому создается целая система финансового планирования, включая отдельные предприятия. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты являются основными финансово-плановыми актами государственного уровня. При этом структура, порядок составления, принятия и исполнения бюджетов закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах. Например, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов (ст. 11 БК РФ). Планирование финансовой деятельности, в том числе предприятий и организаций, осуществляется с целью обеспечения стабильного развития, носящего долговременный характер. Более того, бюджет, бизнес-план, баланс, смета и другие виды финансовых планов являются эффективными инструментами финансового контроля.

Принцип реальности требует достижения запланированных результатов в ходе финансовой деятельности. В этом заключена взаимосвязь планирования и конечных результатов финансовой деятельности, находящая отражение в процессе составления и исполнения отдельных финансовых планов. При этом планирование изначально должно устанавливать реальные показатели деятельности на будущий период, так как соблюдение принципа реальности является основой стабильного развития всего государства и предприятий. Итоги деятельности и сравнение запланированных показателей с достигнутыми отражаются в специальных финансово-плановых актах – отчетах об исполнении тех или иных финансовых планов.

Принцип эффективности действия финансово-правовых норм основывается на обеспечении стимулирования финансовой деятельности и ее постоянного совершенствования. Финансовые нормы должны эффективно влиять на экономические, социальные и иные процессы в государстве. В то же время данный принцип может выступать не только фактором развития, но и фактором сдерживания, поскольку в определенный период времени эффективность финансово-правовых норм может быть направлена на преодоление негативных явлений в экономике государства. Например, увеличение целевого финансирования наиболее перспективной отрасли – атомной энергетики, направленное на получение дохода в этой сфере, выступает фактором ее развития, напротив, сокращение финансирования отраслей электроэнергетики, базирующихся на использовании первичных энергоресурсов (уголь, газ, нефть и т. п.), снижает затраты государства в этих отраслях и является фактором, сдерживающим их развитие.

Принцип приоритетности норм финансового права в сфере финансовой деятельности государства. Несмотря на то, что в отдельных финансовых отношениях могут применяться нормы других отраслей права, главенствующими остаются финансово-правовые нормы. В определенных случаях это непосредственно прописывается в законе. Так, в соответствии со ст. 93.4БК РФ указывается иной срок исковой давности, установленный гражданским законодательством РФ на требования, возникшие по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием которого являлась передача акций в собственность государства и ряда других требований.