Текст книги "Повышение эффективности бюджетных расходов"

Литература

1. Бюджетирование, ориентированное на результат: обзор опыта и подходы к внедрению на региональном уровне. М.: ЛЕНАНД, 2007.

2. Временные методические рекомендации по вопросам реструктуризации бюджетной сферы и повышения эффективности расходов региональных и местных бюджетов (краткая концепция реструктуризации государственного и муниципального сектора и повышения эффективности бюджетных расходов на региональном и местном уровнях). М.: ИЭПГТ, 2006.

3. Лавров AM. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. Сер. «Общественные финансы». № 10. М.: КомКнига, 2005.

4. Материалы проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, разработанные консорциумом Фонда «Институт экономики переходного периода» и Фонда «Институт экономики города» в рамках субкомпонента «Реструктуризация бюджетной сферы и повышение эффективности расходов региональных и местных бюджетов». Концепция реструктуризации государственного и муниципального сектора и повышения эффективности бюджетных расходов на региональном и местном уровнях, Временные методические рекомендации и др.

5. Практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации/под ред. М.А. Клишиной. М.: ЛЕНАНД, 2005.

6. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами:, в 2 т./под общ. ред. А.М. Лаврова. М.: ЛЕНАНД, 2007.

8. Сборник материалов по проекту Европейского союза «Реформа государственного бюджета». Программы для РФ. М.: Экорис-НЭИ, 2005.

1. Баткибеков С., Шишкин С., Дежина И. Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями. М.: Институт экономики переходного периода, 2003.

2. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы//Финансы. 2004. № 3.

3. Муниципальное управление/под ред. И.В. Стародубровской. М.: АНХ при Правительстве РФ, 2006.

4. Отраслевые, секторальные и региональные особенности реформы бюджетных учреждений в России. М.: Институт экономики переходного периода, 2005.

Интернет-ресурсы

Материалы Минфина России (www. minfin.ru), консультационных компаний, специализирующихся на предоставлении консультационных услуг государственным органам власти в сфере реформирования общественных финансов (Центр исследования бюджетных отношений (www. rb-centre, ru), Центр фискальной политики (www. fpcenter. ru), Институт экономики города, Институт экономики переходного периода, Нидерландский экономический институт и др.).

Нормативные правовые документы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

3. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

4. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации” и Бюджетный кодекс Российской Федерации».

6. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

7. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”».

8. Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2004 г. № 225 «О Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов».

9. Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

10. Постановление Правительства РФ от 2 марта 2005 г. № 100 «О Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу».

11. Постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».

12. Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

13. Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «О разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности правительства РФ на 2006–2008 годы».

14. Постановление Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 440 «О Порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации».

15. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах (утв. распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-Р).

16. Концепция осуществления административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-Р).

17. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024).

18. Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г. (материал предоставлен Министерством финансов Российской Федерации).

Глава 4
Бюджетирование, ориентированное на результат

Иванова НА., к. э. н. Академия народного хозяйства при Правительстве РФ

4.1. Модель бюджетирования, ориентированного на результат

Понятие бюджетирования, ориентированного на результат

Одной из ключевых идей проводимой в настоящее время реформы бюджетного процесса в РФ является комплексное внедрение БОР.

Термин «бюджетирование по результатам» (performance budgeting) заимствован из англоязычной литературы. В русском языке синонимами этого термина являются «бюджетирование, ориентированное на результат» и «программно-целевое бюджетирование».

Данный метод управления бюджетными расходами предусматривает такое построение бюджетного процесса, при котором планирование и расходование бюджетных средств осуществляются на основании информации о результатах деятельности структурных единиц бюджетного сектора – органов власти и получателей бюджетных средств (т. е. об оказываемых ими бюджетных услугах).

В самом общем виде бюджетирование по результатам можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов, достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их социальной и экономической эффективностью и результативностью.

