Текст книги "Проблемы международной гармонизации железнодорожного права России"

2.2. Сотрудничество российских железных дорог с международными транспортными организациями

Международные организации играют важнейшую роль в регулировании вопросов железнодорожного транспорта практически на протяжении всей истории развития международного железнодорожного сообщения.

Развитие железнодорожного транспорта постепенно вызывало настоятельную необходимость в увязке транспортной технической политики в различных странах, в обмене опытом строительства и эксплуатации железных дорог. Это явилось главной причиной образования международных организаций в сфере железнодорожного транспорта.

На сегодняшний день Российская Федерация активно участвует в работе различных международных, в том числе транспортных организаций. В области регулирования вопросов железнодорожного транспорта функционируют следующие международные и межправительственные организации, участником которых является и Россия. К ним относятся: Совет по железнодорожному транспорту, действующий в рамках СНГ, Совет по транспортной политике при Интеграционном комитете ЕврАзЭС, Организация сотрудничества железных дорог (ОСЖД), Международный союз железнодорожного транспорта (МСЖД).

Органом отраслевого сотрудничества государств-участников Содружества Независимых Государств в области железнодорожного транспорта является Совет по железнодорожному транспорту государств-участников СНГ (Совет).

Совет создан на основании Соглашения о координационных органах железнодорожного транспорта Содружества Независимых Государств 14 февраля 1992 г. Положение о Совете по железнодорожному транспорту государств-участников Содружества утверждено 20 марта 1992 г. и определяет его задачи, функции и права.

Так, в соответствии с Положением, Совет является органом, координирующим работу железнодорожного транспорта на межгосударственном уровне. При этом основной его задачей является координация работы железнодорожного транспорта на межгосударственном уровне и в сообщениях с третьими странами, выработка согласованных условий и принципов работы железнодорожного транспорта для обеспечения функционирования и развития транспортно-экономических связей между государствами-участниками Содружества в рамках единого экономического пространства.

Членами Совета являются руководители железнодорожных администраций государств-участников СНГ, кроме того, в работе Совета принимают участие железнодорожные администрации Болгарии, Латвии, Литвы, Эстонии[37]37
  <www. Inter-rzd.ru>.


[Закрыть].

Особенность сотрудничества в сфере железнодорожного транспорта в рамках СНГ заключается в том, что оно происходит в условиях существенной структурной реформы органов государственного управления и отраслей хозяйства[38]38
  Бобров С.Ю. Системный кризис в СНГ // Транспорт России. 2006. № 41.


[Закрыть]. Если в первые годы деятельности Совета железнодорожные администрации возглавляли, как правило, руководители органов государственного управления, то в настоящее время во многих государствах-членах Совета железнодорожный транспорт акционирован.

Таким образом, руководители железнодорожных администраций в Совете выступают как бы в двух качествах – с одной стороны, они руководители юридических лиц – акционерных обществ, а с другой, что прямо предусмотрено основополагающими документами Совета – являются представителями соответствующих государств.

Среди основных функций, которые выполняет Совет, в соответствии с утвержденным о нем Положением, можно выделить следующие:

– утверждение нормативных документов, регламентирующих организацию перевозочного процесса в межгосударственном сообщении и в сообщениях с третьими странами;

– утверждение основ отраслевых нормативных документов по безопасности движения поездов и межгосударственных стандартов для обеспечения перевозочного процесса на единых принципах;

– принятие согласованных решений по приоритетным направлениям комплексного развития железнодорожного транспорта, научным исследованиям, другим разработкам в этой области и порядка их финансирования для дальнейшей их реализации по планам железнодорожных администраций;

– утверждение технических условий погрузки и крепления грузов, правил и условий перевозок пассажиров и грузов, в том числе по приему и передаче грузов, форм перевозочных документов, и других необходимых документов, регламентирующих взаимоотношения сторон по межгосударственным перевозкам и разграничению ответственности за их нарушение, в том числе за несохранность перевозимых грузов и багажа;

– согласование предложений для предоставления в Совет глав правительств по единым железнодорожным тарифам на перевозку пассажиров, грузов и багажа в межгосударственном сообщении, а также согласование единых международных тарифов на перевозки пассажиров, грузов и багажа по железным дорогам стран Содружества в сообщениях с третьими странами.

