Текст книги "Общественное участие в саморазвивающихся полисубъектных средах"

В международном и отечественном законодательстве сложились правовые основы разных форм общественного участия. Можно привести следующие примеры отечественных правовых норм или норм международных, ратифицированных Россией: Всеобщая декларация прав человека, Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод, Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации (ст. 3, ст. 29–33, 130 и др.),

Федеральный бюджетный кодекс (ст. 36) и большинство региональных и местных нормативно-правовых актов о бюджетном процессе, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», соответствующие региональные и местные нормативно-правовые акты. Упоминания о различных формах общественного участия содержат и другие Федеральные законы (ФЗ), федеральные, региональные и местные нормативно-правовые акты, например: ФЗ «О радиационной безопасности населения», ФЗ «О защите прав потребителей», Постановление Правительства РФ «О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей». Мировой опыт повышения эффективности управления и снижения политических рисков также требует открытости власти ее партнерства с обществом и создания условий для участия, что находит отражение в международных стандартах и нормах – например, в Кодексе надлежащей практики в бюджетном процессе Международного валютного фонда (МВФ)[14]14
  Нездюров А.Л. Общественное участие – теоретические и практические аспекты / Технологии общественного участия и межсекторного социального партнерства. Методическое пособие / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2013. С. 13–19.


[Закрыть].

Столь объемный состав документов правового регулирования общественного участия, к сожалению, не обеспечивает необходимого для развития страны общественного участия. Следовательно, преградой является не правовое обеспечение, а неготовность властной элиты к реальному стимулированию и поддержке общественного участия в процессах обеспечения жизнедеятельности, управления и развития страны.

Принятые в научной литературе определения понятия «общественное участие», как правило, имеет либо доминанту социологического подхода, либо политологического. В них недостаточно внимания уделяется междисциплинарному подходу. Нами предложено рассматривать содержание и специфику механизмов общественного участия в контексте представлений о научной рациональности. Что позволяет выделить их особенности в историческом аспекте развития как философско-методологических подходов, так и в эволюции проблематики управления и кибернетики.

В сложившихся подходах к организации и поддержке общественного участия практически не уделяется внимания критериям его оценки. Предложены два типа критериев оценки общественного участия: критерии оценки результатов и критерии оценки готовности к общественному участию как социальной новации.

По рассмотренным критериям качественная оценка общественного участия отражает явно неудовлетворительное состояние, что соответствует системному кризису механизмов управления в стране. Имеет место явный конфликт интересов властной элиты и общества, без преодоления которого будут непреодолимые преграды для общественного участия.

По количественным критериях оценки общественного участия следует отметить и позитивные сдвиги. «Количественные – это число вовлеченных граждан и организаций, количество мероприятий, численность их участников, число и объем откликов в СМИ, число подписей, писем, обращений, запросов, распространенных материалов, число изданий и их тиражи, число «охваченных» представителей власти и их откликов, число посещений сайтов и вовлеченных через интернет и т. п., включая число судебных дел»[15]15
  Нездюров Д.Л.Общественное участие – теоретические и практические аспекты / Технологии общественного участия и межсекторного социального партнерства. Методическое пособие / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2013. С. 13–19.


[Закрыть].

На оценку общественного участия и готовности к общественному участию по представленным критериям влияют все субъекты социальной среды (государства, бизнеса, общества). Для совершенствования общественного участия в интересах развития страны необходима разработка адекватных моделей развития, на наш взгляд, таковыми могут быть модели саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред. Модели кибернетики третьего порядка <sup>[16]16
  Лепский В.Е. Методологический и философский анализ развития проблематики управления. М.: Когито-Центр, 2019. 340 с.


[Закрыть]</sup>.

1.3. Анализ отдельных форм общественного участия

В данном разделе будут рассмотрены отдельные формы общественного участия:

– межсекторное социальное взаимодействие (партнерство);

– гражданский контроль и экспертиза;

– общественные консультативные структуры /ОКС/ при органах власти;

– общественные слушания;

– представительская демократия;

– политические партии;

– профсоюзы;

– социально-ориентированные НКО;

– социально-ориентированный бизнес;

– общественное участие в финансирование проектов;

– электронное общественное участие.

