Текст книги "Реформы и догмы. Государство и экономика в эпоху реформ и революций. 1861–1929"

Глава 3
Первая мировая война и вопросы государственного регулирования экономики

Мировая война резко усилила потребность в координации деятельности всех участников хозяйственной жизни. Централизованное регулирование экономики стало активно внедряться в практику воюющих держав. Меры по координации производственно-хозяйственной деятельности и по ее планомерному регулированию государство стало реализовывать с первых дней мировой войны. Процесс становления системы централизованного руководства экономикой продолжался на протяжении всех военных лет и эстафетой был передан Временному правительству, а от него – правительству народных комиссаров. Но это будет позднее.

В России формирование системы централизованного регулирования шло с двух сторон.

Во-первых, «снизу», путем создания или укрепления уже существующих органов частного капитала. Прежде всего это были военно-промышленные комитеты, призванные упорядочить деятельность крупных и средних частных предприятий, а также Союз земств и городов (Земгор), объединявший преимущественно мелкую и среднюю промышленность. Военно-промышленные комитеты стремились сосредоточить в своих руках все дело распределения военных заказов, устранив от этого по возможности правительственные учреждения. Земгор объединял преимущественно предприятия, обеспечивавшие армию одеждой и другими предметами потребления. А Совет съездов представителей промышленности и торговли (январь 1915 года) предложил создать наделенный большими полномочиями регулирующий орган, который не только руководил бы распределением военных заказов, но и обеспечивал бы первоочередное снабжение промышленности металлом, топливом, транспортом.

Во-вторых, «сверху», когда правительство создавало специальные органы для урегулирования основных проблем военной экономики. Таковыми стали особые совещания – по обороне, по продовольствию, по топливу и по транспорту, во главе которых стояли министры. Именно этот путь и стал доминирующим. Правительство с подозрением относилось к настойчивым предложениям крупных промышленников о регулировании хозяйственной деятельности через организации предпринимателей, увидев, похоже, в таком развитии событий угрозу традиционной модели управления (и собственной власти).

Разница между обоими подходами состояла в понимании механизма, обеспечивающего единство действий хозяйствующих субъектов. Сильная российская бюрократия связывала решение задачи регулирования экономической жизни прежде всего, или даже исключительно, с собственной деятельностью, с укреплением административно-распорядительных прав власти по отношению к предприятиям. Промышленники же желали взять решение этих задач в свои руки, поскольку их участие в политической жизни, несмотря на демократические реформы прошлого десятилетия, оставалось ограниченным, а отношения с царским правительством – прохладно-настороженными.

Помимо правительства и крупных промышленников, существовала в стране еще одна сила, уделявшая повышенное внимание вопросам урегулирования хозяйственной жизни. Набирали силу левые партии и мыслители, социальные организации, влияние которых на общественное сознание заметно возросло. Представители этих течений, резко критикуя власти и предпринимателей, постоянно подчеркивали необходимость принятия самых решительных мер для усиления централизации руководства экономикой. Осуществление таких мер связывалось непосредственно с повышением роли государства, хотя и значительно продвинутого в направлении демократии и политического либерализма.

Российские предприниматели стремились усилить свое влияние на процессы организации и централизации регулирования народного хозяйства. Государственная власть, как и следовало ожидать, относилась к этому настороженно, видя в общественной организации буржуазии опасные тенденции политического объединения чуждых самодержавному режиму сил. Старое, еще довоенное опасение власти получить оппонента в лице объединенных в экономическом и политическом отношениях частных предпринимателей в совокупности с верой в неисчерпаемые возможности государственного аппарата являлись доминирующими настроениями в правительственных кругах, и особенно в течение первого года мировой войны.

Формирование военно-промышленных комитетов пришлось на 1915 год, когда после IX съезда представителей торговли и промышленности (май 1915 года), после не очень успешных попыток наладить регулирование производства силами одного только государственного аппарата, власти согласились признать целесообразными и необходимыми усилия промышленников по созданию ряда общественных организаций, призванных координировать работу предпринимателей.

