Текст книги "Транспорт в городах, удобных для жизни"

Дилеммы городской транспортной политики

В США конфликт между городами и автомобилями приобрел серьезные масштабы с 1920-х годов, стихнув лишь на время Второй мировой войны. Сегодня в дискуссиях вокруг этой проблемы и ее возможных решений наблюдается широкий спектр мнений. Радикальный проавтомобильный аргумент состоит в том, что преимущества частных автомобилей столь велики, что города следует приспособить под их неограниченное использование. Следует расширить улицы, а также соорудить развитую сеть скоростных магистралей и парковочных мощностей по всей территории агломераций. Такая точка зрения превалировала, когда на федеральном уровне и на уровне штатов принимались законы, запрещавшие использование средств, полученных за счет налога на моторные топлива и других дорожных сборов, на любые иные цели, чем инвестирование в дорожное строительство (за ними закрепилось название «законов о нецелевом расходовании»). Несмотря на эффективность в деле финансирования дорожного хозяйства, эти законы оказались в целом контрпродуктивными, поскольку не позволяли обеспечивать интермодальную координацию в развитии транспортной системы и стимулировали все большую ориентацию на автомобильные передвижения.

Со временем «законы о нецелевом расходовании» были пересмотрены как на федеральном уровне, так и на уровне некоторых штатов. Кроме того, было наконец разрешено использовать поступления от дорожных налогов и на другие цели.

Этот шаг должен был способствовать повышению эффективности транспортных систем, как того требует закон ISTEA. Однако лоббисты из числа сторонников крайних взглядов продолжают противиться подобным переменам, отстаивая свои узкоотраслевые, краткосрочные интересы. Характерной иллюстрацией на эту тему является недавнее заявление Уильяма Фея, президента Федерации пользователей автомобильных дорог: «Финансирование дорожного строительства затрудняется тем обстоятельством, что значительную часть „дорожных денег“ используют сегодня нецелевым образом, направляя их на субсидирование плохо проработанных проектов развития общественного транспорта, а также поддержку непозволительно роскошных проектов по поощрению велосипедных сообщений или сохранению исторических памятников».

Противники проавтомобильной точки зрения указывают на несостоятельность подобной аргументации и подчеркивают, что стимулирование автомобильных поездок осуществляется путем прямых и непрямых субсидий, что автовладельцы не платят за негативные социальные и экологические эффекты автомобильного трафика. Они указывают также на то, что неограниченная поддержка использования автомобиля ведет к безудержному «расползанию» городов, что, в свою очередь, выливается в увеличение дальности поездок. Более того, в долгосрочном плане рост зависимости от личного автомобиля и пренебрежение другими видами транспорта становятся внутренне противоречивой стратегией, неизбежно приводящей к росту частоты и продолжительности заторов и, как следствие, к дальнейшему снижению эффективности автомобильных поездок.

Дискуссии о проблеме столкновения городов и автомобилей десятилетиями ведутся во многих странах мира. Обсуждаемые подходы, аналитические выкладки, рекомендации и конкретные меры транспортной политики разнятся весьма значительным образом; еще в большей степени разнятся практические результаты. В то время как в одних странах проводится в целом логичная транспортная политика, скоординированная с развитием и ростом городов, в других – принимаются контрпродуктивные меры, часто ведущие к столкновению интересов и целей. Проблемы, возникающие в результате этого несоответствия, проанализированы в главе 3.

Рассматривая данную проблему в перспективе, можно выделить три основных политических курса, определяющих взаимоотношения городов и автомобилей. Один направлен на поддержку традиционного города, другой – на максимально широкое использование частных автомобилей. Между двумя этими полюсами лежит обширная средняя группа мер, направленных на установление оптимальных отношений города с потребностями передвижения в его границах. В упрощенной форме эти три направления транспортной политики можно определить следующим образом.

