Текст книги "Муниципальное право России"

Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль.

В соответствии с ч. 4 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных. Данная норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации. Законы предусматривают создание предприятий различных форм собственности на территориях муниципальных образований. Это очень важно для становления экономической основы местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны способствовать этому процессу. В противном случае местное самоуправление может оказаться невостребованным.

Приумножение муниципальной собственности путем создания муниципальных предприятий, пожалуй, одно из главных средств совершенствования экономической основы местного самоуправления. Более детально вопросы создания муниципальных предприятий, учреждений, организаций регламентированы в уставах муниципальных образований.

Укреплению экономической основы способствуют не только муниципальные предприятия. Большинство предприятий, расположенных на территории муниципального образования, в той или иной степени способствуют росту экономической базы муниципального образования, дают доходы в местный бюджет.

В настоящее время это особенно актуально. Следует заметить, что в период кризиса в России наметилась тенденция сокращения малых, средних предприятий. По состоянию на 2008 год их насчитывалось 891 тыс.[155]155
  Всех сократят, а мы останемся // Комсомольская правда. 2009. 10 марта. С. 6.


[Закрыть] Из них 250 тыс. функционировало в г. Москве. В 2009 г. их количество сократилось до 282 тыс., т. е. почти втрое. На каждое муниципальное образование в среднем приходится 11,6 малого предприятия. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регионах они были созданы еще в советский период, в других их нет в достаточном количестве в большинстве муниципальных образований. Если на территории самоуправляющейся единицы будет достаточное число малых и средних предприятий производственного назначения, то часть выпускаемой ими продукции может вполне удовлетворить запросы жителей этой территории, а также содержать убыточные предприятия и организации. Оставшуюся продукцию можно реализовать за пределами территории или обменять на необходимые для своих жителей товары повседневного спроса. Кроме того, все налоги с физических лиц зачисляются в местный бюджет. При таких условиях органам местного самоуправления значительно легче управлять процессами. Но для того, чтобы сформировать производство, нужно создать нормальные условия для вновь образующихся предприятий.

В большинстве бюджетов муниципальных образований, особенно в сельских населенных пунктах, малых городах, бюджет развития вообще не предусматривается из-за отсутствия денежных средств. Естественно, здесь нет возможности решать задачи становления промышленного производства.

В стране сложилась тяжелая обстановка в сфере экономики.

Фактически утрачена авиационная отрасль, разорены топливно-энергетический комплекс и угольная промышленность.

Все эти отрасли производили кроме целевой продукции также товары народного потребления, их предприятия отчисляли средства в местные бюджеты в виде налога с оборота и подоходного налога, которые обеспечивали достаточность бюджетов и их сбалансированность. В настоящее время такие предприятия либо остановлены, либо едва-едва функционируют, и, естественно источники доходов прекращены.

Это связано с тем, что в России в последние годы практически все виды предприятий были значительно сокращены. В результате территории недополучают огромные объемы собственной продукции и услуг. Общество стало зависимым от импорта даже по продовольственным товарам.

В ходе реформ страна утратила свой экономический потенциал в лице государственной промышленности. Плохо развитая местная промышленность также была в значительной степени ослаблена и сокращена в результате приватизации. Проводимая в централизованном порядке приватизация не учитывала местных интересов. Все происходило без согласования с местными органами.

В итоге самые рентабельные предприятия торговли, бытового обслуживания, ремонтно-строительные предприятия и их мощности, спортивные сооружения, нежилые помещения были волевым порядком отчуждены у местных органов по низким ценам. Последним оставили убыточные объекты собственности, на содержание которых хронически не хватает средств. Первый этап приватизации как раз и нанес ощутимый удар по материальной основе местного самоуправления. Можно сказать, что местная власть получила доходы в бюджет от приватизации. Да, получила. Но они ни в коем случае не возместят причиненного ущерба. Они просто несоизмеримы.

Сложная ситуация почти во всех градообразующих предприятиях, где создается до 40 % ВВП. Только лишь 10 % городов более или менее имеют положительную тенденцию развития[156]156
  Селиванова М., Селина М. Муниципалитеты просят денег. ЗБК Daily, 2009. 25 марта. № 51. С. 3.