Делегаты съезда единогласно одобрили резолюцию, в которой содержались два важнейших момента. Во-первых, признавалось целесообразным создать в Петрограде Центральный военно-промышленный комитет из представителей торгово-промышленных организаций, железных дорог и пароходств, земств и городов, а также научно-технической интеллигенции. Во-вторых, предлагалось создать на местах аналогичные районные комитеты, объединяющие местную промышленность и торговлю. Целью этих комитетов провозглашалось приспособление предпринимателей к изготовлению всего необходимого для армии и согласование общей деятельности заводов и фабрик. Всем торгово-промышленным организациям поручалась выработка планов исполнения заказов, включая установление очередности, а также определение потребностей предприятий в сырье, топливе, транспортных средствах и рабочей силе. Стояла также задача выработки четкого плана работы промышленности и его реализации. Согласно Положению о военно-промышленных комитетах (от 27 августа 1915 года), они должны были содействовать снабжению армии предметами вооружения и потребления, восстановлению всех видов отраслей промышленности, снабжению населения предметами первой необходимости. Со временем предполагалась трансформация системы ВПК в организацию по координации работы всей промышленности, элиминирующей централизованное государственное регулирование.

Принципиально важно подчеркнуть, что с самого начала инициаторы этой системы экономического регулирования фактически противопоставляли ее регулировнию государственному, бюрократическому. Принимая решение о создании системы ВПК, участники IX съезда представителей промышленности и торговли прямо указывали: «Частная инициатива и предприимчивость должны находить себе широкую поддержку и поощрение. Всякие ограничения, сковывающие предприимчивость, должны быть уничтожены и навсегда преданы забвению»[111]111
  Труды Девятого съезда представителей промышленности и торговли. СПб., 1916. С. 16.


[Закрыть].

Наиболее сильными и влиятельными (в том числе и политически влиятельными) организациями стали Центральный (Петроградский) и Московский военно-промышленные комитеты во главе с А. И. Гучковым и П. П. Рябушинским соответственно. Они имели собственные печатные издания, были представлены в высших государственных органах по регулированию военной экономики. У них установились тесные связи с Земским и Городским союзами, из представителей которых в начале июля 1915 года было создано специальное «бюро для распределения заказов».

«Военно-промышленные комитеты в первые же дни своей деятельности выполняли огромную работу по объединению не только промышленных сил, но и тех трудовых элементов и представителей свободных профессий, которые связаны с промышленностью. Благодаря военно-промышленным комитетам было поставлено на правильную почву дело реквизиции и эвакуации предприятий…». По мнению идеологов военно-промышленной организации предпринимателей, благодаря деятельности этих комитетов уже вскоре после их создания «стала усиливать производительность казенных заводов и упорядочилось в некоторой мере дело распределения таких необходимых для правильной работы промышленности продуктов, как металлы, топливо и т. д.»[112]112
  Военно-промышленные комитеты и наши задачи//Известия Московского военно-промышленного комитета. 1915. № 1. С. 1–2.


[Закрыть].

Видные российские промышленники и общественные деятели, стоявшие у истоков этой негосударственной системы мобилизации народного хозяйства, весьма широко трактовали стоявшие перед ними цели и задачи. Фактически через этот механизм за счет казны стала возникать неконтролируемая государством параллельная система управления экономикой.

Во-первых, речь шла о внесении планового начала в работу значительной части народного хозяйства на основе добровольного (в известной мере) объединения деятельности производственных звеньев. «Необходимо установить общий контроль и создать такой орган, который бы мог приспособить эти заводы для более целесообразной работы… Нужен общий план работы, нужно, чтобы все фабрики и заводы в настоящий момент представляли огромную фабрику, которая работала бы только на армию», – подчеркивал П. П.Рябушинский, выступая на II съезде представителей военно-промышленных комитетов Московского района в августе 1915 года[113]113
  Съезды военно-промышленных комитетов Московского района//Известия Московского военно-промышленного комитета. 1915. № 1. С. 12.


[Закрыть]. Характерно, что в этой речи одного из лидеров и идеологов крупного капитала, мы слышим столь характерный для марксистского видения социально-экономических процессов тезис о превращении народного хозяйства в «единую фабрику». Пусть даже этот пока вывод связывается преимущественно с необходимостью удовлетворения военных нужд.

