Текст книги "Организация аппарата управления народным хозяйством"

В.П. Милютин
Организация аппарата управления народным хозяйством
1920 г.

I. Основы экономического управления

В основе хозяйственного управления Советской России и экономической диктатуры пролетариата лежат два основных принципа: во-первых – привлечение широких рабочих масс и профессиональных союзов к непосредственному управлению хозяйственной жизнью и во-вторых – сочетание необходимого для социалистического строительства централизма в управлении и концентрации производства с проявлением местными органами управления инициативы и самодеятельности в возможно широких размерах.

Обращаясь к первому вопросу, приходится указать, что, начиная с самого начала после октябрьской революции, когда на заводах были образованы фабрично-заводские комитеты, ставившие своей целью проведение рабочего контроля над производством, и затем в течение 2 лет советской власти, когда выросли мощные профессиональные союзы, объединившие всех рабочих и служащих Советской России и насчитывающие к настоящему моменту до 42 мил. членов, рабочие организации не только принимали самое живейшее и непосредственное участие в вопросах регулирования и управления хозяйственной жизнью, в определении экономической политики, но и проявляли инициативу и были одними из главных организаторов экономических органов управления как в центре, так и на местах, как в государственных трестах, так и в отдельных предприятиях.

В настоящее время взаимоотношения между профессиональными организациями и советскими органами политического управления лучше всего определяются нижеследующим постановлением, принятым на последнем Всероссийском Съезде Сов. Нар. Хоз. 1920 года: – «Организационный аппарат управления промышленностью должен целиком опираться на профессиональные производственные союзы, являющиеся одной из важнейших организующих сил в народном хозяйстве. Намечающаяся в наиболее крупных отраслях народного хозяйства организационная связь между хозяйственными органами и союзами должна быть перенесена и на все остальные отрасли народного хозяйства».

Основные вопросы экономической политики разрешаются на периодических совместных заседаниях В.С.Н.Х. и Президиума В.Ц.С.П.С. Отдельные профессиональные союзы имеют право контроля над состоянием промышленности и ходом работ предприятий; главные и центральные комитеты решают совместно с соответственными главками и центрами все основные вопросы своих производств; заслушивают практические доклады коллегий и центральных управлений, заводоуправлений; запрашивают справки и сведения и т.д.

Деловое руководство промышленностью и все административные функции принадлежат исключительно главным управлениям, отделам и прочим органам В.С.Н.Х. Представители профсоюзов в коллегиях главных управлений и пр. органах экономического управления подчинены на общем основании Президиуму В.С.Н.Х.

В случае конфликтов по основным вопросам экономической политики, а также по вопросу о составе коллегий и правлений между центральным комитетом производственного союза и главным управлением или центральным управлением и президиумом В.С.Н.Х., – вопрос переносится на совместное обсуждение президиума В.С.Н.Х. и В.Ц.С.П.С, на котором он и решается окончательно.

Подобное положение является не только постановлением, но и повседневной деловой практикой, тем более что все руководящие лица как центральных, так и местных органов управления, как мы это увидим ниже, когда перейдем к более детальному рассмотрению внутренней структуры В.С.Н.Х. и его местных органов, назначаются с согласия соответствующих профессиональных союзов и в их число входит значительное количество представителей этих союзов.

Необходимо заметить, что практикой экономического управления в настоящее время принцип механического представительства отдельных учреждений в органах управления нами уже изжит и мы перешли в настоящее время к принципу организации руководящих коллегий или назначению единоличных управляющих и заведующих не путем представительства от профсоюзов и советских органов, а путем совместного утверждения на основе деловых соображений, соответствующим центральным комитетом профсоюза и соответствующим руководящим органом советской власти. Благодаря этому избегается возможность трений и недоразумений между профессиональными союзами и органами экономического управления, так как лица, входящие в состав органов экономического управления и являющиеся их руководителями, являются ответственными перед соответствующим высшим органом экономического управления и соответствующим Ц.К. Профсоюза и наоборот, за их работу, за их подготовку к выполнению соответствующих задач ответственность несет и соответствующий орган, назначающий их, и тот профессиональный союз, по соглашению с которым они назначены. Кроме того, как центральные, так и местные органы экономического управления созывают конференции из представителей и рабочих фабрик и заводов, на которых обсуждаются предварительно наиболее важные вопросы экономической политики и программы производства.