Как видно, государства-участники предоставили Совету весьма широкие нормотворческие полномочия. Поэтому работа по гармонизации железнодорожного права между государствами СНГ в рамках Совета по железнодорожному транспорту представляется весьма актуальной.

Так, в связи с предоставленными Совету полномочиями ежегодно железнодорожными администрациями при координации Совета ведется разработка графика движения и плана формирования поездов в международном сообщении. В рамках Совета функционирует Информационно-вычислительный центр железнодорожных администраций, деятельность которого направлена на информационное обеспечение работы железнодорожного транспорта в международном сообщении, организацию совместного использования и технического содержания грузовых вагонов и контейнеров.

Во многом благодаря деятельности Совета удалось сохранить технологическое единство железнодорожной сети, обеспечить согласованное развитие инфраструктуры и тарифной политики железных дорог государств-участников СНГ. Для Российских железных дорог важно развивать сотрудничество в рамках Совета, а также поддерживать работу по гармонизации железнодорожного права, выработке унифицированных норм в области железнодорожного транспорта для государств-участников Совета.

Еще одним межгосударственном органом сотрудничества является Совет по транспортной политике при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС. Он был создан в области регулирования вопросов транспорта в рамках ЕврАзЭС. Цели, задачи, компетенцию, порядок образования и деятельности, а также права и обязанности его членов определяются в Положении о Совете по транспортной политике при Интеграционном Комитете Евразийского экономического сообщества, утвержденном 5 апреля 2002 г.

Совет по транспортной политике при Интеграционном комитете ЕврАзЭС создан для координации деятельности транспортных органов государств-членов Евразийского экономического сообщества по реализации Соглашения о формировании Транспортного союза от 22 января 1998 г.[39]39
  <http://www.evrazes.com/га/main/documentpage/78/>.


[Закрыть] и является органом сотрудничества государств ЕврАзЭС в сфере транспорта.

В соответствии с указанным соглашением Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Российская Федерация, к которым затем присоединились Республика Таджикистан и Республика Узбекистан, формируют Транспортный союз как интегрированную систему национальных транспортных комплексов государств-участников соглашения, функционирующих на основе взаимосогласованных технологий и параметров и унифицированной нормативно-правовой базы.

Для формирования Транспортного союза Стороны, в частности, реализуют меры по:

– унификации национального законодательства, регулирующего отношения в области транспорта и дорожного хозяйства;

– разработке и реализации согласованных и при необходимости совместных программ и проектов развития транспортной инфраструктуры, в том числе с привлечением международных финансовых институтов;

– созданию на основе имеющихся отраслевых структур общей системы информационного обеспечения рынка транспортных услуг и транспортной статистической отчетности.

Еще одной специализированной международной транспортной организацией является Организация сотрудничества железных дорог (ОСЖД). В 1951 г. транспортные организации восточноевропейских стран заключили Соглашение о перевозке грузов по железным дорогам в прямом международном сообщении. Позднее к нему присоединились Монголия, Китай и Корейская Народно-Демократическая Республика. Для выполнения этого соглашения 28 июня 1956 г. в Болгарии на совещании министров, ведающих железнодорожным транспортом, была создана ОСЖД. Членами ОСЖД являются транспортные министерства и центральные государственные органы, ведающие железнодорожным транспортом, 27 стран.

Согласно Положению об ОСЖД возможны также другие формы участия в ОСЖД, а именно в качестве наблюдателя для министерств или железных дорог и в качестве присоединенного предприятия для фирм и организаций, непосредственно связанных с деятельностью железных дорог. Как уже было сказано членами ОСЖД являются органы исполнительной власти, ведающие железнодорожным транспортом, или центральные органы железных дорог, имеющие полномочия от своих правительств. Член ОСЖД может назначить орган, представляющий его в ОСЖД. Интересы Российской Федерации представляет ОАО «РЖД».