Во-вторых, ставился вопрос о характере взаимоотношений с государственной властью как доминирующим субъектом регулирования хозяйственных процессов. Однако, признавая ведущую роль государства при определении общих направлений организации и развития народного хозяйства, тот же П. П.Рябушинский при одобрении своих коллег и единомышленников требовал сосредоточения конкретной, повседневной организационной работы по координации и регулированию деятельности предприятий в руках новых лиц, по возможности не связанных со старым бюрократическим аппаратом. «Им это должно быть предоставлено. Если не предоставят этого военно-промышленным комитетам, то мы сами должны его взять в свое ведение, создав такой аппарат, которому все молчаливо подчинились бы»[114]114
  Съезды военно-промышленных комитетов Московского района. С. 12–13.


[Закрыть].

Наконец, в-третьих, военно-промышленные комитеты с самого начала рассматривались многими их идеологами и приверженцами не как временное явление, а как новая, более высокая форма самоорганизации промышленности, обеспечивающая общее упорядочение и взаимное согласование работы отдельных предприятий. Недаром основатели этого движения характеризовали комитеты как «явление новое в области русской государственности». То есть как явление, рожденное в годы войны, но не обусловленное ею. Представлялось, что военно-промышленные комитеты имеют весьма неплохие перспективы и в послевоенное время. «Рожденные в годину великих испытаний, они не умрут и в будущем, когда русская жизнь войдет в колею мирного труда… Тогда, без сомнения, военно-промышленные комитеты, в условиях уже мирного существования, будут исполнять роль организации, направляющей, объединяющей и подготавливающей нашу промышленность на путях к ее полному расцвету…»[115]115
  Военно-промышленные комитеты и наши задачи. С. 2.


[Закрыть].

Правительство не могло игнорировать это движение влиятельных общественных сил, хотя и относилось всегда с исключительной осторожностью к подобным организациям российской буржуазии, имеющим явный политический характер. В позиции военно-промышленных комитетов явно обозначились претензии на власть, и это могло иметь далеко идущие последствия для трансформации политической системы. Правительство, со своей стороны, стремилась поставить предпринимательскую активность по народнохозяйственному регулированию под свой контроль. Продолжая линию на создание особых совещаний, 14 июня 1915 года Николай II признал необходимым сотрудничество с общественностью в деле снабжения армии[116]116
  В рескрипте на имя председателя правительства И. Горемыкина говорилось об образовании Особого совещания по вопросам снабжения армии с участием членов законодательных учреждений и представителей промышленности. (Дубенский Д. Н. Летопись войны. Январь – июнь 1915. Пг., 1915. С. 186.)


[Закрыть].

Впрочем, противостояние правительственных инстанций и лидеров предпринимательства нисколько не ослабевало. Власти постоянно ограничивали инициативу предпринимателей по координации своей деятельности: и не столько из-за экономических последствий подобных мер, усиливающих монополизм, сколько видя в частном секторе угрозу как собственной хозяйственной власти, так и политическим задачам ведения войны и послевоенного устройства. Власти использовали любой повод, чтобы ограничить деятельность предпринимательских ВПК, обходиться без них в организации снабжения армии[117]117
  См.: Айрапетов О. Р. Генералы, либералы и предприниматели: Работа на фронт и на революцию (1907–1917). М.: Три квадрата, 2003. С. 159–160.


[Закрыть]. Нередко это оказывалось оправданным, поскольку у бизнеса, берущего на себя функции общеэкономического регулирования, периодически возникала проблема конфликта интересов (или недобросовестного поведения)[118]118
  Можно провести пример А. И. Путилова, который, владея известным заводом и Русско-Азиатским банком, предоставлял заводу кредиты под завышенные проценты и одновременно получал авансы за размещаемые заказы у казны и под них же привлекал более дешевые кредиты у Государственного банка – напомним, что о возможности получения благотворительных кредитов в Госбанке у нас шла речь в Главе 1. (См.: Мительман М., Глебов Б., Ульяновский А. История Путиловского завода: 1801–1917. 3-е изд. М.: Соцэкгиз, 1961. С. 488–489; Сидоров А. Л. Экономическое положение России в годы Первой мировой войны. М.: Наука, 1973. С. 130.)


[Закрыть].

Неприятие частного бизнеса представителями государства было заложено на уровне идеологии. Вот как говорил об одном из заводов крупнейший организатор военного хозяйства, начальник Главного артиллерийского управления А.Маниковский: «Неплохой завод, но, к сожалению, находится в цепких руках банкиров. Банкиры думают о прибылях, а не о защите Родины. Они слишком много торгуются. У них – баланс, актив-пассив, различные соображения, а мы – военные люди, нам сейчас не до этого»[119]119
  Цит. по: Мительман М., Глебов Б., Ульяновский А. Указ. соч. С. 489.