1. Ограничить автомобильное движение так, чтобы оно не мешало городу. Данная политика основана на той концепции, что города имеют огромную историческую и социальную ценность, и эту ценность нельзя приносить в жертву неограниченному доступу автомобилей в городское пространство.

2. Реконструировать города с тем, чтобы сделать автомобильное движение максимально удобным. Для этого город необходимо фактически перепланировать и перестроить. Внешний вид и социальный характер городов радикально меняются.

3. Сбалансировать развитие. Координировать процессы трансформации города и его единой интермодальной транспортной системы.

Первая из них—курс на ограничение автомобильного движения (другими словами, приспособление транспортной системы города к нуждам и ограничениям традиционной городской деятельности) – с успехом применяется в исторических центрах некоторых городов и в городских районах разных размеров, в особенности в Европе, Японии и особенно эффективно в Сингапуре. Эта политика имеет то преимущество, что позволяет сохранять человечный облик городов и исключить внешние отрицательные эффекты, порождаемые массовыми автомобильными поездками и транспортными заторами. Однако, если такая политика проводится не системным образом, а лишь посредством запретов – без должной трансформации улично-дорожной сети, она приводит к хроническим заторам и неэффективности. Избыточное подавление автомобильного трафика может лишить город преимуществ высокой личной мобильности, которую обеспечивает автомобиль, и того огромного вклада, который автомобиль способен внести в социально-экономические и рекреационные аспекты городской жизни.

Курс на реконструкцию города под более интенсивное автомобильное движение отражает упрощенный подход, в рамках которого считается, что проблему заторов на улично-дорожной сети можно решить за счет масштабного дорожного строительства. По мере того как объемы дорожного движения достигают предела пропускной способности городской улично-дорожной сети и, соответственно, начинают возникать хронические заторы, местная администрация пытается решить проблему за счет расширения дорог и улиц, строительства новых паркингов и, наконец, разветвленной сети фривэев, призванной взять на себя основные транспортные потоки всей агломерации. При этом по умолчанию считается, что отрицательное влияние этих мер на облик города и его удобство для жизни с лихвой перевешивается выигрышами от более комфортных автомобильных поездок. Любые неудобства для тех горожан, кто не может или не хочет пользоваться личным автомобилем, также считаются несущественными.

Такую политику проводили многие города, особенно те, что бурно росли в 1970– 1980 годах, например Даллас, Хьюстон и Лос-Анджелес. Как по внешнему облику, так и в социальном плане эти города представляют собой тип населенных мест, разительно отличающийся от городов, где возможно прямое человеческое взаимодействие и активная общественная жизнь. В таких городах сформировались развитые сети фривэев и магистральных улиц с расположенными вдоль них коммерческими предприятиями[22]22
  Следует иметь в виду, что в рамках планировочных норм США торговые центры и другие коммерческие объекты располагаются исключительно в полосах отвода (strips) главных магистральных улиц (major arterial roads), представляющих собой многополосные дороги с множеством пересечений в одном уровне со светофорным регулированием. Скоростные автомобильные магистрали (freeways), т. с. дороги с разделенными направлениями движения, без пересечений в одном уровне и с регулируемым доступом, по определению исключают наличие «придорожных» торговых центров. В этой связи профессор Вучик с недоумением спрашивал своих московских коллег: «К какой категории относятся ваши дороги МКАД и ТТК?»


[Закрыть], а также обширные пригороды. Общественный транспорт деградировал здесь в систему услуг, предоставляемых в рамках социального обеспечения тем, у кого нет автомобиля или кто способен им пользоваться. Пешеходное движение здесь неэффективно или невозможно вследствие значительных расстояний между пунктами назначения, отсутствия удобных тротуаров, необходимости пересекать широкие улицы и огромные паркинги. Подростки, пожилые люди, туристы и другие категории людей, без проблем путешествующие по Сан-Франциско, Нью-Йорку или Лондону, испытывают заметные неудобства от ограниченной мобильности, попадая в Хьюстон, Феникс, Детройт и Индианаполис. Каждый раз при необходимости куда-то добраться, они вынуждены обращаться к услугам тех, кто согласен их подвезти. Подобные агломерации автомобильно-зависимы в прямом смысле этого слова: все стороны жизни в них приспособлены к автомобилю и находятся под влиянием автомобиля.