Основными направлениями деятельности ОСЖД являются:

– развитие и совершенствование международных железнодорожных перевозок, прежде всего в сообщении между Европой и Азией, включая комбинированные перевозки;

– формирование согласованной транспортной политики в области международных железнодорожных перевозок, разработка стратегии деятельности железнодорожного транспорта и стратегии деятельности ОСЖД;

– совершенствование международного транспортного права, ведение дел по Соглашению о международном пассажирском сообщении (СМПС), Соглашению о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС) и по другим правовым документам, связанным с международными железнодорожными перевозками.

В 2002 г. была принята Согласованная железнодорожная транспортная политика ОСЖД. В соответствии с этим документом, носящим рекомендательный характер, стратегической целью государственной транспортной политики стран-членов ОСЖД является формирование транспортной системы, гарантированно и эффективно удовлетворяющей потребности в перевозках пассажиров и грузов, социальные, оборонные, природоохранные и другие специальные требования, а также структурная перестройка на транспорте, направленная на повышение конкуренции между транспортными предприятиями[40]40
  Валуева К.Р. Международные организации в современном мире // Бюллетень транспортной информации. 2003. Сент.


[Закрыть].

В рамках ОСЖД происходит работа по гармонизации и унификации железнодорожного права, в частности, создаются единые транспортные документы для государств-участников, но этого явно недостаточно. России необходимо выступить с инициативой по проведению согласованной политики гармонизации железнодорожного права в рамках ОСЖД, предпринять все возможные усилия для поддержки этой организацией новых российских транспортных проектов, сохранять и расширять технологическое единство пространства колеи 1520.

Если ОСЖД функционирует по большей части на пространстве колеи 1520, то международная транспортная организация – Международный союз железных дорог (МСЖД) объединяет государства как с колеей 1520, так и с колеей 1435, а также с иной, более редкой шириной железнодорожной колеи. МСЖД является международной неправительственной транспортной организацией.

Международный союз железных дорог был основан 1 декабря 1922 г. Руководители железных дорог многих стран все острее ощущали необходимость в такого рода международном органе, который взял бы на себя в наиболее полной мере ответственность за решение многообразных задач по улучшению организации международных перевозок, совершенствованию локомотивов, вагонов, устройств пути, сигнализации и связи, строительства железных дорог, введению единых правил эксплуатации. В создании этой организации приняли участие 46 железнодорожных организаций из 27 европейских и азиатских стран.

Цель МСЖД заключалась в выработке общих единых требований к работе железных дорог. Главной из задач, отводимых МСЖД как всемирной организации железнодорожного транспорта, является обеспечение всестороннего международного сотрудничества государств в области железнодорожного транспорта.

Железные дороги бывшего СССР были членом МСЖД с 1924 по 1947 г. В 1947 г. членство в МСЖД было прекращено в связи с отказом советской стороны уплатить членские взносы за 1941–1945 гг.

Руководство МСЖД неоднократно обращалось к российским железным дорогам с предложением о возобновлении членства. Основным аргументом против вступления в МСЖД российские железные дороги выдвигали наличие альтернативной организации ОСЖД. В 2006 г., спустя 58 лет после выхода из организации, Россия в лице ОАО «Российские железные дороги» вновь стала полноправным членом МСЖД, а в 2007 г. в Москве прошла 70-я сессия Генеральной Ассамблеи МСЖД.

Пока российские железные дороги только возобновляют свое членство в МСЖД, но уже добились того, чего столько лет не могло добиться Министерство путей сообщения РФ, а именно – введения русского языка в качестве рабочего. Возобновление членства российских железных дорог в МСЖД на российских условиях, факт проведения 70-й сессии Генеральной Ассамблеи МСЖД именно в Москве показывают значимость России для этой транспортной организации, готовность к сотрудничеству и компромиссу, поднятие общего престижа России на мировой арене. В рамках МСЖД как раз и стоит искать союзников новых транспортных проектов российских железных дорог. МСЖД может способствовать проведению работы по гармонизации законодательства в области железнодорожного транспорта с Европейским союзом, помочь в разрешении возникающих недопониманий и споров.

В настоящее время представители российских железных дорог принимают участие в совещаниях, проводимых как в МСЖД, так и в ОСЖД, по вопросам правил пользования грузовыми вагонами нового поколения в международном сообщении, гармонизации номенклатуры грузов, статистики, работают в группах по документации, кодированию и информатике, габаритам, взаимодействию национальных систем резервирования мест, пограничным переходам. Сотрудничество в рамках обеих организаций необходимо расширять, у российских железных дорог есть все шансы стать одним из важнейших участников международных транспортных организаций.