[Закрыть]. Понятно, что даже принимая во внимание искренность подобного заявления, следование ему при игнорировании интересов «баланса» и «актива-пассива» чревато лишь многократным увеличением коррупции и экономической неэффективности.

Предприниматели также не доверяли правительству и неохотно шли на выполнение его директив, что негативно сказывалось на производстве. Характеризуя позицию правительства в этом вопросе, председатель Государственной Думы М. В. Родзянко писал тогда императору: «Здоровая экономическая политика требовала и требует, чтобы к делу устроения тыла были привлечены лица со специальными навыками и специальным опытом. В западноевропейских государствах это отлично понимают, и вся система тыловой хозяйственной организации покоится там на доверии к общественным силам, на широком участии последних в учреждениях, призванных организовывать национальное хозяйство в интересах обороны. К сожалению, в России отношение правительства к обществу построено на принципе прямо противоположном: общественной инициативе не доверяют, в ней видят опасного врага; общественные организации, несмотря на все оказанные ими огромные услуги стране и армии, преследуются… Правительство обратилось к услугам чиновников, в огромном большинстве случаев не знакомых с делом, внесших в него пустой и сухой формализм»[120]120
  Экономическое положение России перед революцией//Красный архив. 1925. № 3. С. 82.


[Закрыть]. По разным оценкам военные поставки по линии военно-промышленных комитетов составляли от 3 до 7 % от общего объема военных поставок[121]121
  См.: Маевский И. В. Экономика русской промышленности в условиях Первой мировой войны. М.: Дело, 2003. С. 76–77.


[Закрыть].

Совершенно естественно, что в подобной политической ситуации именно государственные органы регулирования концентрировали в своих руках определяющее рычаги воздействия на производственно-хозяйственную жизнь. Несмотря на всю свою важность, органы промышленников играли по отношению к государственным регулирующим институтам все-таки второстепенную роль.

Каковы были общие черты и принципы, формировавшейся в этот период системы централизованного руководства народным хозяйством?

Основные задачи военного регулирования экономики правительство видело в четком обеспечении производства материальными ресурсами, а населения (и особенно армии) – продовольствием. На первое место выдвигались проблемы хлеба, вооружений, топлива и транспорта. Основными средствами, инструментами регулирования выступали государственные заказы, фиксированные и предельные цены, ограничение свободы торговли вплоть до введения государственных монополий, реквизиции продукции, разрешительная система при межрайонном обмене товарами и при перевозке грузов по железным дорогам. Словом, акцент был сделан на административно-принудительную сторону дела, что вполне объясняется и общими теоретическими представлениями того времени, и сложной военной обстановкой (в Англии и Германии ситуация развивалась аналогично), да и российскими политическими традициями.

Организационный каркас централизованного регулирования составили образованные в августе 1915 года четыре особых совещания – по обороне, перевозкам, топливу и продовольственному делу. Они имели широкие полномочия и возглавлялись ведущими членами правительства (соответственно, министрами – военным, путей сообщения, торговли и промышленности, земледелия). Особые совещания квалифицировались как «высшие государственные установления», их указания подлежали безотлагательному исполнению. Разработка планов снабжения армии и населения соответствующей продукцией или транспортом, выдача авансов предприятиям, содействие в выполнении заказов и т. п. – таковы были некоторые функции этих органов. Наибольшие полномочия в деле централизованного руководства хозяйством имело Особое совещание по обороне. «Четыре Особых совещания – четыре истока, по которым докатывается государственная воля до общественного и народного сознания, и по которым, в свою очередь, организующая общественная и народная воля поднимается до государственного сознания. Иных путей у нас нет. Другое дело, в какой мере данные органы организующей власти удовлетворяют своему назначению», – писал современник[122]122
  Полонский Гр. Регулирующие мероприятия правительственной и общественной власти в хозяйственной жизни за время войны. Пг., 1917. С. 9–10.


[Закрыть]. И такая точка зрения была типичной. Уже здесь следует обратить внимание на характерный момент складывавшейся системы государственной организации хозяйственной жизни – множественность регулирующих органов.

