Текст книги "Россия и современный мир №4 / 2014"

Политико-правовой концепт современного демократического государства

Ю.А. Нисневич

Нисневич Юлий Анатольевич – доктор политических наук, профессор НИУ ВШЭ и РУДН.

Правовое государство

Основополагающей политико-правовой формой демократического государства XXI в. признается правовое государство. Суть правового государства, как представляется, можно определить следующим образом. В правовом государстве универсальным регулятором социальных отношений, ориентированным на стабилизацию всего социальное пространства без выделения каких-либо индивидуальных или групповых приоритетов, выступает право, нейтральное и толерантное по отношению к различным мировоззрениям и убеждениям. Право оказывает определяющее воздействие и на такую самостоятельную сферу общественной жизни, как политика, которая, наряду с правом, также является универсальным регулятором общественных отношений – конкурентных отношений и взаимодействий индивидов и групп по поводу завоевания, удержания и использования государственной власти. Право определяет ценностно-нормативную базу представительной полиархической демократии как современной формы организации политических и государственных порядков и ее основных, по определению Роберта Даля, «политических институтов» [6].

Ключевой признак правового государства состоит в том, что в таком государстве высшей социальной ценностью признается человек, его права и свободы, основной перечень которых установлен Всеобщей декларацией прав человека. В формально-юридическом контексте претендовать на статус правового государства могут те суверенные государства – члены ООН, которые являются участниками Международных пактов о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах, т.е. те государства, которые приняли на себя обязательство исполнять установленные этими актами нормы международного права. Среди суверенных государств – членов ООН таких подавляющее большинство (более 85%). Однако необходимо отметить, что формально-юридическое участие в международных пактах о правах человека, как показывает мировая практика, не означает, что в государстве действительно соблюдаются и защищаются права человека и гражданина, и что государство действительно стремится быть правовым.

Основополагающими для всей системы прав и свобод человека являются: принцип равноправия как равенства прав и свобод для всех без исключения людей, выраженный, в том числе, и в их надгосударственном (экстерриториальном) статусе; принцип взаимообусловленности прав и свобод людей в обществе; принцип невмешательства во внутренний, духовный мир человека и толерантности к различным мировоззрениям и убеждениям.

В соответствии с принципом взаимообусловленности права и свободы человека неотделимы от системы социальных отношений в обществе и должны рассматриваться исключительно в рамках таких отношений. Они ни в кой мере не противоречат и не умаляют требования морали и общественного порядка в демократическом обществе вопреки диффамационным заявлениям противников концепции прав человека, в которых сознательно умалчивается о нормах ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и утверждается, что эта концепция порождает «вседозволенность». Обладание правами и свободами не означает возможности ничем не ограниченного произвола при их осуществлении или злоупотребления ими [2, с. 27]. Каждый человек обладает правами и свободами только до тех пор, пока не нарушает права и свободы других людей. Принцип взаимообусловленности определяет, что для того, чтобы реально осуществлять свои права и свободы, необходимо уважать и соблюдать права и свободы других людей.

Принцип невмешательства и толерантности определяется ключевыми в этом аспекте правом на свободу мысли, совести и религии и правом на свободу убеждений и их выражения, установленными ст. 18 и 19 Всеобщей декларации прав человека. В этих установлениях принципиальное значение имеет запрет на принуждение, ущемляющее свободу убеждений и религии, и возможность законодательного ограничения этой свободы в соответствии с принципом взаимообусловленности для охраны прав и свобод других людей.

В правовом государстве с учетом несводимости права к закону в качестве системообразующего в социальном регулировании, политическом и государственном управлении выступает принцип правозаконности, но не в классической, а в современной правовой его интерпретации.

По классическому определению Альберта Дайси, правозаконность – это прежде всего абсолютный авторитет и главенство действующего законодательства, противопоставленные произвольным распоряжениям властей и исключающие не только произвол со стороны правительства, но и саму возможность действовать в каких-то ситуациях по своему усмотрению [8]. При этом непременным условием соблюдения принципа правозаконности является равенство всех перед законом и судом.