Программно-целевое бюджетирование. Употребление в одном из вариантов названий слов «программно-целевое» раскрывает основную сущность БОР. Для того чтобы цель деятельности (и произведенные в ее процессе расходы) были взаимоувязаны, необходимо использовать такой инструмент, который позволяет это сделать. Им является программа — намеченная на определенный период работа с указанием ее целей, содержания, объема, методов, последовательности, сроков выполнения и соответственно объемов финансирования. Само понятие «программа» может различаться в зависимости от места и цели применения, но наличие программ является необходимым условием внедрения БОР. Программно-целевой формат бюджета наиболее полно отражает взаимосвязь между целями и задачами, ресурсами, мероприятиями, результатами, т. е. наилучшим образом соответствует задачам БОР. Одно из преимуществ программно-целевого бюджетирования заключается в том, что оно представляет собой гибкий и эффективный инструмент принятия решений о распределении бюджетных ресурсов между отраслями, бюджетополучателями, подразделениями учреждений. Программно-целевой формат бюджета дает возможность применения конкурентных принципов распределения бюджетных ресурсов между программами на основе формализованной оценки их результативности и обоснованности.

Принципы бюджетирования по результатам реализуются посредством внедрения в бюджетный процесс соответствующих процедур и правил:

• Деятельность органов власти, иных организаций общественного сектора ориентируется на достижение конкретных результатов.

• Устанавливается и измеряется взаимосвязь между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, оцениваются альтернативные способы достижения заданных результатов.

• Проводится анализ причин, позволивших (или не позволивших) достичь тех или иных результатов.

• На основе данного анализа делается вывод об эффективности бюджетных расходов.

• Принимается решение о сохранении или изменении объемов финансирования, мерах по повышению эффективности бюджетных расходов с целью достижения заданных результатов.

Как видно из приведенного перечня, в рамках бюджетирования по результатам деятельность всех распорядителей и получателей бюджетных средств должна ориентироваться на достижение конкретных результатов. Соответственно при формировании бюджетных заявок им необходимо обосновывать объем и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

• стратегические цели своей деятельности, которые должны согласовываться со стратегией правительства на долгосрочную и среднесрочную перспективу;

• тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели и которые, в свою очередь, направлены на достижение значимых для общества результатов;

• ведомственные программы, направленные на предоставление услуг определенного объема и качества и обеспечивающие решение тактических задач.

Ведомственные программы, разработанные в соответствии с принципами бюджетирования по результатам, должны содержать:

• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы;

• систему показателей для измерения результатов реализации программы и целевые значения для каждого из таких показателей;

• описание мероприятий, необходимых для достижения намеченных целей;

• финансовые средства, необходимые для реализации мероприятий.

Внедрение механизмов бюджетирования по результатам неразрывно связано с совершенствованием среднесрочного финансового планирования, поскольку большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за рамки одного бюджетного года, соответственно бюджетирование по результатам должно осуществляться на среднесрочную перспективу. В литературе по проблемам внедрения БОР нередко используется также термин «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат»[29]29
  См.: Лавров А.М. Среднесрочное финансовое планирование на федеральном и региональном уровнях//Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. М.: КомКнига, 2005.


[Закрыть], которым подчеркивается неразрывная связь бюджетирования по результатам и среднесрочного финансового планирования.

В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность в первую очередь за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности последних, т. е. максимизации результатов относительно затрат или минимизации затрат относительно результатов. В зарубежной практике необходимая гибкость в распоряжении бюджетными средствами достигается благодаря предоставлению администраторам бюджетных средств права частичного перераспределения ресурсов между программами, а также права в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

Важным моментом модели БОР является то, что увязка результатов и затрат на их достижение должна существовать на всех этапах бюджетного процесса – составления, утверждения, исполнения бюджета, составления отчетности и контроля за исполнением бюджета.

Анализ зарубежного опыта дает следующие рекомендации по целому ряду позиций применения программного принципа:

1. При внедрении программного принципа всегда используется четкая иерархичная программная структура «миссии → цели → задачи → программы → мероприятия программы».

2. В процессе внедрения программного принципа постепенно уменьшается количество межведомственных программ, межведомственные программы стремятся разбивать на подпрограммы, реализуемые одним ведомством для повышения степени управляемости программой.

3. Постепенно увеличивается степень свободы в распоряжении ресурсами для ответственных за их распоряжением. Исключается дублирование контрольных процедур.