Хотелось бы обратить внимание на сотрудничество России в области транспорта в рамках еще одной международной организации – Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). ШОС не является транспортной организацией, но представляет интерес для России как площадка для проведения работы по гармонизации транспортного права с азиатскими соседями, в первую очередь с Китаем.

Шанхайская организация сотрудничества является постоянно действующей межправительственной международной организацией, о создании которой было объявлено 15 июня 2001 г. в Шанхае (КНР) Республикой Казахстан, Китайской Народной Республикой, Республикой Кыргызстан, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Республикой Узбекистан. Статус наблюдателей имеют Индия, Иран, Пакистан и Монголия[41]41
  <www.shos2007.ru>.


[Закрыть]. На сегодняшний день Иран также подал заявку в секретариат ШОС на вступление в организацию.

Что касается сотрудничества российских железных дорог с Ираном, то 29 марта 2008 г. в Тегеране ОАО «РЖД» подписало контракт с Иранскими железными дорогами на электрификацию железнодорожной линии Тебриз-Азаршахр. На наш взгляд, Россия должна быть весьма заинтересована в развитии российско-иранского сотрудничества в области железнодорожного транспорта. ОАО «РЖД» расценивает этот контракт как начало взаимовыгодного сотрудничества с «Иранскими железными дорогами», к тому же российские железнодорожники имеют большой опыт по электрификации железных дорог.

Также, несмотря на международные санкции в отношении Ирана, с подписанием меморандума о взаимопонимании между руководителями железных дорог Ирана и России будут поставляться железнодорожное оборудование и техника. На встрече руководителей железных дорог Ирана и России в Тегеране была достигнута договоренность о закупке Ираном 50 тыс. т рельсов «UIC60», железнодорожных стрелок типа «Р50» и «Р65», 50 тыс. деревянных шпал. В двустороннем ирано-российском меморандуме речь идет об электрификации железных дорог Тебриз-Азершахр, Бафек-Бендер-Аббас, Тегеран-Мешхед, но контракт пока заключен на электрификацию железнодорожной линии Тебриз-Азаршахр, и подтверждается участие российской стороны в строительстве железной дороги Баракат-Атрак[42]42
  <iran.ru/rus/news>.


[Закрыть].

Еще один глобальный проект, который обсуждается с иранской стороной – соединение железных дорог Армении и Ирана, но до сих пор окончательное решение не принято. В январе 2008 г. ОАО «РЖД» признано победителем в международном тендере на право концессионного управления ЗАО «Армянские железные дороги» в течение 30 лет с правом пролонгации на 20 лет. Сейчас все зависит от привлечения частных инвестиций армянской стороной и в случае положительного решения ОАО «РЖД» могут пересмотреть свою инвестиционную программу[43]43
  <www.rzd.ru>.


[Закрыть].

Железнодорожное сообщение между Арменией и Ираном вписывается в международный транспортный коридор «Север-Юг», выход в Иран через Армению является для России важной составляющей этого коридора.

Если Иран все же станет участником ШОС, то Россия в свете сотрудничества с ним в железнодорожной сфере может проводить работу по гармонизации законодательства в рамках Шанхайской организации сотрудничества.

В рамках Шанхайской организации сотрудничества Россия и Китай могли бы консолидировать усилия по развитию международных железнодорожных перевозок, расширению железнодорожной сети между двумя государствами, увеличению экспортно-импортного и транзитного грузопотоков. Для этого следует разработать единый транспортный документ для упрощения пересечения границ между государствами, а также пересмотреть порядок досмотра на границе и статьи расходов, поскольку, как показывает практика, на границах всех государств ШОС слишком много статей взимания платы. Помимо этого, следует наладить информационное сотрудничество в области железнодорожного транспорта. На сегодняшний день в рамках ШОС уровень информатизации железнодорожного сообщения остается низким. Между железными дорогами, ведомствами по железнодорожному транспорту и пограничными пунктами пока не было создано даже системы компьютерной сети. Это не может удовлетворять и соответствовать требованиям товаровладельцев для получения соответствующих информаций о перевозке грузов.

