Текст книги "Новейшая история России"

Военные операции 1916 г. Брусиловский прорыв. Главным событием кампании 1916 г. явилось наступление на Юго-Западном фронте (генерал от кавалерии А. А. Брусилов), вошедшее в историю под названием «Брусиловского прорыва». Оно началось по просьбе союзников на 11 дней раньше намеченного срока и было неожиданным для Германии, которая считала, что после поражений 1915 г. русские войска уже не смогут начать наступление. Весной 1916 г. немцы сосредоточили свои силы под Верденом, и Франция, как и в 1914 г., начала просить помощи у России. Италия под угрозой полного разгрома итальянской армии австро-венгерскими войсками также просила помощи у России. Перейдя в наступление 22 мая (4 июня) на 450-километровом фронте, русские войска в первые же дни прорвали сильную оборону австрийцев на нескольких участках и за три месяца продвинулись на глубину 80–120 км. Неприятель потерял до 1,5 млн человек, в том числе около 420 тыс. пленными. Как отмечал А. Ф. Керенский, Брусиловское наступление сорвало осаду Вердена и спасло Италию.

В срочном порядке, перебросив с Западного на австрийский фронт 11 дивизий, немцы смоги остановить наступление брусиловцев. Этому способствовали несогласованность военного руководства русских фронтов и медлительность командования союзников в выполнении своих обязательств перед Россией. Операции англо-французских войск на реке Сомме начались не через две недели после начала русского наступления, а лишь через месяц – в конце июня.

Успешные действия русских войск оказали большое влияние на всю кампанию 1916 г., сыграв решающую роль в захвате Антантой стратегической инициативы. Выжидавшая с начала войны Румыния примкнула к Антанте, вынудив немцев готовиться к противостоянию на новом русско-румынском фронте. Союзники имели реальные выгоды от открытия румынского фронта, но для России это было новым бременем, поскольку румынская армия к январю 1917 г. фактически развалилась, и русским войскам приходилось держать этот фронт в одиночку.

Победоносно для русской армии завершилась кампания 1916 г. на Кавказском фронте. Разгромив турок в последовательно проведенных Эрзерумской (февраль), Трапезундской (апрель), Эрзинджанской (июль) и Огнотской наступательных операциях, русские войска продвинулись в горных областях Турции на глубину до 250 км и овладели городами Эрзерум, Трапезунд, Огнот и Эрзинджан.

В Персии успешно действовал экспедиционный казачий корпус Баратова. Однако находившиеся там же английские войска отказались от совместных наступательных действий с русскими. Действия русских войск на Кавказе стали решающими для Ближневосточного театра: в конце 1916 г. им противостояли 27 турецких дивизий, тогда как англичанам в Сирии и Месопотамии – только 18.

Обладая значительным превосходством над турецкими силами на Черном море, российское верховное командование так и не смогло решиться на морскую десантную операцию с целью захвата проливной зоны в самом благоприятном для этого 1916 году. Все противостояние сторон на Черном море фактически свелось к артиллерийским поединкам с германским линейным крейсером под турецким флагом «Гебен». В то же время противостоящие турецкие сухопутные войска в 1916 г. были поставлены на грань катастрофы Кавказской армией под руководством командующего генерала Юденича.

Неудачи на фронтах рождают пессимистическое настроение в тылу. Даже генерал Алексеев в 1916 г. сомневался в победе русских в этой войне. В правительстве преобладала критика военных, недовольство действиями Ставки. В 1916 г. происходит окончательное падение авторитета власти, происходит потеря веры в способность царя выиграть войну, ухудшается материальное положение всех слоев общества (продовольственный кризис вызвал введение карточной системы снабжения населения, образование хлебных очередей), по стране прокатывается волна стачек рабочих (в октябре в Петрограде бастовало около 250 тыс. рабочих), растет число пораженцев – сторонников поражения России в войне, в армии растет число дезертиров (по данным Родзянко, число их в 1915–1916 г. дошло до 1,5 млн человек). Представители партии большевиков ведут активную пропаганду на фронтах против войны. В конце 1916 г. в либеральных кругах, в ответ на предложения приближенных царя ввести в больших городах военное положение и закрыть либеральные органы печати, растут настроения за устранение Николая II.