Можно сформулировать четкие требования к программам.

Программа должна иметь прозрачный и четкий механизм управления, должен быть закрепленный конкретный ответственный за ее реализацию. Бюджетные ресурсы должны быть четко увязаны с ожидаемыми результатами текущего и долгосрочного характера. Не должно существовать непрограммной деятельности и соответственно не должно быть «непрограммных» расходов.

Должны быть налажены:

• четкая система планирования деятельности государства по программному принципу;

• регулярная система оценки результатов деятельности по всему спектру программ;

• механизм принятия решений по пересмотру направлений деятельности в рамках программы и программ в целом, основанный на оценке результатов и направленный на улучшение достижения цели и выполнение миссии;

• оценка результатов деятельности строится не на оценке целевого характера использования ресурсов, а на оценке степени достижения установленных целевых показателей, а также качества используемых инструментов финансового управления.

Основные миссии деятельности государства, цели деятельности, а также результаты оценки деятельности ведомств должны быть открыты и представлены в таком виде, чтобы они были читаемы и понятны максимально широкому кругу пользователей.

Бюджетная услуга

Понятие бюджетной услуги

В рамках концепции управления результатами бюджет формируется, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Такой подход предусматривает тесную увязку выделяемых бюджетных ассигнований с результатами деятельности бюджетополучателей, получаемых в ходе выполнения закрепленных за ними функций. БОР основано на принципе оплаты из бюджета определенной услуги[30]30
  Следует отметить, что в рамках БОР понятие «услуга» трактуется расширительно и по сути включает не только услуги в прямом смысле этого слова, но и товары. С точки зрения экономического анализа и статистического учета, основанного на методологии системы национальных счетов (СНС-93), разделение товаров и услуг и их раздельный учет имеют принципиальное значение. В связи с этим, на наш взгляд, при определении понятия «бюджетная услуга» следует руководствоваться подходами, принятыми в СНС-93. В противном случае произойдет путаница в понятиях и учет в финансовой сфере будет несопоставим с другими системами учета. Очевидно, что бюджетные средства могут использоваться не только для производства услуг. Для нужд государственного управления и оценки эффективности использования бюджетных средств в целях, не связанных с оказанием услуг, на наш взгляд, целесообразно использовать другие термины.


[Закрыть]. Другими словами, деньги из бюджета выделяются не на функционирование определенной сети организаций и учреждений (поликлиник, школ, музеев и т. п.), а на оплату предоставленных этими организациями и учреждениями услуг населению.

В настоящий момент четких определений понятий «государственная услуга», «бюджетная услуга» не существует, термин «бюджетная услуга» не определен ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ни в других нормативно-правовых актах Российской Федерации. Это приводит к различным трактовкам понятия «бюджетная услуга». Государственной услугой некоторые разработчики реформ считают услугу, оказываемую органом исполнительной власти. Бюджетные услуги часто напрямую отождествляются с такими понятиями, как «публичные, или общественные, блага», «социально значимые блага», хотя производство этих благ не всегда связано с расходами бюджета. Под бюджетной услугой обычно понимается любая услуга, предоставление которой финансируется за счет бюджетных средств. Бюджетная услуга может оказываться как бюджетными учреждениями, так и другими государственными и негосударственными поставщиками (например, в рамках государственного заказа).

Внедрение БОР требует выработки четкого и единого определения термина «бюджетная услуга», на базе которого органы исполнительной власти смогли бы организовать статистическое наблюдение за объемом производства и качеством представляемых обществу услуг.

Как уже было отмечено, полного и удовлетворительного определения термина «бюджетная услуга» в нормативно-правовых актах, регламентирующих бюджетный процесс и учет, не дано. Отсутствие определения термина «бюджетная услуга» в действующем законодательстве связано с тем, что до сих пор бюджетное планирование и бюджетный учет были ориентированы в основном на затраты, а не на результаты. Фактически финансировалось содержание сети бюджетных учреждений, а не производство услуг. При содержании бюджетного учреждения планирование бюджетных ассигнований осуществлялось преимущественно путем индексации фактического уровня расходов.