Этот принцип определяет иерархическую систему приоритетов права и закона в жизнедеятельности общества и государства. Во-первых, абсолютный приоритет и главенство в регулировании социальных отношений отдается правам и свободам человека. При этом права человека, закрепленные Всеобщей декларацией прав человека и другими международными нормативными правовыми актами, а также общепризнанные принципы и нормы международного права не могут нарушаться никакими национальными законами, даже принятыми в полном соответствии с демократическими процедурами. Во-вторых, государство, все его органы, учреждения и должностные лица, а также граждане и их автономные объединения обязаны действовать исключительно в рамках конституции и законодательства, источником и правовым основанием которых являются права и свободы человека и гражданина.

В институциональном аспекте общепризнанным признаком правового государства считается разделение властей на судебную, законодательную и исполнительную, которое изначально было направлено на предотвращение монополизации власти, ее единоличной или групповой узурпации.

В современных условиях постиндустриального развития наряду с классическим принципом разделения властей отличительным признаком и устойчивой тенденцией, характерной для правового государства, стала более глубокая функционально-иерархическая децентрализация государственной власти, разделение ее полномочий по функциям и уровням компетенции и ответственности, что позволяет оптимизировать и повысить эффективность процесса государственного управления. В 80-е годы ХХ в. такая децентрализация вышла на первый план с появлением новых, глобальных подходов к управлению, в которых особый акцент делался на гуманитарном развитии.

В демократических государствах одним из ключевых направлений децентрализации власти стало разделение ее полномочий, компетенции и ответственности между центральным, региональным и местным уровнями. У такой децентрализации, которую можно определить как передачу ответственности за планирование, менеджмент и использование ресурсов от центрального уровня и его органов на более низкие уровни управления, существует три типа: политическая, административная и фискальная, а также четыре формы – деволюция, деконцентрация, делегирование и дивестиция.

В федеративных государствах децентрализация осуществляется в обязательном порядке в форме распределения власти между центром и регионами на основе принципа федерализма. Принцип федерализма предполагает установление, прежде всего на конституционном уровне правового статуса и объема прав субъектов Федерации, порядка их взаимодействия с Федерацией и между собой, определенного характера разграничения предметов ведения и полномочий, включая их перечни, между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. При этом нормативно-правовые и структурно-институциональные параметры федеративного устройства различных государств достаточно разнообразны в зависимости от их исторических, географических, национально-культурных и других особенностей. Общепризнанной политико-правовой основой реализации и соблюдения принципа федерализма, действенного распределения государственной власти между федеральным и региональным уровнями является принцип невмешательства федеральной власти в процессы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Этот принцип может нарушаться только в чрезвычайных ситуациях в соответствии с субсидиарной ответственностью центра и регионов.

Особую роль в децентрализации власти играет местное самоуправление. С одной стороны, местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления народовластия, основанную на самоорганизации местного сообщества и самостоятельном решении этим сообществом – непосредственно или через создаваемые им органы – широкого круга проблем собственного жизнеобеспечения. С другой стороны, местное самоуправление – это особая власть, не относящаяся ни к одной ветви и уровню государственной власти, один из старейших институтов демократии, в рамках которого граждане могут сами защищать свои права и интересы и приобщаться к участию в управлении делами общества. Формы организации местного самоуправления многообразны и, как правило, носят индивидуальный характер, так как для того чтобы быть эффективными и комфортными для членов местного сообщества, они должны соответствовать его историческим и культурным традициям. Местное самоуправление выполняет важнейшую роль связующего звена между обществом и государственной властью, между договорным саморегулированием и самоорганизацией общества и государственным властно-принудительным регулированием общественных отношений.

Социальной основой правового государства служит гражданское общество, которое характеризуется прежде всего тем, что в таком обществе базовой социальной ценностью признается суверенитет личности, права и свободы человека и гражданина. При этом каждый человек в соответствии с его личным мировоззрением и убеждениями может иметь свои собственные духовные ценности.

Гражданское общество обеспечивает выполнение необходимой в демократическом правовом государстве функции саморегуляции социальных отношений и сдерживания интервенции государственной власти в те отношения, которые люди способны регулировать без помощи и участия институтов государства. Гражданское общество представляет собой сферу горизонтальной социальной активности, основанную на свободной, творческой деятельности личности и различных общностей людей.