Острый дефицит сырья, топлива, транспорта, квалифицированной рабочей силы, сопровождавшийся масштабной спекуляцией и злоупотреблениями, обусловил первоочередное внимание Особых совещаний и их органов на местах к вопросам снабжения предприятий сырьем и топливом, нормирования материальных ресурсов, установления специальных правил перевозки грузов. С подобной логикой государственного регулирования мы еще будем неоднократно сталкиваться на различных этапах становления и функционирования централизованного хозяйствования в нашей стране. И столь же типичным было в 1914–1916 годах, и будет впоследствии, стремление центральной власти по мере ухудшения экономической ситуации усиливать роль административных рычагов, активизировать непосредственное вмешательство государства в хозяйственную жизнь. Оно, в соответствии с бюрократическими стереотипами экономического мышления, будет концентрировать в себе прежде всего функции снабженческо-распределительные – как наиболее простой, грубый, но и самый очевидный инструмент воздействия на непосредственных производителей. В этом состояла вторая (после множественности органов) черта централизованного регулирования российского народного хозяйства, отчетливо проявившаяся уже в годы Первой мировой войны и оказавшаяся впоследствии непреодолимой.

Рассмотрим теперь несколько более подробно некоторые примеры регулирующей деятельности власти, сыгравшие существенную роль в становлении концепции, идеологии и практики государственного руководства экономикой в нашей стране.

Особое совещание по обороне (полное его название было «Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства») должно было занять центральное место в системе органов государственного регулирования российского народного хозяйства в военное время. С самого начала оно не могло ограничить свое внимание чисто военными вопросами, поскольку все большее число отечественных предприятий (как государственных, так и частных) переключалось на обслуживание военных проблем. А руководящая роль Особого совещания по обороне по отношению к другим особым совещаниям сосредотачивала у него важнейшие функции регулирования экономической жизни.

После серии обсуждений и совещаний, длившихся на протяжении нескольких месяцев, в принятом 17 августа 1915 года Положении об Особом совещании по обороне определяются как его собственные задачи, так и права его председателя – военного министра. Совещание должно было осуществлять высший надзор за деятельностью казенных и частных заводов, выполняющих военные заказы, содействовать строительству и переустройству соответствующих предприятий, распределять заказы по предприятиям, равно как и контролировать их исполнение. Председатель совещания получил право требовать от предприятий (в том числе и частных) исполнения военных заказов, инспектировать предприятия и увольнять их руководителей, проводить реквизиции, контролировать бухгалтерию предприятий, устанавливать очередность исполнения заказов, изменять характер и объем производства на отдельных предприятиях, временно закрывать предприятия, устанавливать размеры заработной платы. В дальнейшем, при пересмотрах этого документа, были расширены экономические права его руководителя – военного министра. Было разрешено производить реквизиционные оценки, назначать реквизиционные цены, отчуждать имущество в тех случаях, когда недоступными оказывались секвестр и реквизиции.

В процессе формирования этого совещания и проработки его задач и функций неоднократно вставал вопрос о представительстве в нем общественных сил, работающих на оборону, прежде всего объединений частных предпринимателей. Последние сами и через Государственную Думу выдвинули ряд соответствующих предложений. В результате было решено включить в него четырех представителей от Центрального военно-промышленного комитета. Кроме того, в него входили представители Государственной Думы и Государственного Совета.

При Особом совещании по обороне образовывались специальные органы (комитеты) по выполнению отдельных регулирующих функций в народном хозяйстве:

• комиссия по общим вопросам – разработка заготовительных планов по отраслям промышленности, распределение заказов по предприятиям, оценка промышленного потенциала страны и подготовка решений по его росту, включая расширение старых заводов и строительство новых;

• наблюдательная комиссия – контролировала выполнение заказов на промышленных предприятиях; принимала меры к тем из них, кто не справлялся с задачами и не отвечал первоочередным требованиям обороны;

• реквизиционная комиссия, которая учреждалась «для рассмотрения вопросов о производстве, реквизиций, секвестра и отчуждений, связанных с улучшением и увеличением производительности как казенных заводов, так и частных промышленных предприятий, работающих для нужд государственной обороны»[123]123
  Воронкова С. В. Материалы Особого совещания по обороне государства. М: Изд-во МГУ, 1975. С.45.