При переходе к БОР необходима калькуляция стоимости услуг, т. е. всех издержек на производство услуг силами бюджетных учреждений, включая отнесение на стоимость услуг управленческих расходов (расходов на содержание органа управления, которому подведомственно данное учреждение). Такой расчет позволяет сравнить стоимость услуг, производимых сектором государственного управления, и стоимость аналогичных услуг, производимых частным сектором, для принятия решения о том, какой вариант производства услуг является более эффективным с экономической точки зрения.

Стандарты бюджетных услуг

Идеология БОР заключается в том, что предоставление общественных услуг должно быть максимально приближено к рыночным условиям в рамках жестких бюджетных ограничений, т. е. бюджетные учреждения необходимо поставить в условия, максимально приближенные к рынку, и соответствующим образом изменить систему учета и отчетности.

С этой целью к предоставлению общественных услуг привлекаются не только бюджетные учреждения, но и различные государственные и негосударственные организации. В рамках БОР государственные средства расходуются на приобретение товаров и услуг у производителя, и форма собственности этого производителя роли не играет. В ряде случаев некоммерческие организации оказываются более эффективными поставщиками общественных услуг, чем бюджетные учреждения.

Закупка общественных услуг проводится на конкурсах. Обычно такую закупку осуществляет уполномоченный орган по проведению закупок, специалисты которого отслеживают соблюдение конкурсных процедур, но не качество оказываемых услуг.

Соответственно для того чтобы услуга, оказываемая впоследствии победителями конкурса, отвечала требованиям, предъявляемым государством к данной бюджетной услуге, необходимо разработать стандарты предоставления бюджетных услуг (иногда также говорят о стандартах качества услуг). Кроме того, в ряде случаев разрабатываются и количественные стандарты предоставления услуг.

Разработка стандартов качества предоставления услуг является необходимым этапом перехода от финансирования учреждений к финансированию услуг и соответственно становится ключевой задачей при реформировании управления бюджетными расходами.

Стандарты государственных (муниципальных) услуг устанавливают качество бюджетных услуг, которые потребитель имеет право получить безвозмездно за счет бюджетных средств. Они служат обеспечению социальной справедливости и помогают избежать излишних бюджетных расходов, связанных с оплатой услуг, предоставленных сверх стандартного уровня. Стандарт качества необходим для разработки нормативов финансирования, внедрения социальных субсидий, государственных и муниципальных заданий, государственного и муниципального заказа в социальной сфере, привлечения частных организаций к предоставлению услуг.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. предусматривает разработку и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти. Предполагается внедрить приоритетные стандарты государственных услуг, административные регламенты и электронные административные регламенты. Также планируются разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы.

Государственный (муниципальный) стандарт качества бюджетной услуги представляет собой описание бюджетной услуги и включает следующую информацию:

1) перечень показателей, определяющих содержание бюджетной услуги и качество услуги;

2) правила организации всех этапов предоставления услуги и критерии соблюдения правил:

• распространение информации об услуге;

• формирование списка потребителей (принятие заявки от потребителя, рассмотрение заявки, принятие решения об удовлетворении заявки, информирование заявителя о принятом решении);

• выбор потребителем организации, предоставляющей услугу;

• условия предоставления услуги;

• рассмотрение претензий потребителя;

3) требования к учреждениям, предоставляющим услуги:

• наличие и состояние документов, в соответствии с которыми функционирует учреждение;

• условия размещения учреждения;

• специальное техническое оснащение учреждения (оборудование, приборы, аппаратура и т. д.);

• укомплектованность учреждения специалистами и их квалификация;

• состояние информации об учреждении, порядке и правилах предоставления услуг населению;

• наличие внутренней (собственной) и внешней систем контроля за деятельностью учреждения.