[Закрыть].

Следует заметить, что число субъектов муниципальной формы собственности имеет тенденцию к увеличению, а затем к снижению.

В 2005 г. их было 227815 единиц, в 2006 г. – 243642, в 2007 г. прогнозировалось – 241412, в 2008 г. – 242580 единиц. При этом рост идет за счет организаций социальной сферы, которые в основном убыточны: в 2005 г. – 133251, в 2006 г. – 141879, в 2007 г. – 142428, в 2008 г. -142235 единиц. Вместе с тем число унитарных муниципальных предприятий имеет тенденцию к уменьшению: в 2005 г. – 33387, в 2006 г. – 32579, в 2007 г. – 30706, в 2008 г. – 29259 единиц[157]157
  Материалы Министерства экономического развития и торговли. Основные показатели развития муниципального сектора экономики РФ на 2008 г.


[Закрыть].

Как видно, производственная сфера сокращается за счет приватизации и разорения предприятий, которые составляют фундамент муниципального образования.

Общее состояние местной публичной власти характеризуется уменьшением материально-финансовых ресурсов. За последние 12 лет наблюдалась тенденция к их сокращению. Если в середине 1990-х годов прошлого столетия в собственности муниципальной власти было 66 % имущества от общего объема имущества страны, то в 2006 г. его объем снизился до 20 %.

Удельный вес денежных доходов от использования муниципальной собственности в целом по России в 2007 г. в объеме собственных доходов муниципальных образований составил по России 4,9 %. При этом удельный вес организаций муниципальной формы собственности в общем числе зарегистрированных хозяйствующих субъектов составил всего 7–8 %.

Это, естественно, повлекло сокращение реального сектора муниципальной экономики и как результат отразилось на объеме выпускаемой продукции. Удельный вес муниципального сектора экономики в промышленности составляет по России менее 1 %, в сельском хозяйстве 0,6–0,7 %. Доля инвестиций органов местного самоуправления в основной капитал (ЖКХ, образование, здравоохранение) составляет всего около 5 %.

И это закономерная тенденция, обусловленная, с одной стороны, старением и износом основных производственных фондов, с другой – нежеланием центральной власти вкладывать средства в развитие реального сектора экономики. Сегодня в муниципальной собственности находятся, как правило, предприятия, производящие продукцию социальной направленности, изношенность основных производственных фондов которых составляет свыше 70 %.

В то же время Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.), да и прежний Закон (1995 г.) предусматривают такой объем прав, обязанностей и предметов ведения, который требует для его реализации не менее 50 % объема общих доходов Российской Федерации и значительных капиталовложений для становления реального сектора экономики страны в целом[158]158
  См. об этом: Местное право. М., 2005. № 5–6. Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы «Вопросы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», правовое обеспечение и правоприменительная практика».


[Закрыть].

Сложилась кризисная ситуация с детскими дошкольными учреждениями. Всего по стране их численность сократилась с 80 тыс. на начало 1990-х годов до 47 тыс. в 2005 г., т. е. почти в два раза. Не решена эта проблема и в 2014 году. В результате десятки тысяч семей не могут устроить детей в детские дошкольные учреждения. В очереди записываются сразу после рождения детей, но не всегда эти задачи решаются результативно[159]159
  Там же. С. 54.


[Закрыть].

Местные органы из-за недостаточности средств сегодня не в состоянии решить многие проблемы.

Например, в Китросском сельском совете Батурлинского района Нижегородской области наблюдается следующая тенденция. Доходы местного бюджета составили на 2006 г. 430 тыс. рублей, в то же время расходы – 2 млн 10 тыс. рублей[160]160
  Там же. С. 100.


[Закрыть].

Как видно, дефицит бюджета огромный. Спрашивается: за счет чего решать наболевшие неотложные проблемы поселения – ремонтировать школу, теплосети, дороги и т. д.? Источников дохода только два: налог на землю и на имущество с физических лиц. На селе – это капля в море.

Муниципальная имущественная основа сокращается, и другие формы деятельности не находят развития, т. е. реальный сектор экономки не имеет стабильного, положительного движения.

Естественно, что материальное положение оказывает влияние на состояние муниципального имущества. Безусловно, это приводит к кризисному состоянию территории и ее органов.