Транспортные проекты активно обсуждаются в рамках ШОС. Наиболее крупный из них – проект транспортного коридора от Шанхая до Санкт-Петербурга – прообраза возрожденного «Великого шелкового пути» – был принят ШОС как альтернативный после того, как ЕС и США поддержали проект транспортного коридора из Европы в Азию ТРАСЕКА (TRACECA, Transport Corridor Europe Caucasus Asia)[44]44
  Лукин А., Мочульский А. Шанхайская организация сотрудничества: Структурное оформление и перспективы развития // Аналитические записки. М.: МГИМО, 2005. Вып. 2 (4). Февр.


[Закрыть].

Но все же Шанхайская организация сотрудничества не является транспортной и испытывает на себе влияние политических процессов. Очевидно также, что и вопросы функционирования железнодорожного транспорта не являются приоритетным направлением деятельности организации. В рамках международных организаций всегда удобнее сотрудничать, поэтому Россия должна с выгодой для себя использовать членство в ШОС.

Большинство международных организаций по железнодорожному транспорту обладают пересекающейся компетенцией. На сегодняшний день, как было показано, вопросы регулирования железнодорожного транспорта входят в компетенцию сразу нескольких организаций, среди которых на пространстве 1520 мм выделяются Совет по железнодорожному транспорту и ОСЖД. Избежать этого явления практически невозможно, т. к. вопросы, стоящие перед железнодорожными администрациями и требующие межгосударственного регулирования будут сходными в любом случае.

Необходимо продолжать развивать отношения с партнерами по СНГ в рамках Совета по железнодорожному транспорту. Сегодня Совет является структурой, институциализирующей сотрудничество на железнодорожном пространстве в странах СНГ и Балтии. Уже создана значительная нормативная правовая база сотрудничества, ее нужно развивать и адаптировать ко всем происходящим в железнодорожной сфере изменениям.

А вот в ЕврАзЭС практически не ведется активной деятельности в сфере железнодорожного транспорта. Однако и это объединение не стоит игнорировать. И хотя Совет по транспортной политике и Транспортный союз, функционирующие в рамках ЕврАзЭс, не являются организациями, специализирующимися исключительно на вопросах правового и иного регулирования железнодорожного транспорта, работу по гармонизации права можно осуществлять и в области взаимодействия железнодорожного транспорта с другими видами транспорта, развития комбинированных перевозок.

ОСЖД остается авторитетной международной организацией в сфере железнодорожного транспорта с широким представительством железнодорожных администраций как в качестве членов, так и в качестве наблюдателей. Однако практическая деятельность ОСЖД пока крайне ограничена. Необходимо придание нового импульса сотрудничеству в рамках ОСЖД, расширение правового и иного сотрудничества в рамках этой организации. Кроме того, у ОСЖД есть все шансы сыграть важную роль на пространстве 1520 в области определения основных направлений и принципов гармонизации железнодорожного права на постсоветском пространстве.

Учитывая современную конъюнктуру рынка международных перевозок формирование евроазиатских транспортных коридоров, которые могут быть значимы для развития железных дорог и межгосударственной торговли в скором будущем, ОАО «РЖД» придется бороться за европейского клиента на железных дорогах, и именно для этого должна быть подготовлена соответствующая правовая почва.

В настоящее время определенные шаги в направлении гармонизации железнодорожного права в рамках ОСЖД и структур СНГ с европейским и мировым железнодорожным правом уже делаются. Сейчас российские железные дороги проводят весьма грамотную целенаправленную и, по нашему мнению, успешную политику позиционирования России в международных транспортных организациях. Мы видим свою задачу в том, чтобы и дальше продолжать отстаивать геостратегические интересы России в мире в этой области, в том числе и в правовом поле.

Активная роль ОАО «РЖД» в процессе гармонизации железнодорожного права предполагает принятие комплекса мер в рамках международных транспортных организаций как правовых, так и организационных. Часть этих мер может быть осуществлена ОАО «РЖД» самостоятельно, а часть – в тесном взаимодействии с государственными органами власти Российской Федерации (с Правительством Российской Федерации, Министерством транспорта и Министерством иностранных дел).