В силу такой системы организации экономического управления рабочие массы заинтересовываются самим ходом производства, необходимостью поднятия производительности, установлением строгой дисциплины и т.д. и т. п. Таким образом, пролетариат России является не только контролем над деятельностью экономических органов, но является и непосредственным участником организации и деятельности этих экономических органов, как путем съездов и конференций по вопросам экономической жизни, так и через своих представителей в органах экономического управления. Поэтому вопросы поднятия производства, несмотря на тяжелые условия, в которые поставлена экономическая жизнь Советской России вследствие внешних условий, рожденных нападением на нее капиталистов и блокадой, разрешаются легче, чем в капиталистических странах, где рабочий класс лишь эксплуатируется и совершенно устранен от участия в управлении экономической деятельностью.

Наша экономическая политика и в дальнейшем будет заключаться в том, чтобы каждый работник и каждая работница были проникнуты сознанием важности и необходимости выполняемого ими труда, чтобы наша экономическая политика, наши хозяйственные планы стали достоянием самых широких рабочих масс, чтобы они ими осознавались и чтобы труд производился сознательно, как это и должно быть с трудом социалистического строя.

Обратимся ко второму вопросу – т. е. к рассмотрению того, каким образом происходит управление национализированной промышленностью в целом. В настоящее время национализирована, в сущности, вся крупная и средняя промышленность в Советской России. Не национализированной осталась мелкая и кустарная промышленность. Таких мелких предприятий насчитывается до 42 тысяч. Кстати нужно заметить, что всякого рода сказки, которые распространяются буржуазной литературой старого мира о том, что мы национализировали все без исключения, без всякой системы, хаотически, опровергаются решительно фактом современного положения в России национализированной промышленности.

Всего национализировано 6 тыс. предприятий[1]1
  Прилагаемая ниже таблица, составленная на 1-е февраля 1920 г., даст сведения о 4273 национализированных и прежних 4609 ненационализированных (Прим. док.).


[Закрыть]. Из этих 6 тысяч 2910 предприятий находятся в непосредственном управлении центральных органов, т. е., иными словами, в непосредственном управлении В.С.Н.Х. Эти 2910 предприятий финансируются, снабжаются как сырьем, так и топливом непосредственно распоряжениями из центра. Точно так же как и заводоуправления на предприятиях этой группы, а также центральные управления назначаются центральными органами В.С.Н.Х. или непосредственно президиумом В.С.Н.Х. по соглашению с Ц.К. соответствующего профессионального союза.

2-я группа предприятий, приблизительно в 32 тыс., находится в управлении местных органов местных губернских С.Н.Х. и управляется последними, т. е. в смысле снабжения их топливом, сырьем, финансирования и т.д., точно так же как ими же определяется в согласии с местными союзами и состав заводоуправлений, и порядок управления. Центральные органы экономического управления в отношении 2-й группы имеют право регулирования, т. е. издания обязательной инструкции, которой должны руководиться местные органы при управлении предприятиями, точно так же как и продукты, вырабатываемые 2-й группой, поступают в распределение центральных органов В.С.Н.Х. и только с их разрешения могут быть расходуемы.

Наибольший интерес представляет, конечно, первая группа, так как в ней сконцентрированы все трестированные предприятия и предприятия особо важного государственного значения. По отдельным отраслям промышленности предприятия этих групп распределяются нижеследующим образом:

Распределение национализированных предприятий по группам управления.

Организация управления национализированной промышленностью неизбежно привела к необходимости трестирования предприятий и концентрации производства на более лучших, технически оборудованных и приспособленных предприятиях.