Распад Восточного фронта. В 1917 г. немецкое командование решило перейти к стратегической обороне на всех фронтах. На Восточном (Русском) и Кавказском фронтах наступило затишье. В апреле 1917 г. США вступили в войну на стороне Антанты, чем сразу обеспечили приоритетность Западного фронта. России отводилась роль отвлечения германских сил, для чего планировалось ее наступление на Восточном фронте. Общий разлад в обществе, потеря управляемости правительством в конечном итоге приводит к свержению самодержавия. Временное правительство, верное союзническому долгу, продолжало войну. После Февральской революции и свержения царя в России число сторонников продолжения войны стремительно уменьшалось. Временное правительство так и не смогло поднять наступательный дух фронтов. Июньское наступление русских войск закончилось полной неудачей. Неудачи на фронте летом 1917 г. привели к требованию выхода России из войны. Именно эта идея, лозунги «Мир народам», «Долой войну», ставшие популярными среди основной массы населения, привели большевиков к власти. Сепаратный Брестский мир положил конец участию России в войне и тем самым вычеркнул Россию из списка победителей в Первой мировой войне.

§ 4. Война и российская экономика

Война и промышленность. Мировая война явилась суровым испытанием на прочность для растущей российской экономики, прервав экономическое развитие Российской империи на взлете.

В предвоенные годы Российская империя добилась значительных успехов на пути создания более современной, технологически развитой экономики. Она медленно догоняла Европу, держась пока на весьма солидном расстоянии от нее. Ахиллесовой пятой российской экономики являлась неразвитость таких важных отраслей промышленности, как металлообработка и машиностроение, и связанная с этим зависимость от импорта и иностранных инвестиций. Накануне войны Россия была крупнейшим мировым заемщиком. В стране совершенно не производились алюминий, цинк, селитра и многое другое, необходимое для военных нужд. В 1914 г. Русско-Балтийский завод в Риге выпустил всего 300 автомобилей. Авиационная промышленность была представлена четырьмя небольшими заводами. Как следствие, сравнительно развитая военная промышленность России опиралась на слабую индустриальную базу.

Уже с первых дней войны наметился процесс свертывания стекольной, керамической, цементной и других отраслей промышленности, на продукцию которых резко упал спрос. Сокращение промышленного производства в большинстве губерний было связано с призывом рабочих в армию, перебоями в доставке сырья и топлива, с трудностями в сбыте продукции, в получении кредитов в банках. С введением сухого закона была закрыта часть винокуренных и пивоваренных заводов. Другая важнейшая причина сокращения производства – эвакуация фабрично-заводской промышленности из западных районов. Она началась уже осенью 1914 г. К лету следующего года из Варшавы, Вильно, Ковно (Каунас) на восток были вывезены сотни предприятий. Однако их переброска осуществлялась безо всякого плана, поэтому большинство заводов и фабрик в Польше и Прибалтике достались противнику. Особенно ощутимый ущерб был нанесен легкой промышленности. Только из-за потери Варшавского промышленного района производство в стране сократилось на 20 %.

Одновременно происходило расширение производства на промышленных предприятиях, связанных с выпуском вооружений и боеприпасов. «Война машин», как определил мировую войну английский премьер-министр Ллойд Джордж, предъявила российской экономике весьма жесткие требования. Фронт потребовал такое количество пушек, пулеметов, снарядов, автомобилей и другой техники и вооружений, которое военное руководство просто не могло себе представить. Фактический расход снарядов превысил расчеты Генштаба в 12–15 раз. Чтобы удовлетворить «снарядный голод», уже в условиях войны пришлось существенно расширять производственные мощности, вводить многосменный график работы военных предприятий. В итоге за два первых года войны производство снарядов выросло в 310 раз. За это же время в 3 раза увеличился выпуск патронов к винтовкам и пулеметам.