Межсекторное социальное взаимодействие (партнерство) – это конструктивное взаимодействие организаций из двух или трех секторов (государство, бизнес, некоммерческий сектор), «выгодное» населению территории и каждой из сторон и обеспечивающее синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов при решении социальных проблем[17]17
  Якимец В.Н. Межсекторное социальное партнерство: основы, теория, принципы, механизмы. М.: Едиториал УРСС, 2004. 384 с.


[Закрыть].

Представители каждого сектора имеют разные представления, возможности и ресурсы для участия в решении проблем социальной сферы. Успешное решение социальных проблем и осуществление социальных преобразований возможно только при организации их совместной работы и формирования пространства доверия. Только при этом условии появляются возможности преодолеть социальную несправедливость, разрешить сложнейшие социальные конфликты, снять нарастающую социальную напряженность.

В современных российских реалиях возникают большие трудности при попытках организации устойчивых межсекторных социальных взаимодействий. Это в основном связано с неадекватностью используемых моделей управления и развития страной.

Для конструктивного межсекторного социального взаимодействия необходимо:

– организация и поддержка процессов взаимодействия субъектов трех секторов в интересах общего развития на основе трансдисциплинарного подхода, с особым вниманием к участию различных типов лидеров (ключевых субъектов) этих секторов;

– обеспечение рефлексивных процессов субъектов межсекторальных взаимодействий, в частности создания информационной субъектно-ориентированной платформы, в которой будут представлены информационные модели субъектов (интересы, ожидаемые результаты от потенциальных сценариев, ресурсы и др.);

– организация мониторинга конфликтных ситуаций и конфликтов между субъектами секторов и механизмов их нейтрализации и др.

Эти требования могут быть выполнены при организации саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред[18]18
  Лепский В.Е. Методологический и философский анализ развития проблематики управления. М.: Когито-Центр, 2019. 340 с.


[Закрыть].

Сущность гражданского контроля сводится к тому, чтобы наблюдать за действиями властей и корректировать принимаемые властью решения. По большому счету, гражданский контроль представляет собой дополнительный страховочный механизм, предохраняющий саму публичную власть от ошибочных решений, а общество, соответственно – от последствий таких решений. Гражданский контроль специфичен тем, он требует определенного образовательного уровня и профессиональных навыков.

Отметим, что гражданская экспертиза и гражданский контроль – это очень важные и значимые формы общественного участия. Они могут достичь цели лишь в сочетании с другими формами общественного участия; если же они организуются по инициативе и с помощью властных акторов, экспертиза рискует утратить черты формы гражданского участия, став частью бюрократической процедуры.

Общественные консультативные структуры (ОКС) создаются под самыми разными названиями: общественные советы, координационные советы, экспертные советы, общественные консультативные советы, общественные комиссии, общественные коллегии, рабочие и экспертные группы и др., и призваны стать инструментом участия общества в решении проблем государства[19]19
  Горный М.Б. Общественные консультативные структуры при органах власти: опыт Санкт-Петербурга. Телескоп. № 2 (86). 2011. С. 14–24.


[Закрыть].

Органы власти создают ОКС, чтобы:

– узнать общественное мнение и получить обратную связь по поводу принятых и/или готовящихся решений;

– получить информацию о проблемах, волнующих жителей;

– исполнить приказ вышестоящих начальников (в случае исполнительных органов власти) [20]20
  Горный М.Б. Общественные консультативные структуры при органах власти: лучшие практики и проблемы / Технологии общественного участия и межсекторного социального партнерства. Методическое пособие / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2013. С. 38–51.


[Закрыть].

Декларируемые цели ОКС можно сформулировать следующим образом:

– выстраивать диалог между обществом и властью;

– предоставлять власти общественное мнение, обратную связь, касающуюся решений власти и событий, происходящих на подведомственной территории;

– обеспечивать прозрачность деятельности органов власти;

– снимать социальное напряжение, предотвращать конфликты между населением и властями;

– обеспечивать общественное участие в управлении делами государства (субъекта РФ);

– представлять интересы целевых групп организаций, входящих в ОКС, перед органами власти;

– предоставлять власти рекомендации, экспертные заключения по принятым и готовящимся решениям[21]21
  Горный М.Б. Общественные консультативные структуры при органах власти: опыт Санкт-Петербурга. Телескоп. № 2 (86). 2011. С. 14–24.


[Закрыть].