Гражданское общество – это комплексное социально-политическое явление, регламентируемое как нормами права, так и нормами морали и традициями. Поэтому категория гражданского общества не является чисто юридическим понятием и не может быть определена в виде некой формальной схемы или конечного набора конкретных субъектов.

Предельно разграничивая сферы гражданского общества и государства как интегрирующего общество политического института, к гражданскому обществу предлагается относить все формальные и неформальные институты, связи и отношения в обществе, не предопределенные деятельностью государства. В соответствии с такой интерпретацией к институциональным элементам гражданского общества можно отнести граждан (свободное развитие личности которых и их частные интересы базируются на наличии гражданских прав, политических свобод и частной собственности, обеспечении плюрализма идей, взглядов, мнений и позиций) и их саморегулируемые автономные общности (институциональные структуры общества), включая семью, публично-правовые негосударственные ассоциации и объединения людей, их неформальные объединения, негосударственные субъекты экономической, научной, образовательной, культурной и информационной деятельности.

При предложенном подходе гражданское общество характеризует всю совокупность разнообразных форм социальной активности населения, не обусловленную деятельностью государственных органов и воплощающую уровень самоорганизации социума. Описываемое таким понятием «гражданское общество», состояние общественных связей и отношений является качественным показателем гражданской самодеятельности жителей той или иной страны, основным критерием разделения функций государства и общества в социальной сфере [5, с. 278].

Одним из ключевых условий формирования гражданского общества и его институциональной структуризации, развития как социальной среды демократического типа является наличие альтернативных источников информации, свободы коммуникаций и обмена информацией, так как информационно-коммуникационное взаимодействие на межличностном и межгрупповом уровнях и достоверная информация наряду с социальной и политической активностью граждан представляют собой основные источники энергии для функционирования гражданского общества.

В демократическом правовом государстве взаимоотношения между гражданским обществом и государственной властью строятся на признании того, что гражданское общество представляет собой социальный фундамент государства. Гражданское общество не только формирует государственную власть, реализуя принцип народовластия, но и осуществляет постоянный контроль деятельности институтов государства, противодействуя злоупотреблениям властью как со стороны избираемой политической элиты, так и со стороны неизбираемой государственной бюрократии. При этом гражданское общество само фиксирует минимально достаточный уровень политических ограничений на участие государства в регулировании социальных отношений, определяет компетенцию органов государственной власти в социальном регулировании и наделяет их необходимыми полномочиями, правами и обязанностями.

Социальное государство

В общем виде социальное государство сегодня можно определить как такую организацию государственных порядков, которая акцентировано направлена на гарантированное обеспечение социальных прав человека и накладывает на государственную власть обязанности по защите этих прав.

Современный демократический миропорядок базируется на признании того факта, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, что и закреплено в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека. Но люди обладают очень разными возможностями практической реализации всех своих достоинств и прав – как по обстоятельствам рождения, так и по обстоятельствам жизни каждого человека, которые могут существенно изменяться на всем ее протяжении. Природа (в самом широком смысле этого понятия) наделяет людей неодинаковыми интеллектуальными и физическими возможностями. Стартовые экономические и социальные условия человека индивидуальны и зависят от его личной и семейной предыстории. Жизнь каждого человека подвержена природным, техногенным, социальным и экономическим воздействиям и катаклизмам, способным кардинально изменять его физическое состояние, социальное и экономическое положение и происходящим как по независящим от человека причинам, так и по его личным обстоятельствам. Это обусловливает материальное и социальное неравенство людей, невозможность в равной мере реализовывать свои права, особенно социальные права, а иногда и просто иметь без внешней поддержки достойные человека условия существования. Отсюда и возникает одна из самых острых и злободневных социальных и политических проблем – проблема социальной справедливости, которая постоянно стоит в политической повестке дня любого демократического государства.