В настоящее время насчитывается 179 государственных трестов.

Некоторые отрасли промышленности трестированы целиком, другие в значительной своей части.

Наиболее мощные и важные тресты, это Государственный трест машиностроительных заводов (Гомза объединяет 16 крупнейших заводов), электротрест и 40 объединений в текстильной промышленности, трест свеклосахарных заводов.

Все предприятия и все отрасли промышленности рассматриваются как  е д и н о е   о г р о м н о е   п р е д  р и я т и е.  Вместо конкуренции, вместо борьбы Советская власть в экономической области строго проводит принцип  е д и н с т в а   Н а р о д н о г о   Х о з я й с т в а.

Единство Народного Хозяйства находит свое выражение не только в промышленности, но и в объединении промышленности и сельского хозяйства.

Единое Централизованное Народное Хозяйство, планомерно организуемое органами Советской власти, в которых принимают непосредственное участие широкие рабочие массы, – такова база экономической организации Советской власти.

II. Высший Совет Народного Хозяйства

Органом экономического управления Советской России, произведшим национализацию промышленности, определяющим хозяйственный план, производственные программы отдельных отраслей промышленности, наконец, управляющим и регулирующим хозяйственную жизнь, является  В ы с ш и й   С о в е т   Н а р о д н о г о   Х о з я й с т в а.

Согласно Советской Конституции В.С.Н.Х. является, так же как и другие Народные Комиссариаты, Отделом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и председатель В.С.Н.Х. и его заместитель утверждаются В.Ц.И.К. и входят в состав Совета Народных Комиссаров.

В.С.Н.Х. ответствен и перед С.Н.К. (последний может отменить любое постановление В.С.Н.Х.) и перед В.Ц.И.К., кроме того, на Всероссийских Съездах Советов всегда делаются доклады об экономической деятельности В.С.Н.Х., и, напр., последний 7-й Съезд Советов оказал значительное влияние на политику В.С.Н.Х.

Во главе В.С.Н.Х. стоит президиум в составе 11 человек. Кандидаты в президиум намечаются и обсуждаются предварительно на Съездах С.Н.Х. и в В.Ц.С.П.С, а затем вносятся на утверждение и назначение в С.Н.К., председатель же и его заместитель утверждаются, как мы сказали, В.Ц.И.К.

Практика установила, что состав президиума пересматривается ежегодно, но частичные изменения С.Н.К. могут вносить и в течение года.

По прилагаемой схеме, где изображена внутренняя структура В.С.Н.Х., можно видеть, каким образом он организован.

Центральный аппарат В.С.Н.Х. распадается на три группы отделов.

Прежде всего президиум имеет у себя пять отделов, с помощью которых он определяет хозяйственный план текущего года и приводит общее руководство. Такими отделами являются:

1. Производственная комиссия, в которую поступают отдельные производственные программы по отдельным отраслям промышленности и где они просматриваются, сводятся и вносятся на утверждение в президиум.

2. Финансово-экономический и счетный отделы, рассматривающие все сметы как центральных, так и местных хозяйственных органов и финансирующие промышленность.

3. Комиссия использования, определяющая планы распределения продуктов промышленности (в ее состав входят представители Наркомпродовольствия).

4. Отдел фабрично-заводской статистики.

5. Иногородний отдел, ведающий сношениями с местными С.Н.Х.

Вторую группу отделов составляют  п р о и з в о д с т в е н н ы е   о т д е л ы,  которых насчитывается, соответственно отраслям промышленности, 50. В их непосредственном управлении и регулировании находятся соответственные отрасли промышленности, в отношении которых они приводят в исполнение производственные планы и задания, распределяют сырье, учитывают готовые продукты, производят финансирование предприятий, назначают и смещают администрацию заводов и фабрик и т. п. Во главе каждого производственного отдела стоит или отдельный заведующий, или коллегия из 3–5 человек. Руководители каждого отдела утверждаются президиумом В.С.Н.Х. по соглашению с Ц.К. соответствующего профессионального союза. В настоящее время в отделах в составе руководителей около 30% рабочих, около 35–40% специалистов (инженеров, техников и т. п.) и около 25–30% лиц различных профессий – бухгалтеров, конторщиков и т. п.