В таких условиях сложно осуществлять управление на территории. Понимание этой проблемы привело многих руководителей в системе местного самоуправления к выводам о том, что нужно развивать, приумножать свою производственную базу, укреплять муниципальную собственность.

Такой подход характерен для ряда областей Сибири, Дальнего Востока, Центрального Черноземья, Краснодарского края, Ростовской области.

Управление муниципальной собственностью – это сознательная, профессиональная, плановая деятельность субъектов муниципального права, представляющая совокупность базисных и надстроечных отношений, связанная с выработкой, принятием и исполнением решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества, обеспечению реализации правомочий собственника, подведением итогов эффективности работы, услуг, оказываемых жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам, и осуществляемая в целях улучшения жизнедеятельности людей.

В данном определении правомочия собственника выступают в качестве объекта, на который нацелено управление, осуществляемое в муниципальном образовании.

Из этого следует, что управление муниципальной собственностью является формой осуществления триады правомочий: владение, пользование, распоряжение субъектами муниципально-правовых отношений.

Приведенная дефиниция содержит необходимые признаки управления муниципальной собственностью как явление.

Во-первых, это сознательная, профессиональная деятельность, т. е. эту работу должны выполнять подготовленные к управлению люди. При этом действия людей должны быть сознательными, полноценными, преследующими определенную цель.

Во-вторых, эта деятельность имеет плановый характер. Для ее осуществления необходимы три вида планирования: социально-экономическое, бюджетное, организационное в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

В-третьих, деятельность содержит такие процессы, как принятие и исполнение управленческих решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества.

В-четвертых, деятельность нацелена на обеспечение реализации права собственности, т. е. управленческая деятельность осуществляется субъектами муниципального правоотношения относительно объекта, каковым является право владения, пользования, распоряжения. Например, орган местного самоуправления вправе реализовать триаду правомочий по своему усмотрению, соблюдая закон, или он имеет право защищать свои права собственника в судебном порядке. Это все действия по управлению.

В-пятых, деятельность предполагает подведение итогов, формулирование выводов и внесение предложений по вопросу совершенствования реализации правомочий собственника в целях достижения наиболее ощутимых результатов в решении задач местного значения. Органы местного самоуправления общей компетенции могут проводить на этот счет различные проверки, ревизии, принимать решения, нацеленные на устранение недостатков в части реализации триады правомочий собственника, делать организационные выводы относительно нарушителей прав собственника, вести учет объектов муниципальной собственности.

В Конституции РФ триада правомочий – владение, пользование, распоряжение – отграничено от понятия «управление». В соответствии с п. 1 ст. 130 Конституции РФ собственником имущества является население, ибо населению принадлежит триада правомочий собственника. В то же время ч. 1 ст. 132 устанавливает, что управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ как основной закон, обладающий высшей юридической силой, не наделяет органы местного самоуправления правомочиями собственника. Они могут лишь управлять имуществом, но никак не владеть, пользоваться, распоряжаться. Им имущество предоставляется в доверительное управление самим населением, которое сформировало эти органы.

Итак, Конституция РФ разграничила эти два понятия. В этой связи можно заметить, что другие нормативные акты должны соответствовать нормам Конституции РФ. Есть ли такое соответствие в федеральных законах?

Анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) показал, что ч. 1 и 2 ст. 51 указанного Закона противоречат ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 32 Конституции РФ. В ст. 51 правомочия собственника осуществляют органы – местного самоуправления, в свою очередь по Конституции РФ эти правомочия закреплены за населением. На наш взгляд, таких разночтений не должно быть. Нужно либо статью закона изменить, либо внести поправки в Конституцию РФ. Названным статьям Конституции РФ противоречит и ч. 2 ст. 215 ГК РФ. Она устанавливает: «…от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления…».

В ст. 15 Конституции РФ прямо установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу… и что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Получается, что сегодня эта норма не выполняется. Следует заметить, что Конституция РФ не делегирует правомочия собственника органам местного самоуправления, а наделяет ими исключительно население.