Фотоиллюстрация 1.4.

Пешеходные улицы в старинных городах повышают их привлекательность и удобство для жизни (г. Штаде, Германия).

(Фото Вукана Р. Вучика)

Ирония ситуации заключается в том, что политика реконструкции городов под нужды частных легковых автомобилей и грузовых автомобильных перевозчиков не смогла достичь своей основной цели: заторов не стало меньше. Построив сотни миль фривэев и гигантские парковочные сооружения, которые доминируют не только в пригородных ландшафтах, но и в городских центрах, эти агломерации страдают от заторов не меньше, чем города с куда более скромными дорожными сетями. Более того, в результате реконструкции этих агломераций пострадала заметная часть их населения: значительно снизилась мобильность горожан, не владеющих автомобилями.

Третий из упомянутых политических курсов, курс на сбалансированное развитие, исходит из того, что город – сложная система, состоящая из огромного множества видов деятельности и услуг, одной из них является транспорт. Оптимальное функционирование города достигается, когда его инфраструктура и услуги скоординированы; другими словами, транспортная система должна эффективно обслуживать другие функции и взаимодействовать с ними. Транспортную компоненту города нельзя подавлять (как, например, в рамках курса на ограничение автомобильного трафика), но нельзя и позволять ей доминировать над другими функциями города и городским образом жизни в целом (как это происходит в рамках «курса на реконструкцию городов»). В последующих главах мы покажем, что это – единственная политика, способная повысить эффективность городской транспортной системы, а также качество окружающей среды и городской жизни. Короче говоря, только она способна сделать город эффективным и удобным для жизни.

В 1950-е годы, когда принимались основные законы о дорожном строительстве, законодатели плохо понимали, к каким последствиям приведет широкомасштабная перестройка городов под автомобильные нужды. По этой причине курс на реконструкцию городов долгое время лежал в основе идеологии городского транспортного планирования. Можно утверждать, что в те годы столкновение городов и автомобилей завершилось победой автомобилей. В обширных районах большинства американских городов было снесено множество зданий—так освобождалось место для строительства дорог, плоскостных стоянок и многоэтажных паркингов, бензозаправочных станций и прочих элементов автомобильной инфраструктуры. Более того, в большинстве городов практика проектирования и эксплуатации улиц, торговых площадей и других общественных пространств полностью игнорировала пешеходное движение. Эти обстоятельства в значительной мере способствовали снижению привлекательности городского образа жизни, а также деградации обширных городских территорий, в особенности центральных.

Резюмируя сказанное, можно отметить, что транспортные проблемы, без сомнения, – далеко не единственная причина кризиса городов в США. Очевидно, что проблема эта шире и глубже. Она включает безработицу, межрасовые отношения, плохие школы, отсутствие общедоступной системы здравоохранения, а также экологическую и экономическую деградацию значительной части территории городов. Однако в решающей мере кризису городов способствовала повсеместная практика, связанная с растущей автомобилизацией: непрерывное расширение дорожных сетей, строительство огромных паркингов даже в историческом ядре городов, мощное субсидирование автомобильных поездок с одновременным игнорированием общественного транспорта и других альтернативных видов перемещения. Все это усугубило множество городских проблем, как в краткосрочном, так и в долгосрочном плане.

США и другие развитые страны: расхождение в основах городской транспортной политики

Соединенные Штаты Америки за несколько десятилетий до других развитых стран испытали на себе все огромные преимущества и проблемы, связанные с ускоренным ростом автомобилизации. Однако между этими странами наблюдалась заметная разница как в концептуальных подходах, так и в реальной транспортной политике. В целом города в США прилагали гораздо больше усилий, чтобы приспособиться к автомобилям, чем города развитых стран Западной Европы, Японии, Австралии или Канады. В этих странах гораздо быстрее пришли к пониманию существа проблемы столкновения городов и автомобилей и разработали транспортную политику, которая по многим направлениям диаметрально противоположна американской.