[Закрыть]. Через эту комиссию осуществлялось централизованное перераспределение некоторых материалов и оборудования от неработающих на оборону предприятий к тем, кто выполнял военные заказы;

• эвакуационная комиссия – эвакуация и обеспечение правильной деятельности эвакуированных промышленных предприятий, о восстановлении и организации их работы;

• металлургический комитет был одним из самых сильных в составе Особого совещания по обороне. Инициатива его создания принадлежала промышленникам, стремившимся сконцентрировать деятельность металлургических предприятий в едином центре (в ЦВПК или в Министерстве торговли и промышленности как наиболее близких по духу для предпринимателей). Однако такой подход, как и следовало ожидать, вызвал резкие возражения в госструктурах. Очень характерно для оценки ситуации, что возражения раздавались не по существу, не против фактического объединения металлургических заводов в единый трест, а против слишком сильного влияния в этом «тресте» частных предпринимателей. Образованный в ноябре 1915 года, он вскоре сконцентрировал в своих руках все распределение металлов, которое, таким образом, оказалось полностью централизованным. Централизации было подвержено и управление всеми металлургическими предприятиями. Комитет, укрепляя свои учетно-распределительные функции, пошел по пути поиска соглашений с частными объединениями и в конечном счете добился включения в свой состав металлургических синдикатов[124]124
  См.: Тарновский К. Н. Формирование государственно-монополистического капитализма в России в годы первой мировой войны на примере металлургической промышленности. М.: Изд-во МГУ, 1958.


[Закрыть];

• комиссия по обеспечению рабочей силой обслуживающих оборону предприятий, задачей которой была планомерная организация труда на оборонных предприятиях (хотя в Государственной Думе уже ставились эти вопросы и более широко, применительно ко всему народному хозяйству России);

• комиссия по учету и распределению иностранной валюты[125]125
  См.: Сидоров А. Л. Финансовое положение России в годы Первой мировой войны. М.: Изд-во АН СССР, 1960.


[Закрыть]; а также другие органы.

В рамках Особого совещания по обороне выдвигались также и некоторые вопросы общего характера, включая вопросы определения перспектив народнохозяйственного развития, тенденций развития промышленности не только во время войны, но и после ее завершения.

Так, вопрос о необходимости планомерной разработки перспектив развития промышленности ставил В. П.Литвинов-Фалинский, предлагая в этих целях создать при Особом совещании по обороне специальную комиссию. Одновременно в декабре 1915 года Военное министерство выработало и предложило Совету Министров проект нового высшего органа по вопросам перспектив развития отечественной промышленности. Само же правительство приняло решение об образовании Особого совещания по финансово-экономическим вопросам. И, наконец, после дальнейших консультаций император в марте 1916 года утвердил Особую финансовую комиссию под председательством Н. Н. Покровского, главного государственного контролера[126]126
  См. подробнее: Воронкова С. В.Указ. соч. С. 114–115; 125.


[Закрыть]. Правда, сколько-нибудь серьезные работы и дискуссии эта комиссия развернуть не успела.

В Особом совещании по обороне обсуждались также перспективы развития отдельных отраслей промышленности и строительства соответствующих предприятий – военных, станкоинструментальных, автомобилестроительных и других.

Одним из ключевых пунктов идеологии и практики экономической политики периода Первой мировой войны стала организация и регулирование продовольственного дела. Точнее, производства, реализации и доведения до потребителя основных продуктов питания, главным образом хлеба. Здесь пересекались важнейшие нити экономической политики, продовольственный вопрос являлся катализатором зревшего недовольства существующим режимом. И именно в этой сфере проявлялись, пожалуй, наиболее отчетливо основные пороки складывающейся системы государственного регулирования экономики – некомплексность мер, дополняемая грубым административным вмешательством в хозяйственную жизнь.

Как мы уже отмечали в главе 2, в годы, предшествовавшие войне, в российских политических кругах и общественном мнении отчетливо звучали предложения о значительной активизации государственного вмешательства в организацию аграрного производства и особенно в реализацию и распределение сельхозпродукции. Раздавались предложения о регулировании сельскохозяйственных цен и даже о введении хлебной монополии. Развернулось строительство государственных зернохранилищ (элеваторов) для стабилизации процессов торговли зерном и особенно его экспорта. Словом, к началу мировой войны власти были готовы перейти к политике достаточно жесткого регулирования в аграрном (и не только аграрном) секторе, а общественное мнение было готово отнестись с пониманием к мерам подобного рода.