Следует отметить, что достаточно распространенная точка зрения о принципиальных и даже антагонистических противоречиях между индивидуальной свободой и социальной справедливостью представляется несостоятельной и является целенаправленно сконструированной для уничижения либеральных ценностей политической мифологемой, а не объективной политической реальностью. При этом такая мифологема используется как левыми политиками, мечтающими об утопии всеобщего равенства как высшей форме социальной справедливости, так и правыми политиками, проповедующими социальный дарвинизм как безусловное и однозначное распространение закономерностей естественного отбора и борьбы за выживание, выявленных в природе, на человеческое общество.

Социальное государство в условиях постиндустриального развития – это государство, ориентированное на практическое совмещение в повседневной жизни индивидуальных свобод и социальной справедливости. Основная задача такого государства определяется как обеспечение государственных гарантий приблизительно равных для всех граждан условий самореализации. Социальное государство также призвано гарантировать каждому своему гражданину минимально необходимые условия для его достойного существования, достаточный уровень социальной безопасности как защищенности от природных, техногенных, социальных и экономических изменений и катаклизмов и участие в управлении делами общества и государства независимо от его материального положения и социального статуса. При этом следует особо отметить, что последняя задача является для социального государства не менее значимой, чем первые две, так как возможность участия в управлении делами государства независимо от материального положения и социального статуса представляет собой неотъемлемую составляющую социальной справедливости в ее современной политико-правовой интерпретации.

Современные социальные проблемы порождены не только глобализацией и демографической ситуацией, но и неспособностью традиционного механизма социального перераспределения адаптироваться к новым вызовам, адекватно справляться с проблемами. Это прежде всего относится к принципу социальной солидарности, который адекватно содействовал решению социального вопроса в условиях существенной имущественной дифференциации, но мало дееспособен и вызывает все большее отторжение у значительной части общества в условиях высокой степени социальной однородности и доминирования среднего класса. Социальное государство как исключительно перераспределительная машина разрушительным образом воздействует не только на экономику и предпринимательскую среду, но и на социальное благополучие. Активный и всеобъемлющий государственный патернализм резко снижает склонность не только к риску, но и к принятию самостоятельных решений, требующих собственных инвестиций [1, с. 33–37, 76–79].

Чрезмерное социальное обременение трудоспособных граждан и избыточный государственный патернализм даже при наличии общественного консенсуса по этому поводу приводят к снижению качества человеческого капитала страны, ее начинает покидать наиболее активная и дееспособная часть граждан. С этой проблемой сегодня уже столкнулись такие социально благополучные страны, как Норвегия и Швеция.

Для того чтобы максимально исключить вероятность возникновения подобных проблем и ситуаций, государственная социальная поддержка должна осуществляться предельно адресно и направляться только тем, кто в ней действительно нуждается и в силу объективных и независящих от них обстоятельств самостоятельно неспособен обеспечивать себе минимально необходимые условия для достойного существования. Адресная социальная помощь позволяет наиболее рационально и эффективно расходовать всегда ограниченные материальные ресурсы, выделяемые на ее осуществление.

Формирование благоприятной для самореализации и творческого развития человека социальной среды и повышение уровня его социальной безопасности – это совместная задача государства и общества. В социальном государстве решение этой задачи осуществляется объединением усилий и ресурсов государственной власти, общественных благотворительных, волонтерских и иных организаций, а также негосударственного сектора экономики на основе их партнерского и взаимовыгодного сотрудничества.

В социальном государстве базовым принципом деятельности государственной власти становится принцип ее социальной ответственности. Принцип социальной ответственности государственной власти состоит в том, что власть принимает на себя обязательства гарантировать и обеспечивать: приблизительно равные для всех граждан государства условия их самореализации; минимально необходимые условия для достойного существования каждого гражданина, достаточный уровень его социальной безопасности – защищенности от природных, техногенных, социальных и экономических изменений и катаклизмов; участие граждан в управлении делами государства и общества независимо от их материального положения и социального статуса, а также осуществлять государственное регулирование, направленное на стимулирование и создание благоприятных условий для социально ориентированной деятельности негосударственного сектора экономики.