Эти страны многое заимствовали из американского опыта организации и управления дорожным движением, а также проектирования автомобильных магистралей. Их развитие в 1950-х годах напоминало процессы, которые шли в США в 1930-х. Однако города и улицы Западной Европы и Японии оказались менее приспособлены к освоению значительных объемов автомобильного трафика, чем американские города с их сетчатой планировкой и широкими улицами. Поэтому проблемы несоответствия пропускной способности улично-дорожных сетей растущему трафику проявились здесь уже на весьма ранних этапах автомобилизации.

Важно отметить, что во всех этих странах концептуальные подходы к проблеме и реальная городская транспортная политика оказались явно более позитивными, чем в США. Так, в Соединенных Штатах была реализована федеральная программа жилищного строительства, предусматривавшая вычет ипотечных платежей из налогооблагаемой доходной базы физических лиц, а также федеральное регулирование системы ипотечных займов. Объектами этой программы были односемейные дома со встроенными гаражами, но без удобного пешеходного доступа и без услуг общественного транспорта. Эта программа стимулировала ускоренный рост пригородов с низкой плотностью застройки и снизила привлекательность жизни в центральных городских районах[23]23
  Здесь автор вступает в острую полемику с большинством своих американских коллег, полагающих, что последовательность событий была прямо противоположной: снижение привлекательности проживания в городских центрах вызвало к жизни исход в пригороды американского среднего класса и правительственную поддержку этого процесса. Эта точка зрения отражена, например, в популярном университетском учебнике Дэвида Джонса (Jones David. Urban Transit Policy: an Economic and Political History, 1985).


[Закрыть].

В большинстве европейских стран планировочная и финансовая политика местных властей стимулировала сохранение и восстановительные работы объектов старинной застройки. Многие исторические здания и частные дома в таких городах, как Амстердам, Ганновер и Цюрих, были восстановлены благодаря предоставлению налоговых льгот. Хотя в тех или иных развитых странах практика контроля над землепользованием и ростом пригородов значительно различалась, проводимая там политика гораздо более определенно была направлена на сохранение сложившихся городских районов. Поэтому в этих странах во многом удалось предотвратить появление обширных «коричневых зон» (территорий, заполненных брошенными жилыми домами и промышленными зданиями) – типичных признаков упадка американских городов.

В Нидерландах запрещено строительство отдаленных от городов торговых центров, добраться до которых можно только на автомобиле. Правительство Австралии разработало программу улучшения городов, включающую ряд мер по координации развития городов и интермодальных систем общественного транспорта. Во многих развитых странах были приняты стратегические решения, основанные на отказе от концепции «города для автомобилей»; так называемая лосанджелизация городов была признана неприемлемой. Понимание необходимости сохранения и укрепления гуманного характера городов проявилось в этих странах гораздо раньше, чем в США. Там применяются самые разнообразные методы планирования и реализации планов городского развития, однако во всех случаях управление землепользованием базируется на широко трактуемой концепции общественного блага и проводится в жизнь гораздо более последовательно, нежели в Соединенных Штатах.

Американское отношение к праву собственности часто вступает в конфликт с управлением городским развитием и тем самым работает против формирования гуманно-ориентированной городской среды. Абсолютизация права собственности, которая сочетается в последние годы с психологией NIMBY[24]24
  Аббревиатура фразы «Not in My Back Yard»– «Только не на моем заднем дворе».


[Закрыть], не всегда была американской традицией. Так, в 1910 г. президент-республиканец Теодор Рузвельт заявил: «Собственность каждого человека подчинена общему праву сообщества регулировать ее использование в той степени, в какой это может потребовать общественное благо». Психология NIMBY получила распространение во многих других странах, но в большинстве случаев укоренилась там не столь сильно, как в США.