Прежде всего правительство попыталось создать сколько-нибудь целостную систему продовольственных органов. Руководить продовольственным делом было поручено Главному управлению землеустройства и земледелия, преобразованному в октябре 1915 года в Министерство земледелия. На местах формировалась сеть уполномоченных, которые получили право привлекать к работе чиновников губернского и нижестоящих уровней, ведающих вопросами продовольствия, а также руководителей местных отделений Госбанка, заведующих государственными зернохранилищами и других[127]127
  См.: Узаконения и распоряжения по продовольственному делу за 1914–1917 гг. Т Л.Пг., 1917. С. 5–7.


[Закрыть].

Сразу же выяснились два крупных и весьма характерных недостатка созданного механизма продовольственного регулирования. Один из них носил скоре организационно-технический характер, другой – социальный.

Во-первых, множественность регулирующих органов. Это не было результатом чьей-то технической ошибки. Как будет видно в ходе дальнейшего нашего изложения, множественность органов, наделенных директивными полномочиями (распределительными, а затем и плановыми) является непременным атрибутом любых попыток построения жестких административных систем управления экономической жизнью. Несмотря на провозглашаемую иерархичность планово-регулирующих структур, их функции по отношению друг к другу и к объектам регулирования непременно оказываются неоднозначными и взаимно переплетающимися. Так, помимо названного Главного управления, к регулированию или руководству продовольственным делом в качестве самостоятельных (не связанных с ведомством земледелия) органов оказались причастны интендантства фронтов действующей армии, городские и земские самоуправления, местные органы, Министерство внутренних дел и сама сельская производственная часть этого Министерства, Центральный комитет по регулированию массовых перевозок и другие[128]128
  См.: Обзор деятельности Особого совещания по продовольствию с 17 августа 1915 г. по 17 февраля 1916 г. Пг., 1916. С. 2–8.


[Закрыть].

Во-вторых, отсутствие связи между государственными органами регулирования и представителями мощных и все более влиятельных общественных сил (организаций предпринимателей, земств, городских самоуправлений и т. п.). Общественные организации предлагали активно привлекать своих представителей к деятельности органов госрегулирования и предостерегали относительно опасности убить частную инициативу. По их мнению, система государственного регулирования должна была быть перестроена: во главе ее следует иметь авторитетный общегосударственный орган, основанный на началах ведомственного и общеведомственного представительства. На губернском уровне соответствующие функции сосредоточивались бы в руках общественно-ведомственных совещаний и выборных местными представительными органами уполномоченных. Широкое общественное представительство предполагалось, разумеется, и в низовых комитетах по продовольственному делу[129]129
  См.: Труды Совещания по экономическим вопросам, связанным с дороговизной и снабжением армии при Главном комитете Всероссийского союза городов; Москва, 11–13 июля 1915 г. М., 1915; Организация народного хозяйства: Материалы к V очередному съезду Союза городов. М., 1916; Свод постановлений 2-го Чрезвычайного Всероссийского съезда представителей биржевой торговли и сельского хозяйства 24–28 апреля 1916 г. Пг., 1916. С. 29–35.


[Закрыть]. Забегая вперед, отметим, что в этих постановках были заложены основные идеи организации структур государственного регулирования, попытка практической реализации которых будет предпринята в 1917 году Временным правительством.

Осложнение ситуации с обеспечением населения продовольствием в первый год мировой войны заставило правительство в августе 1915 года реформировать систему продовольственного регулирования путем создания Особого совещания по продовольствию. Была предпринята попытка привлечь к его деятельности представителей общественных организаций и представительных органов власти, хотя доминирующую роль здесь играли деятели царской администрации. Руководил Совещанием главноуправляющий земледелия и землеустройства, ставший с октября 1915 года Министром земледелия. Этот орган имел совещательные функции, однако его председатель концентрировал весьма широкие полномочия по контролю за деятельностью предприятий и органов управления, по направлению и распределению продовольственных ресурсов, по наложению секвестров и т. д. с 1 ноября 1915 года – и право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия. Однако, несмотря на декларируемые цели и функции, два названных коренных недостатка системы регулирования устранены не были: сохранилась множественность регулирующих органов, а представительство общественных организаций оказалось во многом формальным.