Одним из наиболее больных вопросов являлось до сих пор в Советской России привлечение на роль руководителей производственными отделами лиц, удовлетворяющих специальным требованиям в смысле знания и знакомства с соответствующей отраслью производства и в смысле административного опыта и вместе с тем в смысле понимания экономической политики советской власти и твердого ее проведения в жизнь, вследствие того, что большинство специалистов являлись выходцами из буржуазных слоев общества и воспитались в атмосфере капиталистических отношений и потому сплошь и рядом подыскать лиц, отвечающих выше поставленным требованиям, является очень трудным и сложным делом.

Каждый производственный отдел распадается на подотделы – административно-технический, финансовый, инструкторский и т. п. Производственные отделы управляют и государственными трестами и предприятиями особо важного государственного значения, включенными в 1-ю группу предприятий, согласно вышеприведенной таблицы. Связь производственных отделов с местами осуществляется с помощью подобных же производственных отделов местных органов народного хозяйства С.Н.Х., к описанию которых мы и переходим.

III. Губернские Советы Народного Хозяйства

В каждой губернии местный губернский Совет Народного Хозяйства организован по тому же типу, как и В.С.Н.Х. Во главе местных губернских С.Н.Х. точно так же стоит президиум, но только в меньшем составе, чем в В.С.Н.Х., а именно только из 3-х человек. При утверждении президиума местного С.Н.Х. президиум В.С.Н.Х. имеет право отвода и неутверждения этих членов местного президиума, которые для него по тем или иным причинам являются непромышленными.

Местные С.Н.Х. распадаются на соответствующие производственные отделы – отдел металла, текстильный, химический, электротехнический и т. п., которые, с одной стороны, управляются президиумом С.Н.Х., но, с другой стороны, точно так же являются подчиненными соответствующим производственным отделам В.С.Н.Х., куда они и представляют свои сметы и откуда получают соответствующие инструкции и распоряжения по управлению промышленностью, находящейся в их ведении, на их территории.

В управлении местных С.Н.Х., как нами было указано выше, находятся предприятия 2-й и 3-й групп. Таким образом, местные С.Н.Х. производят заготовку сырья у себя на местах, финансируют, согласно сметам, предприятия, находящиеся в их управлении, изменяют и назначают администрацию и т.д. и т. п., но продукты все находятся на учете и могут быть расходуемы только с разрешения центральных органов управления.

Во главе отделов местных С.Н.Х. стоят заведующие, утверждаемые президиумом местных С.Н.Х. по соглашению с соответствующими профессиональными союзами. Наконец, местные С.Н.Х. имеют свои отделы на территории губернии по более мелким территориальным единицам, с которыми они уже непосредственно сносятся и которые они сами назначают. В настоящее время во всех губерниях и уездах Советской России местные С.Н.Х. стоят крепко и прочно, тесно связанные с местной хозяйственной жизнью, и вместе с тем входят, как составная часть, в аппарат центрального хозяйственного органа – В.С.Н.Х. Регулярно каждый год происходят Всероссийские Съезды местных С.Н.Х., на которых решаются вопросы экономической политики и производства и резолюции которых получают дальнейшее направление через президиум В.С.Н.Х. на утверждение Сов. Нар. Комиссаров и даже В.Ц.И.К. Таких Съездов было 3. В печати имеются стенографические отчеты этих съездов, резолюции же их широко распространяются на местах.