В течение всего 1915 года российская промышленность с большими трудностями приспосабливалась к условиям войны. Положение в экономике серьезно усугублялось закрытием западных границ и Дарданелл. Начавшаяся война разорвала связи отечественных фабрикантов с европейскими поставщиками. В ряде губерний в связи с частыми мобилизациями начинается ощущаться недостаток рабочих рук. По этой причине увеличивается продолжительность рабочего дня (в среднем до 12 часов, но на ряде предприятий до 13–14 часов). Широко практиковались сверхурочные работы, узаконенные правительством в 1915 г. Администрации заводов принимали жесткие меры к рабочим, протестовавшим против сверхурочных работ.

Мобилизация хозяйства. Из всех воюющих держав лишь Германия имела четкий план перехода экономики на военное производство. России пришлось перестраивать всю хозяйственную структуру на ходу, в процессе войны. С целью усиления государственного регулирования рыночных отношений в 1915 г. начинают создаваться особые учреждения, куда наряду с высшими чиновниками входили и представители крупного капитала: Комитет по топливу, Продовольственный комитет, Комитет по перевозкам и так называемые Особые совещания. С августа 1915 г. Особому совещанию по обороне во главе с военным министром были приданы функции центрального государственного регулирующего органа. Ему подчинялись Совещания по продовольствию, по перевозкам, по топливу. Их задачей была быстрейшая мобилизация всей промышленности и развитие тех отраслей, в продукции которых нуждался фронт. Благодаря вновь созданным управленческим структурам производство пушек, снарядов, винтовок, пулеметов, пороха возросло в несколько раз. Но из-за засилья бюрократии особые совещания не могли обеспечить эффективное регулирование военной экономики. Строительство новых военных предприятий, особенно металлообрабатывающих, авиационных и автомобильных, происходило крайне медленно. По этой причине в 1915 г. по инициативе московских промышленников и предпринимателей в помощь этим органам были созданы военно-промышленные комитеты (ВПК). Центральный военно-промышленный комитет возглавили виднейшие предприниматели России А. И. Коновалов, Л. Э. Нобель, П. П. Рябушинский. ВПК объединили около 1300 средних и мелких предприятий. Они способствовала привлечению к выполнению военных заказов частных предприятий (например, для производства отравляющих веществ, артиллерийских снарядов французского образца). Практически на пустом месте в Казани и Полтавской губернии было создано производство ряда компонентов для ведения химической войны.

К 1916 г. экономика России в целом приспособилась к новым условиям. Объем промышленной продукции возрос за год на 21,5 %. Действующая армия была лучше обеспечена оружием и боеприпасами. К началу 1917 г. военные заказы выполняли 3846 гражданских предприятий, на которых работало почти 2 млн рабочих. Еще 222 тыс. человек работали непосредственно на оборонных заводах. Однако военная перестройка хозяйства была достигнута ценой кризиса важнейших отраслей экономики. Производство гражданской продукции сократилось вдвое. Внутренний рынок остался практически без товаров. На текстильных фабриках не работало почти 40 % станков. В стране остро ощущался топливный кризис, и уже с осени 1915 г. некоторые российские предприятия вынуждены были переходить с угля на дрова.

Война серьезно пошатнула устойчивость финансовой системы России. Каждый день войны обходился стране в 50 млн руб. С началом войны прервались финансовые связи российских банков с зарубежными. В связи с мораторием французского правительства в первые месяцы войны Россия не только не получила кредитов от союзной Франции, но не могла использовать собственные капиталы, замороженные во французских банках. Серьезно подорвало государственный бюджет полное запрещение торговли спиртными напитками.

За 1914–1916 гг. расходы государственного бюджета возросли с 4,86 до 18,1 млрд руб. Чтобы покрыть эти гигантски возросшие расходы, правительство печатало все больше и больше бумажных денег. К началу 1917 г. количество денег в обращении увеличилось в 6 раз. Денег стало слишком много, и их покупательная способность стремительно падала. Другим важным источником пополнения бюджета стали внутренние займы. Шесть раз в условиях войны правительство прибегало к этой мере. Общая сумма внутренних займов составила 8 млрд руб., с их помощью правительству удалось покрыть около 30 % военных расходов. Открытая 1 ноября 1916 г. подписка на облигации очередного шестого военного займа на 3 млрд рублей затянулась до Февральской революции. И в годы войны внешние займы стали важнейшим источником для покрытия военных расходов. За годы войны главные кредиторы Англия и Франция предоставили царскому правительству 6,75 млрд руб. К концу войны внешний долг России достиг 13,8 млрд руб. Под залог обеспечения займов Россия передала Великобритании 440 т золота.