При социально ответственной государственной власти реализация государственных социальных гарантий осуществляется не на принципах обезличенного государственного патернализма, порождающего, как правило, социальное иждивенчество и маргинальные асоциальные группы, а за счет проведения целенаправленной государственной политики в социальной сфере. В рамках такой политики приоритет отдается обеспечению максимально благоприятных условий для самореализации личности как наиболее эффективному направлению снижения остроты всего комплекса социальных проблем, а социальная помощь оказывается адресно наименее обеспеченным и защищенным социальным группам и гражданам на основе общественного консенсуса по поводу необходимого для ее осуществления перераспределения государственных ресурсов.

Светское государство

В правовом контексте светское государство представляет собой такую организацию государственных порядков, которая акцентировано направлена на соблюдение и защиту права на свободу мысли, совести и религии, а также иных, в том числе и нерелигиозных убеждений, которое в обязывающей форме установлено ст. 18 Международного пакта о гражданских и политических правах, т.е. на реализацию принципа невмешательства государства во внутренний мир человека и толерантности государства к различным как религиозным, так и нерелигиозным мировоззрениям и убеждениям.

В общем виде светское государство определяется как конституционно-правовая характеристика государства, означающая отделение церкви от государства, разграничение сфер их деятельности. В данном случае под «церковью» следует понимать всякую общность, существующую на религиозной основе, и в такой предложенной Э. Дюркгеймом интерпретации, по его утверждению, «во всей истории мы не найдем ни одной религии без церкви» [7].

В светском государстве взаимоотношения между государством и религией основываются, прежде всего, на том, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или, что особенно значимо, обязательной.

На институциональном уровне светский характер государства определяется отсутствием установленных конституцией или законом государственных институтов, посредством которых духовенство имело бы право влиять на управление делами государства, специальных государственных должностей и должностей в органах государственной власти, предназначенных для замещения священнослужителями. Со своей стороны и государство не возлагает на религиозные объединения каких-либо государственных функций. В отношении религиозных объединений конституции светских государств устанавливают, что такие объединения отделены от государства, равноправны, автономны и свободны в своей деятельности. Государство не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если эта деятельность не нарушает законы. Взаимоотношения и взаимодействия между светским государством и религиозными объединениями осуществляются на основе принципов разделения сфер их деятельности и взаимного невмешательства и регулируются законами или договорами. При этом чаще всего договорные отношения устанавливается с религией, которая исторически является доминирующей и, как правило, наднациональной, но не конституируется как государственная.

Для освобождения политики от влияния религии на процессуальном уровне необходимы ограничения на участие религиозных объединений и особенно священнослужителей в политической деятельности. Такие ограничения, как представляется, должны относиться прежде всего к запрету на материальную, организационную и пропагандистскую поддержку религиозными объединениями и духовенством политических партий, включая запрет на создание партий по религиозному принципу. При этом никакие ограничения политических прав верующих в личном качестве не допустимы.

В светском государстве не только религиозные объединения и духовенство не должны вторгаться в сферу политики, но и политические акторы не должны иметь права использовать религию в политических целях.

К использованию религии в политических целях относится как публичное участие духовенства в официальных государственных политических мероприятиях, так и участие должностных лиц государства и публичных политиков в их официальном статусе в религиозных церемониях, обрядах и ритуалах. Религиозные предпочтения и убеждения должностных лиц государства, политиков и государственных чиновников всех рангов, на которые они, безусловно, имеют право, должны оставаться только их частным делом.

Акцентированная публичная демонстрация, в первую очередь высшими должностными лицами государства, их приверженности конкретной религии (особенно, если эта религия исторически является доминирующей) представляет собой популистский политический прием, рассчитанный на укрепление или удержание своей власти, создавая или усиливая охранительную функцию религии. Охранительная функция религии – это способность религии сопротивляться изменениям и направлять свой авторитет на сохранение статус-кво в социальной и политической ситуации, порой поддерживая авторитарных правителей и авторитарные системы правления [4, с. 69]. Такая ситуация разрушительна для конституционного принципа светскости государства, так как способствует его клерикализации и провоцирует в массовом сознании негативное отношение к гражданам, приверженным иным религиям и вероисповеданиям, а также различным нерелигиозным мировоззрениям.