4) требования к результатам работы организации, предоставляющей услугу. Объективные критерии оценки работы организации имеют большое значение для органа, ответственного за отраслевую политику, и для потребителей услуг. Такие показатели являются комплексными характеристиками, отражающими влияние всех факторов, которые сказываются на качестве услуг, предоставляемых организацией. Это и техническое обеспечение, и квалификация персонала, и менеджмент. Среди показателей должны быть такие, которые прямо отражают впечатления потребителей. В стандарте должны быть указаны требуемые (плановые) показатели результатов работы. В настоящее время отсутствует опыт, на основании которого можно однозначно решить, должны показатели результатов работы включаться в стандарт или они могут устанавливаться в муниципальном задании.

Показатели, характеризующие качество бюджетных услуг

Учитывая нематериальный характер большинства бюджетных услуг, выбор показателей качества часто вызывает трудности.

Критерии оценки качества услуг:

• удовлетворенность получателей услуг (своевременность или правильность оказания этой услуги);

• соответствие стандартам (в случае их наличия);

• условия предоставления услуги.

Характеристики качества услуг:

• соблюдение сроков предоставления услуги;

• доступность и удобство получения услуги: удобное местоположение организации, предоставляющей услугу; удобные часы работы организации, наличие персонала для обслуживания клиента (лично или по телефону);

• правильность обслуживания (например, обработки заявлений клиентов);

• вежливость обслуживающего персонала;

• достаточность предоставляемой потенциальным клиентам информации о наличии услуги и способах ее получения;

• условия и безопасность объектов, которыми пользуются клиенты организации;

• удовлетворенность клиентов отдельными аспектами предоставления услуг;

• удовлетворенность клиентов услугой в целом.

В зарубежной практике соответствующие ведомства разрабатывают национальные стандарты, которые включают требования к качеству услуг. Так, в Великобритании утверждены национальные минимальные стандарты по всем услугам, которые определяют конечные результаты и стандарты качества услуг. Надо отметить, что и в российской практике имеются примеры официально утвержденных стандартов качества на услуги, оказываемые населению. Прежде всего это относится к услугам здравоохранения и образования.

Стандарты качества услуг разрабатываются таким образом, чтобы было возможно их исполнить независимо от способа предоставления услуг.

Разработка стандартов

Государственные и муниципальные стандарты качества бюджетных услуг должны разрабатываться в соответствии с правилами стандартизации, нормами и рекомендациями, которые должен утверждать национальный орган Российской Федерации по стандартизации – Госстандарт России. Сегодня в российском законодательстве отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие стандартизацию бюджетных услуг. В качестве прототипа для разработки такого нормативного акта может служить Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Существует также постановление Госстандарта от 28 июля 2003 г. № 253-ст об утверждении ГОСТ Р 52113-2003 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества», основные рекомендации которого можно распространить и на государственные, и на муниципальные услуги.

Орган власти, имеющий право устанавливать стандарты качества, также должен устанавливаться законами Российской Федерации. Национальные стандарты Российской Федерации утверждает национальный орган по стандартизации – Госстандарт России. Правовых актов федерального уровня, регулирующих порядок установления стандартов качества бюджетных услуг, предоставляемых населению на региональном и муниципальном уровнях, не существует.

Стандарт качества услуги определяет величину финансовых средств, необходимых для предоставления данной услуги потребителям. Поэтому стандарт качества услуги должен утверждаться тем органом государственной власти или органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится предоставление данной услуги. В случае если стандарт качества услуги устанавливается на более высоком уровне власти, из его бюджета должны предоставляться субвенции органам власти, которые предоставляют услугу, для финансирования расходов, связанных с ее предоставлением.

Органы власти субъектов Федерации должны оказывать органам местного самоуправления методическую помощь в разработке стандартов. Они могут также разрабатывать рекомендации о содержании и качестве услуг. Такие рекомендации становятся обязательными для муниципалитета, только если они утверждены муниципальным нормативным актом.

Работники отраслевых структурных подразделений разрабатывают стандарты услуг с учетом качественных характеристик, необходимых объемов предоставления этих услуг. Работники финансовых органов занимаются калькуляцией стоимости услуг в расчете на потребителя, разрабатывают нормативы финансирования.