Узким местом всей экономики стал транспорт. Хотя интенсивность перевозок в годы войны возросла почти вдвое, перевозка таких жизненно важных грузов, как топливо, хлеб, сильно сократилась. Из-за растущего расстройства транспортной системы с осени 1916 г. большие города стали испытывать продовольственные затруднения, хотя значительные запасы хлеба имелись на Дону, Урале и Сибири. Недостаток хлеба и другого продовольствия в городах и на фронте прежде всего был связан с общим кризисом сельского хозяйства. К 1917 г. в армию была мобилизована почти половина трудоспособных мужчин деревни, и вся тяжесть ведения хозяйства легла на плечи женщин, стариков и детей. Но если крестьянские хозяйства испытывали недостаток рабочих рук, то в помещичьих и зажиточных крестьянских хозяйствах широко использовался труд военнопленных. Только в Самарской губернии летом 1915 г. на сельскохозяйственных работах было занято 24 тысячи беженцев и 31,6 тыс. военнопленных. О кризисных явлениях в сельском хозяйстве свидетельствовало сокращение посевных площадей, главным образом за счет ярового клина. Исчезновение нужных для крестьян товаров лишило их стимула везти на рынок сельскохозяйственные продукты. Столкнувшись с кризисом продовольственного снабжения и связанной с ним финансовой дестабилизацией, царское правительство 8 сентября 1916 г. приняло Закон об уголовной ответственности за повышение цен на продовольствие. Однако сформированные предшествующими десятилетиями представления о нормах организации цивилизованного общества, необходимости в судебном порядке доказывать, что повышение цен непомерно, сделали его практически неработающим. Та же судьба постигла и предпринятую правительством в ноябре 1916 г. попытку ввести продразверстку (принудительное изъятие продовольствия у крестьян по твердым ценам).

Хлебный кризис. Продовольственный кризис стал самым наглядным свидетельством усиления хозяйственной разрухи. Первая мировая война способствовала тому, что в состав рабочих вливались представители мелкой и средней буржуазии, многие по причине получения отсрочек от призыва в действующую армию. В целом происходило падение квалификации рабочей силы во всей промышленности России. Средняя квалификация рабочих за годы войны в металлообрабатывающей промышленности уменьшилась на 17 %, а в текстильной – на 27 %. На смену демобилизованным в армию на фабрики и заводы пришли женщины и дети. На отдельных предприятиях удельный вес женщин достигал 30–40 %, примерно таков же был и удельный вес детей и подростков. Реальная заработная плата падала в связи с быстрым ростом цен на продукты питания, товары первой необходимости и жилье. К 1916 г. уровень зарплаты по сравнению с довоенным временем возрос на 10–15 %, а цены на многие товары и продукты питания увеличились на 100–300 %.

§ 5. Русское общество и война

«Священное единение». Вступление России в «Великую войну» для большей части русского общества, поглощенного внутренними проблемами, было неожиданным, словно удар грома. Ни одна великая держава в мире не желала мира и не нуждалась в нем так сильно, как Россия после войны с Японией. «Нам необходим мир, – подчеркивал в частном письме летом 1911 г. премьер-министр П. А. Столыпин к русскому послу в Париже А. П. Извольскому, – каждый мирный год укрепляет Россию не только с военно-морской, но и экономической, и финансовой точек зрения. Помимо того, и это еще важнее, Россия растет из года в год, в нашей стране развивается самосознание и общественное мнение». Вместе с тем в канун войны многим в стране казалось, что наступает «момент истины», которого так долго ждали и к которому долго готовились. Даже среди оппозиционных парламентариев было модно говорить: действительно пахнет войной, но для России война не страшна, так как армия уже приведена в порядок, финансы в блестящем состоянии. По свидетельству современников, «оптимистические цифры и факты невольно будили какие-то гордые ощущения силы, невольно рождали мысли: „А что, если опустить эту силу на голову зарвавшемуся пруссачеству“. Во многом подобные настроения были связаны с неутоленной жаждой реванша за позорное поражение в Русско-японской войне. Лишь малая часть русского общества до начала военных действий осознавала, что война не будет легкой прогулкой.