Публичная демонстрация высшими должностными лицами государства их приверженности конкретной религии, посещение культовых сооружений и участие в религиозных церемониях, обрядах и ритуалах в официальном статусе порождает не реальную веру, а массовую моду на религию с явной политической окраской, которой усиленно стремятся следовать в первую очередь государственные чиновники всех рангов. Это представляется разрушительной для любой религии профанацией, оскорбляющей религиозные чувства действительно и глубоко верующих людей.

В светском государстве в сфере публичной политики объективно необходимый диалог между государственной властью и религиозными объединениями должен осуществляться на иных принципах, чем диалог между общественными объединениями граждан. Это обусловлено тем, что из всех общественных объединений только религиозные конституционно отделены от государства, включая сферу их деятельности, и не имеют права вмешиваться в дела государства, в том числе и посредством официального лоббизма.

В светском государстве, наряду с отказом от государственной и обязательной религии и институциональным отделением религиозных объединений от государства, должны быть исключены процессуальные возможности как непосредственного, так и опосредованного влияния духовенства на политическую и государственную деятельность и запрещено использование религии в политических целях.

При оценке отношений между правом и религией в светском государстве следует исходить из той ключевой роли, которую в правовом государстве играет важнейшей институт современного права – институт прав человека и его взаимоотношений с религией в социальной сфере.

Специфика взаимоотношений между институтом прав человека и религией как социальным явлением обусловлена тем, что всем религиям присуще свойство социальной инклюзивности как способности и стремления религии проникать в социальную сферу посредством установления религиозных норм и правил индивидуального и группового поведения как в отношениях между людьми и их сообществами, так и в отношении государства. У разных религий в разные периоды их исторического развития степень соотнесения и разделения духовного и мирского (социального) и вытекающие из этого глубина и характер регулятивного проникновения в социальную сферу были и остаются различными.

Для усиления и укрепления своего духовного влияния и влияния своих священнослужителей каждая из существующих религий претендует на регулирование посредством религиозных установлений и норм повседневной жизни и поведения людей, т.е. претендует не только на духовную власть, но и на роль регулятора отношений в социальной сфере. При этом каждая религия исходит из того, что только она является единственно истинной и универсальной, и поэтому ни одна из существующих религий органически не может служить значимым для всех регулятором отношений в социальной сфере.

Роль и место религии в современном мире и светском государстве определяется тем, что религия была и остается одним из самых влиятельных и значимых мировоззренческих феноменов. При этом мировоззрения и убеждения людей сегодня так же многообразны и многолики, как и само человечество. Мировоззрение, определяющее присущие человеку ценности бытия, нравственные установки, нормы морали и этики, понятия добра и зла, может быть как религиозным, так и нерелигиозным, примерами которого могут служить достаточно распространенные в настоящее время агностицизм и атеизм. Эта сфера человеческого бытия, духовной и умственной деятельности человека носит конкурентный и во многом бескомпромиссный характер. Светский характер государства объективно способствует расширению и усилению конкуренции мировоззрений.

Поэтому все религии, как представляется, должны в первую очередь сосредоточить свою деятельность и свои усилия в сфере духовной жизни и умственной деятельности людей, используя для этого различные формы и методы религиозного просвещения и убеждения без принуждения. При этом в деятельности и социальной роли религии, которая изменяется на протяжении всего исторического процесса развития человечества, главной должна стать гуманистическая тенденция. Гуманистическая тенденция в религии утверждает самоценность человека и его бытия как творения Божьего и стимулирует возможности его самореализации, ориентирует человека на развитие своего разума для понимания самого себя, своего отношения к другим и своего места во Вселенной, развивает способность любви к другим так же, как и к себе, чувство единства всех живых существ [4, с. 69].

В светском государстве каждая религия может сохранить за собой роль локального регулятора социальных отношений в рамках сформированного на ее основе религиозного объединения. При условии, что члены такого объединения готовы добровольно и без принуждения ограничить свои общепризнанные права и свободы для соблюдения и следования в повседневной жизни установлениям, предписаниям и нормам той религии, последователями которой они являются. Но при этом никоим образом не должны нарушаться права и свободы других граждан государства.