Приведу еще один пример принципиально различных подходов, которые обнаруживаются в процессе планировки новых городов и пригородных территорий. В большинстве развитых стран основные жилые, коммерческие комплексы и центры социальной активности расположены вокруг терминалов рельсового общественного транспорта. Эти комплексы включают автобусные остановки, обустроенные пешеходные дорожки, торговые центры и прочие привлекательные сооружения, удобные для пешеходного доступа. Наряду с новыми городами с хорошо развитыми координированными интермодальными транспортными системами, такие комплексы можно найти не только в Стокгольме, являющемся общеизвестным примером проведения такой политики, но и в Амстердаме, Франкфурте, Сиднее и Токио.

В первой половине XX в. США были бесспорным лидером в практике координированного планирования транспортных систем, застройки и землепользования. На плановой основе здесь осуществлялось интенсивное освоение земель в окрестностях пассажирских транспортных терминалов, к каждому из которых подводилось множество улиц с удобными тротуарами для пешеходов. Так, многие города-спутники были спроектированы и построены вокруг железнодорожных станций: Мэйн-Лайн в Филадельфии, Шейкер-Хайтс в Кливленде, пригороды Нью-Джерси в Нью-Йоркской агломерации и множество других. Однако, начиная с 1950-х годов, по мере растущего помешательства на автомобилях и дорогах, все остальные виды транспорта практически перестали приниматься во внимание при планировании новых районов и пригородов.

Ярким примером «города для автомобилей» является Рестон (штат Вирджиния). Город был спроектирован в 1960-х годах для населения в 100 тысяч человек. Его широко рекламировали как лучший образец американского городского планирования. При этом, несмотря на нахождение Рестона в зоне тяготения федеральной столицы – Вашингтона, местными планами не было предусмотрено создание общественного транспорта. Позже по инициативе населения были созданы автобусные маршруты, которые, однако, смогли стать альтернативой автомобилю лишь для ежедневных трудовых поездок в Вашингтон.

Во многих районах жилой и деловой застройки в американских пригородах нет ни доступа к линиям общественного транспорта, ни даже тротуаров. Лишь в самые последние годы в США начали утверждаться более человечные концепции «традиционного соседства» или «зон, обеспеченных общественным транспортом». Базовая идея каждой из них заключается в том, что транспортное планирование, ориентированное на человека и разнообразие его доступа к услугам (которое требует учитывать не только автомобили, но и общественный транспорт, пешеходные и велосипедные сообщения), обеспечивает более высокие жизненные стандарты, нежели ориентация на полную зависимость от автомобиля.

Таким образом, зарубежные развитые страны гораздо более активно внедряли политику сбалансированного развития городов. Чрезмерное использование автомобиля как причина упадка городов стало там предметом широкого обсуждения и изучения, и во многих странах были найдены новаторские решения этой проблемы. Не только ученые, городские планировщики, транспортные инженеры и гражданские лидеры, но и самая широкая публика приходят к осознанию транспортных проблем, с которыми сталкиваются агломерации, а также к необходимости поиска компромисса между личным удобством ничем не ограниченных автомобильных поездок и общественной установкой на создание города, удобного для жизни.

Как будет показано далее, нынешнее различие в городских транспортных системах между Соединенными Штатами и другими развитыми странами заметно не столько в области законодательства или официально провозглашенной транспортной политики, сколько в сфере реализации принятых решений. В основе этой ситуации лежит дихотомия между законами США о транспорте и тем, что на самом деле происходит в городах и агломерациях.

В последующих главах мы попытаемся проанализировать причины различий между городами США и других развитых стран, существующих в сфере транспортной политики и практике формирования городских транспортных систем, а также различия в достигаемых результатах, которые могли бы послужить уроком для американских городов.