Страна узнала о войне из вечерних газет 19 июля 1914 г. На следующий день, по примеру своего предка императора Александра I, император Николай II торжественно пообещал в присутствии двора и гвардии не заключать мира до тех пор, пока хоть один враг остается на родной земле. Военная угроза вызвала мощный патриотический подъем в стране. Вокруг национальных общегосударственных интересов сплотились все сословия и слои русского общества, от крестьян до царствующей династии. Война стала для россиян Отечественной. В ней видели шанс прервать череду унизительных военных поражений (в Крымской войне, в войне с Японией), удержать за Россией место в ряду великих держав, сгладить острые внутренние противоречия, укрепить единство народов России, защитить православие. Многие в России начавшуюся войну считали справедливой, освободительной. Философ Н. Бердяев высказывал твердую уверенность, что «новая война, в отличие от японской, будет войной народа, общества, а не только государства, правительства». Другой известный мыслитель В. Розанов связывал с победой России в войне ее будущее духовно-нравственное обновление.

Об отношении народа к войне говорила успешная мобилизация. С ее началом практически прекратились забастовки. По всей стране проходили антигерманские манифестации. В Петербурге толпа разгромила германское посольство. Вскоре столицу переименовали в Петроград. Л. Андреев отмечал: «Подъем действительно огромный, высокий и небывалый: все горды тем, что русские…» 26 июля (8 августа) 1914 г. на чрезвычайном заседании Государственного совета и Государственной думы депутаты заявили о единстве царя и народа и проголосовали за предоставление правительству военных кредитов. Исключение составила лишь большевистская фракция, оценивая войну как захватническую, империалистическую с обеих сторон, она призывала превратить ее в гражданскую войну.

В первые дни войны на фронт добровольцами ушло около четырех тысяч известных всей России художников, поэтов, юристов. Среди них Н. Гумилев С. Черный, В. Вересаев. Фронтовыми корреспондентами работали М. Пришвин, В. Брюсов, Б. Савинков. Начались сборы пожертвований. Крупные суммы пожертвований от населения стали поступать в Красный Крест, на счета обороны и военного займа, на поддержку семей солдат, призванных в армию. В короткий срок развернули деятельность различные общественные организации и фонды: Всероссийский земский союз помощи больным и раненым воинам (председатель князь Г. Львов), Всероссийский союз городов во главе с кадетом М. Челноковым, Союз Георгиевских кавалеров, общество «Помощи жертвам войны», «Комитет помощи больным и раненым мусульманам всей России», комитеты великой княгини Елизаветы Федоровны (благотворительность), великих княжон Ольги Николаевны (помощь семьям запасных) и Татьяны Николаевны (забота о беженцах). В царскосельских дворцах на личные средства Николая II и его семьи были открыты лазареты, в которых императрица Александра Федоровна вместе со своими дочерьми работали сестрами милосердия. Таким образом, к исходу первого года войны в стране была создана разветвленная система общественных организаций, ставящих своей целью объединение усилий для поддержки фронта и армии. Вместе с тем война будила и самые низкие инстинкты. Нередки были разговоры о возможности легкой наживы, добычи. По воспоминаниям современников, постепенно война стала единственно большим делом, дающим возможность работать и зарабатывать.

Консолидация деловых кругов. «Священное единение» было недолгим и неискренним. С первых дней войны в стране было немало тех, кто, подобно М. Волошину и З. Гиппиус, считал ее преступлением. «Всякая война, – писала Гиппиус, – …носит в себе зародыш новой войны, ибо рождает национально-государственное озлобление». Но пока голоса русских пацифистов тонули в дружном хоре «патриотических голосов».