Открыто нигде не заявляется, что ОКС создан для исполнения приказа свыше, хотя таких структур большинство. Доказательством этого может служить тот факт, что, как правило, ОКС не получают от власти полномочия необходимые ОКС для реализации своих целей, в большинстве случаев имеет место формулировка: «решения общественных советов носят рекомендательный характер».

«Так, фактическое отвлечение людей от общественного участия осуществляется посредством манипуляции, когда под видом общественного участия власть вовлекает людей в консультативные комитеты, где с ними проводится «просветительская» работа и организуется их поддержка. В комитеты могут демонстративно приглашаться активисты и лидеры гражданских групп с тем, чтобы у власти был повод показать обществу, насколько она демократична. В действительности эти комитеты не обладают никакими полномочиями, и гражданское участие фактически беззастенчиво подменяется «работой с общественностью». Этими комитетами, конечно, руководят доверенные люди власти, в них не обсуждаются реальные проблемы, а если и устраивается подобие обсуждения, членам комитета не предоставляется существенная информация. Либо же власть проводит профилактическую работу на местах – с группами недовольных и с отдельными правдоискателями. При этом главной ее целью является не уяснение действительной проблемы и ее совместное с гражданами решение, а успокоение граждан, снятие недовольства, затушевывание конфликта или устранение непосредственных его поводов»[22]22
  Апресян Р.Г. Гражданское общество: участие и ответственность / Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник / Отв. ред. Р.Г. Апресян. М.: Аслан, 1997.


[Закрыть].

ОКС должны иметь право требовать необходимую информацию, притом, что власть обязана такую информацию предоставлять, кроме этого ОКС должна иметь полномочия контролировать действия власти по исполнению принятых решений. Для участия в управлении делами государства (региона), представления интересов целевых групп, представления общественного мнения члены ОКС должны иметь право участвовать в заседаниях органа власти, где обсуждаются соответствующие вопросы, право проводить общественные слушания, круглые столы и т. д. Для выработки рекомендаций органам власти ОКС следует наделить правом экспертизы готовящихся решений и, возможно, правом законодательной инициативы.

Для обеспечения прозрачности власти ОКС Данные права и полномочия должны основываться на нормативно-правовых актах и закрепляться в положениях о соответствующей ОКС.

На сегодняшний день в нашей стране ОКС при органах власти, за редким исключением, не выполняют должным образом ни одну из своих представительских функций. Они не обладают ни монопольным, ни каким другим правом представлять перед властными структурами интересы входящих в них НКО (на такое представительство претендуют федеральная и региональные общественные палаты). Кроме этого, они не обладают возможностью и способностью представлять такие интересы, поскольку связь ОКС с НКО достаточно слабая. Что касается экспертных функций, то их экспертные структуры выполняют лишь в том случае, когда этого требуют власти, что происходит не слишком часто.

Что может способствовать изменению ситуации? Помимо деклараций наших лидеров о необходимости участия структур гражданского общества в решении проблем государства, необходима их политическая воля выполнять данные декларации.

Общественные слушания – одна из древнейших форм общественного участия людей в функционировании власти. Открытая встреча «управляющих» и «управляемых», выступления представителей обеих сторон по вопросам деятельности власти обеспечивали рост информированности участников и легитимность власти за счет публичности.

Целью общественных слушаний является: информирование

граждан, СМИ и представителей органов власти о фактах и мнениях по обсуждаемым проблемам; влияние на формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме; влияние на действия граждан и организаций по обсуждаемой проблеме; влияние на решения органов власти по обсуждаемой проблеме.

В наше время происходит утверждение принципа принятия обязательных для всех решений только после опубликования их проектов и их всестороннего публичного обсуждения[23]23
  Нездюров А.Л. Общественные слушания / Технологии общественного участия и межсекторного социального партнерства. Методическое пособие / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2013. С. 24–37.


[Закрыть].