В рамках расчета объема бюджетных ассигнований на финансирование конкретной услуги за счет средств бюджета при планировании бюджета необходимо:

• изучить и рассчитать потребность в предоставлении услуги;

• определить состав услуги (провести описание услуги, выделить ее качественные характеристики);

• разработать стандарт предоставления услуги (установить требования к качеству, характеристики, показатели качества, методы контроля характеристик, требования к поставщикам услуги и т. д.);

• определить стоимость предоставления услуги.

Стоимость бюджетной услуги

Внедрение БОР ставит перед работниками государственных ведомств два взаимосвязанных вопроса: какими будут результаты расходования бюджетных средств в рамках реализации бюджетных программ и какова полная стоимость этих программ для общества. Кроме того, желательно знать стоимость единицы бюджетной услуги, выступающей в качестве индикатора непосредственного результата бюджетной программы. Для учреждений, предоставляющих государственные услуги, также полезно знать, каким образом затраты на обеспечение их основной деятельности (содержание зданий, зарплата персонала, обслуживание компьютерных систем) связаны с производством услуг, оказываемых потребителям. Информация о затратах необходима для определения тарифов, обоснованного распределения ресурсов между различными сферами государственных услуг, обеспечения соответствия между планами и имеющимися ресурсами. Расчет затрат – это инструмент бюджетирования и контроля над расходами.

При формировании системы показателей, характеризующих бюджетные услуги, возникают определенные трудности, обусловленные нерыночным и нематериальным характером бюджетных услуг. Это затрудняет получение объективных стоимостных и качественных характеристик бюджетных услуг и в целом ряде случаев заставляет прибегать к косвенным методам оценки.

Оценка стоимости услуг и программ – один из самых сложных моментов в практике внедрения БОР. Сформулировав цели и задачи, субъекты бюджетного планирования должны разработать программы, направленные на их достижение. Программы представляют собой комплекс мероприятий, необходимых для достижения запланированных результатов. Расходы на осуществление этих мероприятий должны включать не только все прямые расходы на предоставление услуг и реализацию программ, но и расходы на администрирование программ, капитальные расходы, расходы на мониторинг реализации программ и др. При этом из общего объема бюджетных расходов должны вычитаться расходы, не связанные с выполнением функций органов государственного управления.

Как показывает практика, несовершенная система учета, существующая в бюджетных учреждениях, затрудняет расчеты стоимости услуг и программ для перехода к БОР. Главная проблема заключается в отсутствии системы раздельного учета стоимости отдельных услуг и программ. Учет затрат осуществляется не по услугам, а по статьям расходов. Отдельно учитывается заработная плата сотрудников, занимающихся предоставлением услуг, отдельно – расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг учреждения (причем учет расходов на ЖКУ ведется не обособленно по отделам учреждения, а по всему учреждению в целом) и т. д. Для того чтобы свести эти расходы воедино для расчета полной стоимости отдельной услуги, требуются время и усилия. Необходимо выявить виды расходов, понесенных в связи с предоставлением услуги, выбрать обоснованный метод распределения косвенных расходов между различными видами услуг, определить долю расходов, затраченных на предоставление отдельных услуг.

Полноценная реализация БОР невозможна без использования современных методов расчета затрат, позволяющих определить стоимость достижения конкретного результата (предоставления той или иной государственной услуги, реализации определенной бюджетной программы и т. д.). Однако нынешняя система учета затрат в российских ведомствах и учреждениях в большинстве случаев не позволяет ответить на сформулированные выше вопросы.

В чем разница между затратами и расходами? Эти понятия используются как синонимы и являются таковыми в контексте бухгалтерского учета. Однако при БОР в рамках управленческого учета между ними следует провести различия.

В контексте БОР под затратами понимаются ресурсы в привязке к конкретному результату, т. е. те ресурсы, которые необходимо использовать для предоставления конкретной услуги, реализации конкретной программы и т. п. Затраты могут включать ресурсы как за один финансовый год, так и за несколько лет. По своей сущности они могут быть капитальными или текущими, и после отнесения к конкретной услуге или иному результату они могут соответственно учитываться в бухгалтерских документах на протяжении нескольких отчетных периодов. Затраты обозначают все расходы бюджетной организации, которые идут на предоставление конкретной бюджетной услуги или создание иного конкретного результата.