Весной 1915 г. по мере все более драматического развития событий на фронте (особенно когда вскрылось катастрофическое положение со снабжением оружием) в интеллигентных кругах быстро росло число противников войны. Тот же Бердяев в 1915 г. вынужден был признать, что война усилила озлобление народа в отношении власти. В июле 1915 г. на Всероссийском съезде городов впервые прозвучала мысль о необходимости создания правительства, ответственного перед Думой. В российском обществе все чаще раздаются голоса в пользу согласованных действий правительственных и общественных сил. Российская буржуазия была готова внести свою лепту в развитие военного потенциала страны. По призыву известного предпринимателя П. Рябушинского в короткий срок в различных районах были созданы более 200 военно-промышленных комитетов (ВПК), сыгравших заметную роль в укреплении обороноспособности страны. Представители земств и городских дум создали для снабжения армии объединенные органы, во главе которых в 1915 г. встал влиятельный Союз земств и городов «Земгор». Вместе с тем деловой мир требовал от правительства освободить российских предпринимателей от пут, которые его связывали, а также обозначить и поддержать, несмотря на военное время, программу развития производительных сил страны. Со своей стороны предпринимательские круги в годы войны неоднократно обращались к власти с конкретными программами построения «культурного капитализма». Еще впервые дни войны крупный предприниматель И. Х. Озеров предложил Николаю II целый ряд мер для снятия «тормозов с развития производительных сил страны». В его записке речь шла о создании сырьевой базы для развития текстильной промышленности, а также о необходимости отмены ограничений для еврейского населения империи. «Евреи, – писал он, – хорошие банкиры и коммивояжеры. При правильной политике… у нас не будет национальной и расовой розни». Самодержец оставил записку без внимания. В начале 1916 г. предпринимательские круги, исходя из того, что «война обнаружила громадные недочеты в хозяйственном строе России и глубоко потрясла устои ее экономической жизни», предложили правительству совместно выработать стройную систему хозяйственных реформ в «духе широкой общественной свободы». Но эти предложения также не встретили понимания со стороны власти.

Неудачи на фронтах активизировали многие давние споры о путях развитии страны: «суждено ли России шествовать по пути промышленного развития или у нее в отличие от „гнилого“ Запада своя „особенная стать“. Особенно активно на страницах экономической публицистики обсуждался вопрос о ведении государственных монополий. М. В. Бернацкий, будущий министр финансов Временного правительства, настаивал на том, что России еще надо пройти школу капитализма. Поэтому он доказывал, что „будущее русского народного хозяйства надо рисовать „культурно-буржуазным“, а не „государственно-капиталистическим“ или «социалистическим“.

Рост антивоенных настроений. Исторический компромисс между властью и обществом не был достигнут ни в 1915, ни в 1916 гг. Разногласия между разными слоями населения продолжали углубляться. Патриотический подъем первых лет войны сменился апатией и ростом недоверия к власти. Растущая напряженность в обществе отразилась и на работе Думы. Еще осенью 1915 г. возник Прогрессивный блок. Блок объединил прогрессивных националистов, группу центра, октябристов, прогрессистов и кадетов, которые насчитывали 235 депутатов из 422 членов Госдумы, а также три фракции Госсовета. Сила блока состояла в том, что в него вошло большинство Думы и большинство Госсовета, ему сочувствовали Синод и Сенат, высшее духовенство и часть генералитета (генералы Алексеев, Брусилов, Гурко и др).

Деятельность блока получила поддержку в либерально-буржуазных, земских кругах. Лейтмотивом его деятельности было стремление к соглашению с правительством. Это была в полной мере «оппозиция его величества». Руководители блока были готовы к переговорам и уступкам, дело было за правительством. Программа блока предусматривала восстановление деятельности профсоюзов и рабочей печати, частичную политическую амнистию, расширение прав крестьян и национальных меньшинств. По словам Шульгина, эта «Великая хартия» была просто безобидна». По его мнению, «пять шестых этой программы можно было включить в декларацию правительства». Нарастающая оппозиционность блока по отношению к исполнительной власти и царю выразилась в требовании создать «министерство доверия». Блок не смог занять решительную позицию в отношении кабинета министров по причине неприятия методов насилия, а конституционных прав для смены премьера не имел. Правительство Горемыкина, поддерживаемое самодержцем было решительно против соглашения с думской оппозицией и, подозревая ее в революционных замыслах, выступало за применение к Думе самых крутых мер вплоть до ее разгона. Эта неконструктивная позиция явилась причиной не только неудачи Прогрессивного блока, но всей системы власти конституционной монархии и в конечном счете падения династии Романовых. По мере неудач на фронте это разделение страны на два лагеря росло.