Внутри самого Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.) на этот счет также имеются противоречия. С одной стороны, все виды имущества принадлежат муниципальным образованиям на основании ст. 50 этого Закона, т. е. триада правомочий у муниципального образования, с другой – в ст. 51 эти правомочия собственника закреплены только за органами местного самоуправления. Имущество находится в собственности населения, а правомочия собственника – в руках органов местного самоуправления. Получается никому не понятное разделение: у одних собственность, у других триада правомочий на нее. Возможно, по этой причине закон в этой части плохо работает. В данном случае заложена возможность возникновения конфликта между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления. Такие противоречия необходимо устранить, привести законы в соответствие с Конституцией РФ.

Приватизация собственности является одним из важнейших элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики. Это экономический способ приумножения финансовых ресурсов местного самоуправления, сочетающийся с мерами административно-правового характера.

Предназначение приватизации муниципальной собственности состоит в следующем.

Во-первых, органы местного самоуправления вправе продавать убыточные объекты, на финансирование которых направляются большие затраты из бюджета. Тем самым достигается экономия бюджетных средств на другие нужды. Кроме того, объекты, проданные в частную собственность, обретают в большинстве случаев улучшенное состояние и становятся источником дохода для местного бюджета. К тому же это один из способов становления и развития предпринимательской деятельности.

Во-вторых, разумная приватизация приносит доход местному бюджету.

Инвестиции. Важнейшим средством становления и развития объектов муниципальной собственности, а также местных финансов является инвестиционная деятельность.

Под инвестициями следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся по поводу привлечения дополнительных денежных средств, получения кредитов, выпуска муниципальных займов для развития и укрепления муниципальной собственности (строительства новых объектов производственного назначения и реанимации убыточных предприятий и организаций).

Правовое регулирование отношений, складывающихся в результате инвестиционной деятельности, осуществляется в основном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Инвестиции могут стать одним из наиболее важных инструментов финансового развития муниципальных образований, так как они являются вложениями в развитие предпринимательской деятельности, налогообложение которой позволит пополнить местный бюджет. С другой стороны, резкий отток инвестиций может вызвать финансовый кризис в муниципальном образовании, недостаток финансовых ресурсов для реализации программ экономического и социального развития муниципального образования[161]161
  Пешин Н. Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М., 2000. С. 167.


[Закрыть].

В целях обеспечения стабильности инвестиционной политики является важным установление ст. 14 Закона об инвестиционной деятельности, предусматривающее введение в действие норм, ограничивающих права субъектов инвестиционной деятельности в связи с изменениями в законодательстве, не ранее чем через год после их опубликования.

По нашему мнению, эти сроки недостаточны для такого направления. Частое изменение законодательства в России является причиной того, что иностранные инвесторы не идут к нам с инвестициями, опасаются вкладывать средства в развитие производства.

Поэтому законодатель должен предусмотреть правила, согласно которым внесение изменений в законы об инвестициях должно осуществляться не ранее чем через 15–20 лет. Наилучшим вариантом был бы такой, при котором существенные положения законов об инвестициях вообще не подвергались изменениям. Только тогда можно рассчитывать на приток иностранных инвестиций. Защита интересов инвесторов от изменения политического курса государства и от принятия законов, ущемляющих права субъектов инвестиционной деятельности, гарантирована нормами о запрете безвозмездной национализации, реквизиции инвестиций и применения к ним иных равных по последствиям мер. Возмещение вреда, причиненного подобными действиями, включает в себя полное возмещение всех понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Отдельные виды инвестиций (их перечень определяет федеральный законодатель) подлежат обязательному страхованию.

Что касается иностранных инвестиций, то в соответствии со ст. 6 Закона «Об иностранных инвестициях» иностранным инвесторам предоставляется столь же благоприятный правовой режим, что и отечественным. Такая инвестиционная деятельность может протекать в тех же видах, что и отечественная. Иностранные инвестиции могут вкладываться в любые объекты, в том числе и относящиеся к муниципальной собственности.

С учетом недостатка средств местных бюджетов для развития производства, социальной и культурной сферы в муниципальных образованиях привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, должно являться одним из важнейших направлений работы органов местного самоуправления[162]162
  Пешин Н. Л. Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. М., 1998. С. 158, 159.


[Закрыть].