«Несомненно, своевременное информирование граждан об их правах, обязанностях и возможностях является непременным условием ответственного общественного участия. Однако властям бывает выгодно сводить общественное участие к информированию, не оставляя никаких условий для обратной связи и для развития диалога. Увлекаясь техническими деталями, пустопорожними обзорами различных точек зрения, идеологической полемикой с политическими оппонентами, обсуждением малозначительных тем и уклончивыми ответами на вопросы по существу, опытные политики и чиновники, в первую очередь, пресс-секретари и специалисты по «паблик рилэйшнз», превращают встречи с общественностью в передачу информации. К тому же информация может предоставляться лишь на последнем этапе разработки какой-то программы, что не дает людям никакой возможности, включившись в нее, представить в ней свои интересы»[24]24
  Апресян Р.Г. Гражданское общество: участие и ответственность / Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. Неконцептуальный сборник / Отв. ред. Р.Г. Апресян. М.: Аслан, 1997.


[Закрыть].

Следует отметить, что формально название «общественные слушания» применяют как к подлинно общественным слушаниям, так и к слушаниям, которые по существу являются депутатскими, или исполнительной власти, или совместными слушаниями властей. Бывают имитационные слушания: «для галочки», «для выпускания паров» или для обеспечения «дозированности» информации и «контролируемости» решений. Иногда участниками слушаний пытаются «втемную» манипулировать для достижения своих целей. Часто численный и качественный состав участников, общественный резонанс и влияние на власти намного ниже ожидаемых. Благие намерения инициаторов, организаторов и участников из-за несоблюдения технологических основ организации слушаний иногда приводят к срыву слушаний, перехвату их для других целей.

Одной из главных форм общественного участия граждан в политических процессах является участие в выборах, представительская демократия.

Бурные изменения современного мира бросили вызов сложившимся в XX веке представлениям о механизмах демократии. Эти изменения в первую очередь связаны с процессами формирования постиндустриального общества, с процессами глобализации, с уменьшением роли государства и усилением влияния скрытых субъектов социального управления. Указанные изменения в XXI веке становятся фундаментальными, поэтому и способность систем к изменениям должна быть все более глубинной и масштабной. Очевидна постоянно возникающая необходимость выхода за рамки нормативного подхода.

Фактически нормой становится выход за пределы нормы. Отсюда актуальность проблемы динамичной самоорганизации социальных систем – формирования адекватных форм и типов виртуальной субъектности. Современная система демократии, модели которой сложились в значительной степени в Англии и США, явно не соответствует реалиям динамично усложняющегося мира.

В России с середины 1980-х годов возрастает актуальность поиска новых механизмов демократии в связи с социальными и экономическими изменениями, которые повлекли за собой крайне важные социально-психологические последствия. Для большей части населения все происходящее стало бессмысленным и непонятным. Деидеологизация, распад социальных отношений привели к атомизации общества, к разрыву социальных связей между обществом и личностью. Как следствие – массовая потеря человеком позиции субъекта жизни.

Осознание индивидом себя как субъекта или объекта сопряжено и с интерпретацией общества в категориях субъекта и объекта. Большая часть населения стала воспринимать себя как объект по отношению к обществу и государству, которые в свою очередь оказались подвержены болезни бессубъектности.

В условиях, когда значительная часть населения оказалась в пассивной позиции по отношению к своей роли – быть носителем суверенитета и источником власти, – создаются благоприятные возможности для осуществления различного рода манипуляций по управлению свободным волеизъявлением народа. Правовые и властные запреты на действия подобного рода полезны, но весьма ограничены в своих возможностях и сами по себе не решат проблему существенного оздоровления общества. Стратегия оздоровления общества связана прежде всего со стимулированием и мобилизацией общественных и государственно-общественных механизмов саморегуляции и саморазвития в условиях активной поддержки этих механизмов со стороны государства[25]25
  Лепский В.Е. Чтобы в России заработала демократия, надо научиться управлять сложностью // Развитие и экономика, 2013, март № 5. С. 42–51.


[Закрыть].

При анализе сложившейся ситуации становится все более очевидным, что иерархические модели систем управления, которым на значительные промежутки времени делегированы властные полномочия граждан, неспособны справиться с постоянно нарастающей сложностью социальных и экономических процессов. Кроме того, сложившиеся процедуры делегирования властных полномочий явно не удовлетворяют большинство населения.