Постепенно движение протеста охватило и деревню, и национальные окраины. Летом 1916 года вспыхнуло восстание в ряде районов Средней Азии и Казахстана. Оно явилось ответом на мобилизацию в строительные части коренного мусульманского населения, ранее освобожденного от военной службы. К началу 1917 г. на фоне развала экономики, тягот и лишений, обрушившихся на плечи городского и сельского населения в тылу, нежелания правящих кругов учитывать жизненные интересы основной массы населения дальнейшее продолжение войны теряло в глазах общественности всякий смысл.

Имперская администрация и война. Война привела к существенным изменениям в государственном управлении Россией. И до войны система государственного управления была далека от совершенства, но в условиях военного времени закостенелый бюрократический государственный механизм во главе с императором Николаем II постоянно давал сбои, ему не хватало четкости, оперативности, гибкости в управлении страной. С момента объявления мобилизации 30 июля 1914 г. вступило в действие Положение о полевом управлении войск, определившее полномочия военных властей и их взаимоотношения с органами гражданского управления. Оно разрушило и без того слабую координацию государственных органов власти. В Российской империи фактически оказалось два правительства. Царь Николай II намеревался в случае войны с Германией сам занять должность главнокомандующего, по этой причине, согласно утвержденному в канун войны Положению, главнокомандующий получал неограниченные права по всем военным и гражданским вопросам. Однако в последний момент царь изменил свое решение, и Главнокомандующим был назначен очень популярный в военных и в светских кругах двоюродный дядя царя великий князь Николай Николаевич, что дало повод семидесятипятилетнему премьеру И. Л. Горемыкину, которого «вынули из нафталина» в январе 1914 г. после вынужденной отставки энергичного В. Н. Коковцева, заявить представителю Думы, что «правительство будет распоряжаться лишь на внутреннем фронте». В итоге сложилась парадоксальная ситуация, великий князь, не будучи правителем страны, не был подотчетен правительству страны и пользовался практически неограниченной властью. Справедливо осуждая гражданские власти за нерешительность и ведомственные склоки, Ставка все больше вмешивалась в дела тыла. Верховный главнокомандующий рассылал приказы непосредственно местным властям, не ставя в известность столицу. Совет министров, чтобы как-то координировать действия военных и гражданских властей, попытался учредить в Ставке должность специального «гражданского комиссара», однако генералы решительно отказались пускать «штатских» в свои дела.

С другой стороны, исполнительная власть оставалась по-прежнему в руках царя. Назначаемый им Совет министров не был ответственен перед Думой, а каждый министр без ведома председателя правительства имел право доклада монарху. В результате сохранять единство в Совете министров было чрезвычайно сложно. Местный административно-полицейский аппарат также практически не был затронут преобразованиями, открывая простор для начальственного произвола.

Кабинет Горемыкина не располагал долгосрочной программой работы в военных условиях, не было у премьера также и конкретного плана перевода народного хозяйства на военные рельсы. Политика правительства определялась главным образом требованиями момента. И тем более в планы Совета министров не входила модернизация политических и социально-экономических институтов империи, на чем настаивали оппозиционные думцы и часть предпринимательских кругов. Политические реформы начала ХХ в. были уступкой обществу со стороны власти. И после октябрьского манифеста 1905 года царь продолжал считать, что Россия как сильное государство может существовать лишь в условиях самодержавия. В результате и без того вялотекущее реформирование России в условиях военного времени становилось практически невозможным. Пока Россия вела войну с Тройственным союзом, власть не видела возможности и необходимости осуществлять обещанную крестьянам земельную реформу или вводить автономию Польши и устанавливать свободу культурной самодеятельности нерусских народов. В июне 1914 г. Николай II на заседании Совета министров предложил ликвидировать законодательный статус Думы, но не был поддержан своим окружением, понимавшим, что в условиях приближающейся войны Дума, как никогда, нужна царю.