Реализация правовых актов, принятых на уровне Российской Федерации, осуществляется очень медленными темпами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Органы государственной власти субъектов РФ фактически не принимают нормативные акты и программы, нацеленные на привлечение инвестиций, на развитие производства и социально-культурной сферы. Можно привести лишь отдельные примеры таких решений на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Так, постановлением главы администрации Алтайского края от 15 мая 1998 г. № 306[163]163
  Материалы Управления законодательства субъектов РФ Министерства юстиции РФ.


[Закрыть] была утверждена программа стимулирования деловой активности и привлечения инвестиций в экономику Алтайского края, предусматривающая условия привлечения средств для развития производства.

Постановлением Законодательного собрания Кемеровской области от 8 июля 1998 г. был утвержден Закон № 38–03 «О привлечении кредитов администрацией области», ст. 5 которого предусматривает выделение бюджетных ссуд для развития малого предпринимательства за счет гарантийного фонда Кемеровской области по стимулированию и созданию малых предприятий.

При этом поручительства администрации области предприятиям малого предпринимательства предоставляются в размере не более 66 % от общей суммы кредита при условии, что не менее одной трети от суммы поручительства обеспечивается исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления по отдельному договору поручительства между администрацией области и органами местного самоуправления[164]164
  Там же.


[Закрыть].

Решением Новосибирского областного Совета депутатов от 17 апреля 1996 г. было утверждено «Положение о предоставлении краткосрочных ссуд, выдаваемых из бюджета», в соответствии с которым краткосрочные ссуды выдаются предприятиям всех форм собственности, способствующим социально-экономическому развитию области, сроком на 6 месяцев на возвратной и платной основе, со ставкой процента до 1,2 действующей процентной ставки Центрального банка РФ.

При этом ссуды предоставляются: на проведение структурной перестройки производства; на уплату целевых кредитов, направленных на закупку оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования и материалов и т. д.[165]165
  Материалы Управления законодательства субъектов РФ Министерства юстиции РФ.


[Закрыть]

В Омской области постановлением главы администрации от 19 июля 1995 г. № 352-П был создан Сибирский инвестиционный фонд[166]166
  Там же.


[Закрыть].

В настоящее время в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях в большей степени принимаются решения, регулирующие прямые вложения в производство товаров, оказание услуг, приобретение оборудования, разработку и осуществление предпринимательских проектов, касающихся развития производства, и т. д. Такие решения приняты в основном в ряде городских муниципальных образований Сибири и Северо-Западного региона[167]167
  Там же.


[Закрыть]. При этом ссуды выдаются, как правило, из местного бюджета. Следует заметить, что это незначительные средства, но, тем не менее, они хоть в какой-то мере способствуют становлению производства.

Муниципальный заказ. Важнейшим средством, обеспечивающим развитие производственной и иной деятельности, является муниципальный заказ. С помощью муниципального заказа органы местного самоуправления могут способствовать развитию добросовестной конкуренции по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию различных услуг.

В муниципальном заказе заинтересованы предприятия различных организационно-правовых форм, так как он гарантирует реализацию их возможностей, способствует росту производства, совершенствованию его технологий, накоплению оборотных средств.

Кроме того, муниципальный заказ нацелен на обеспечение занятости населения и укрепления позиций российского товаропроизводителя.

Изучение практической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальный заказ имеет применение в городах, районах и даже в крупных сельских муниципальных образованиях, где имеются бюджетные средства. Муниципальный заказ применяется в строительстве объектов социально-бытового обслуживания, дорожном строительстве, строительстве газовых систем населенных пунктов, ремонте школ, больниц и т. д.

Муниципальный заказ способствует развитию отношений органов местного самоуправления с предприятиями и организациями различных форм собственности, стимулирует расширение производства и сферы оказания услуг. Это позволит в итоге через определенное время расширить источниковую базу для местного бюджета, от увеличения доходной части которого зависит объем выделяемых средств в виде капиталовложений в развитие отечественного товаропроизводителя, а также инфраструктуры муниципального образования.

В соответствии со ст. 54 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) организацией муниципального заказа занимаются органы местного самоуправления. Их деятельность состоит в следующем.

1. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

3. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Муниципальный заказ увязывается с муниципальными нуждами, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.