Для России поиск новых механизмов демократии, адекватных мировым реалиям XXI века, особенно актуален:

– страна ищет свой путь развития, находясь на перепутье между неудачной реализацией социалистического проекта и неудачной попыткой реализовать капиталистический проект;

– в ее истории накоплен богатый опыт и авторитарных, и коллективных механизмов управления;

– ее шанс сохранить суверенитет и встать на путь развития достаточно тесно связан с необходимостью стать мировым лидером не столько в экономической сфере, сколько в поиске и реализации новых форм жизнедеятельности на планете, которые бы способствовали гармонизации мирового сообщества и предотвращению его гибели;

– представления о ее образе у мирового сообщества, несмотря на сегодняшнее состояние страны, скорее позитивно, для того чтобы претендовать на роль мировоззренческого лидера планеты.

В последние годы в России идет активный процесс поиска и практической реализации новых механизмов демократии, ориентированных на гибкое сочетание иерархических и сетевых форм управления:

– совершенствование выборных механизмов на основе использования современных информационно-коммуникативных технологий;

– создание новых механизмов общественного контроля (Общественные палаты);

– использование креативного потенциала общества (Агентство стратегических инициатив);

– организация оперативного сбора мнений граждан о законопроектах и повышение степени открытости правительства (электронная демократия и электронное правительство);

– организация интерфейса между государством и обществом (открытое правительство).

В теоретическом плане также обсуждаются перспективные направления совершенствования механизмов демократии:

– обеспечение проектной идентификации общества как основы легитимности власти;

– организация распределенного стратегического аудита[26]26
  Лепский В.Е. Методологические основы организации субъектно-ориентированного стратегического аудита // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012, № 1. С. 85–96.


[Закрыть];

– совершенствование систем национальной безопасности¹ и т. п.

Эти инициативы способствуют оптимизации механизмов демократии, однако успехи от них весьма скромные. Продолжает процветать коррупция, не заметен переход страны на инновационный путь развития, в проекте бюджета планируется сокращение расходов на социальную сферу, опережающими темпами растут тарифы на ЖКХ, энергоресурсы, транспорт и пр.

Одна из принципиальных причин возникающих затруднений на путях совершенствования механизмов демократии связана, на наш взгляд, с недооценкой современных представлений об организации саморазвивающихся социальных сред. Эти представления складываются в контексте развития взглядов на научную рациональность (классическую, неклассическую, постнеклассическую), и в значительной степени они сопряжены с проблемами управления сложностью.

Вопросы управления сложностью в последние десятилетия приобретает все большую актуальность, о чем свидетельствует организация в ряде стран новых исследовательских центров, которые оказались востребованными для решения крупномасштабных задач в сфере экономики и политики. В частности, одним из этих центров (Институт Санта-Фе) были разработаны концепция «управляемого хаоса» и технологии ее реализации, которые оказали существенное влияние на ряд стран мирового сообщества. С этой проблематикой также связана концепция «мягкой силы» как современного инструмента политического управления. Приведенные факты позволяют сделать вывод, что найдены новые парадигмы управления сложностью, которые подтвердили свою адекватность для больших социальных систем. В XXI веке государства, не владеющие современными технологиями управления сложностью, обречены стать объектами управления в интересах различных субъектов мирового сообщества.

Постановка проблемы совершенствования механизмов демократии требует учета складывающихся новых представлений об управлении сложностью. Необходимы и новые парадигмы механизмов саморегулирования сложностью для больших социальных систем, а также для защиты от внешних воздействий на такого рода механизмы[27]27
  Лепский В.Е. Развитие и национальная безопасность России // Экономические стратегии. 2008. № 2. С. 24–30.


[Закрыть]<sup>[28]28
  Лепский В.Е. Чтобы в России заработала демократия, надо научиться управлять сложностью // Развитие и экономика, 2013, март № 5. С. 42–51.


[Закрыть]</sup>.

В контексте управления сложностью в совершенствовании механизмов демократии просматриваются две базовые тенденции.

Во-первых, увеличение роли прямой демократии по отношению к представительской демократии[29]29
  von Weizsaecker, E., Wijkman, A. Come On! Capitalism, Short-termism, Population and the Destruction of the Planet. Springer, 2018. 220 p.


[Закрыть].

Во-вторых, увеличение роли общинной (общенародной) демократии, базирующейся на подчинении личности коллективу, меньшинства большинству, по отношению к либеральной демократии, основанной на приоритете личности, личных прав и свобод над интересами совокупного народа и государства.

В целом демократия в России может быть названа демократией атомизированного общества. Такого рода демократия неадекватна вызовам XXI века и на протяжении более чем двух десятков лет не позволяет стране встать на путь развития.