IV. Взаимоотношения между В.С.Н.Х. и другими экономическими комиссариатами

До настоящего времени наряду с В.С.Н.Х., как самостоятельные экономические комиссариаты, существуют: Народный Комиссариат Земледелия, Народный Комиссариат Продовольствия, Народный Комиссариат Финансов и Народный Комиссариат Путей Сообщения. По своим задачам В.С.Н.Х. должен был бы включить все эти комиссариаты в свой состав, но вследствие целого ряда технических и организационных соображений эти комиссариаты до сих пор ведут самостоятельно существование, но, однако, в настоящее время установлена по всем важнейшим формам деятельности тесная связь и взаимоотношение В.С.Н.Х. с этими комиссариатами; народный комиссар земледелия, член Нар. Ком. Финансов, член Нар. Ком. Пут. Сообщения входят в состав президиума В.С.Н.Х. как члены последнего.

В настоящее время политика, проводимая в сельском хозяйстве и в области промышленности, может считаться вполне единой, и целый ряд отделов, каковы кооперативный, мелиоративный отделы управления советскими хозяйствами, являются объединенными отделами В.С.Н.Х. и Н.К.З.

Отношения с Нар. Ком. Продовольствия устанавливаются путем совместного определения планов распределения продуктов промышленности, которые по изготовлении их сдаются в распоряжение Нар. Ком. Продовольствия. Вообще надо заметить, о чем мы будем говорить ниже более подробно, что распределение продовольственных продуктов и предметов широкого массового потребления производится Нар. Ком. Продовольствия и потому все производственные органы сдают ему все производимые ими продукты массового потребления, а материалы и предметы, а также необходимые для производства машины и т. п. распределяются В.С.Н.Х. Твердые цены на товары и продукты устанавливаются Комитетом Цен при В.С.Н.Х. и утверждаются за подписями председателей В.С.Н.Х. и Н.К.П. Наконец, согласование или же сплошь и рядом разногласия между отдельными экономическими комиссариатами разрешает С.Н.К. на своих пленарных заседаниях.

С Н.К.П.С. В.С.Н.Х. связан путем особого межведомственного органа – Высшего Совета по перевозкам, куда входит и представитель Н.К.П.С. и представитель В.С.Н.Х. и который определяет план перевозок на каждый месяц.

Комиссариат Финансов является распределителем денежных знаков между отдельными ведомствами, но финансирование народного хозяйства производится В.С.Н.Х.

Таковы формы взаимоотношений между отдельными экономическими комиссариатами и В.С.Н.Х. Несомненно, данная форма не является окончательной и к ее улучшению, к упрощению взаимоотношений, к установлению большей эластичности, гибкости аппаратов экономического управления направлено внимание и ведется постоянная, неуловимая работа.

Таков аппарат экономического управления, с помощью которого происходит строительство хозяйственной жизни Советской России и управление ею. Аппарат этот, несомненно, имеет свои крупные недостатки и недочеты. Рабочий класс, впервые взявший власть в свои руки, не мог выдвинуть из своей среды сразу, немедленно же достаточные кадры опытных, знающих работников и потому в деятельности экономического аппарата наблюдается немало шероховатостей и немало ошибок. Но следует указать, что опыт всех этих годов доказывает, что в настоящее время вся машина экономической диктатуры пролетариата прочно стоит и работает планомерно. Хозяйственная жизнь страны действительно на деле управляется и вместо хаотического, раздробленного капиталистического хозяйства вырастает единое народное хозяйство, построенное на социалистических условиях.

Только благодаря тому, что стержнем экономической советской системы является рабочий класс, можно объяснить тот факт, что, несмотря на неимоверную тяжесть, выпавшую на историческую долю Советской России в ее первых шагах по пути экономического строительства, есть возможность справиться с теми опасностями, которые представляются в экономической жизни Советской России, в первую очередь – нападением мирового капитала на молодую Советскую Республику.

Национализированные и денационализированные предприятия (на 1 февраля 1920 г.)

Публ. по: Милютин В.П. Народное хозяйство Советской России (Краткий очерк организации управления и положения промышленности Советской России). М., 1920.