Текст книги "Муниципальное право России"

Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) в гл. VII предусматривает ответственность только для органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, в данной части определение понятия не соответствует содержанию закона.

В-третьих, мировая практика пока еще не выработала механизм коллективной ответственности всего населения территориального образования.

В определении понятия местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) отсутствуют важнейшие, на наш взгляд, отличительные признаки, позволяющие выделить местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придать ему локальный характер. Такими признаками являются следующие.

Во-первых, местное самоуправление – это муниципальная публичная власть, т. е. власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, и реализуемая ими путем деятельности (управления).

Во-вторых, местное самоуправление осуществляется дееспособными жителями, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования, а не просто «населением», как это установлено в Законе. Принадлежность жителей к соответствующей территории придает локальный характер местному самоуправлению. Именно эти жители и никто иной осуществляют деятельность по решению задач местного значения.

В-третьих, деятельность эта осуществляется только на территории муниципального образования. Властные полномочия жителей и органов местного самоуправления реализуются только в границах муниципального образования. Данный признак также обозначает локальный характер местного самоуправления. В определении этот признак также не закреплен.

В-четвертых, местное самоуправление обретает самостоятельность только тогда, когда оно имеет достаточную материально-финансовую базу, т. е. обладает муниципальной собственностью, собственным местным бюджетом. В определении понятия в Федеральном законе не обозначена материально-финансовая основа, обеспечивающая реальную возможность осуществления местного самоуправления.

В-пятых, в определении понятия не указано на то, что деятельность эта осуществляется на основе закона. Любой вид управления, в том числе и местное, должно осуществляться в рамках закона. Только наличие этих признаков наряду с другими, содержащимися в определении понятия местного самоуправления (ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») выделяет местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придает ему локальный характер.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) определяет местное самоуправление несколько иначе. В соответствии с ч. 2 ст. 1 данного Закона местное самоуправление – это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В отличие от определения понятия местного самоуправления, данного в Законе «Об общих принципах…» (1995 г.), новый Закон содержит иные отдельные термины, являющиеся ключевыми. Если в Законе 1995 г. самоуправление рассматривалось как «деятельность населения», то в Законе (2003 г.) оно определяется как «форма осуществления народом своей власти».

Ключевой термин «форма осуществления власти» уже ближе к естественному определению. Однако данный термин вносит наслоение, дублирование в определение понятия. Из определения является очевидным, и это сказано в Законе, что «форма осуществления власти народом» осуществляется «непосредственно» или через «органы местного самоуправления». Данные термины означают соответственно формы непосредственной демократии. Следовательно, из определения понятия местного самоуправления, закрепленного в ст. 1 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.), вытекает, что «форма» осуществляет «формы». Но такого не бывает ни в теории, ни тем более на практике.

Остальные несовершенства определения понятия остались прежними, т. е. фактически ничего не изменилось. Концепция по-прежнему осталась англосаксонская с элементами европейской континентальности.

Для России более приемлемой, на наш взгляд, является смешанная концепция. Местная муниципальная власть должна совместно с органами государственной власти управлять и государственными, и местными делами, исходя не только из местных интересов, особенностей и традиций, но и из общегосударственных. При этом управление на местах должно осуществляться на основе закона. Тогда будет достигнуто единство в управлении на территории всей страны, и произойдет сокращение разрыва между обществом и органами государственной власти. При определении понятия местного самоуправления – необходимо включить в него все его признаки, т. е. те основы, без которых оно не может реально функционировать.

К ним можно отнести социальную, организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую основы. При таком подходе определение понятия будет отражать все основные группы отношений, входящих в предмет муниципального права, а также содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местная публичная власть, равно как и государственная власть, имеет свою сущность, которая является смыслом, главным политическим и идеологическим свойством, определяющим ее содержание, назначение, социальную ценность и осуществление.

Стержневым элементом сущности местного самоуправления является власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах – определяется сущность местного самоуправления.

1) Муниципальную власть осуществляет элита, т. е. люди, назначенные с участием органа государственной власти. В данном случае должностные лица имеют двойное подчинение. Это теория элит, к которой по сущности близка технократическая теория.

2) Муниципальную власть осуществляют специально подготовленные управленцы. Они могут быть избраны избирателями, представительными органами местного самоуправления либо назначены совместно органами государственной власти и местного самоуправления. Например, глава исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления – это смешанная теория сущности местного самоуправления. Она близка к теории элит. Здесь используется технократический подход.

3) Муниципальная власть осуществляется жителями муниципального образования и избираемыми ими органами и должностными лицами местного самоуправления в интересах населения. Единственным источником власти являются жители муниципального образования. Такая форма построения и осуществления власти порождает теорию демократизма, раскрывающую свою особую сущность местного самоуправления, заключающуюся в полном народовластии.

4) Муниципальная власть осуществляется преимущественно органами местного самоуправления и должностными лицами. Жители муниципального образования формируют представительные органы местного самоуправления, которые, в свою очередь, формируют исполнительно-распорядительные органы и назначают должностных лиц. Деятельность жителей ограничивается только участием в выборах представительных органов. Сущность выражена в представительной демократии.

5) Муниципальная власть осуществляется на сходах и собраниях там, где нет представительных органов в связи с малочисленностью населения, а также старостой, избираемым этими сходами. Данная теория сущности может быть названа теорией народного самоуправления, или непосредственной, прямой демократии.

6) Сущность местного самоуправления также состоит в том, какие функции оно призвано осуществлять. По европейской континентальной концепции, оно осуществляет значительную часть государственных функций; по англосаксонской концепции – решает только задачи местного значения.

В первом случае местное самоуправление есть продолжение государственного управления на местах. Во втором – оно автономно от государственных функций.

Термин «основы местного самоуправления» впервые был введен на территории нашей страны в союзных республиках Литве и Эстонии. В названных республиках были приняты законы, которые так и назывались «Об основах местного самоуправления». В Эстонии закон был принят в 1989 г., в Литве в 1990 г.

Термин «основы местного самоуправления» был использован не только в названии Законов, но и в названиях разделов об экономической и финансовой основах местного самоуправления.

Затем этот термин был закреплен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В Союзном Законе раздел II называется «Экономическая основа местного самоуправления», раздел III – «Финансовая основа местного самоуправления».

В дальнейшем этот термин находит закрепление в ч. 3 ст. 138 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законами РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г. и Законами Российской Федерации от 21 апреля, 9 декабря и 10 декабря 1992 г. Конституция прямо установила, что «экономической «основой» местного самоуправления является муниципальная собственность…».

В литературе имеется утверждение о том, что впервые этот термин появился у нас в стране в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[127]127
  Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 83.


[Закрыть]. Как видим, это не точное утверждение.

Понятие «основы местного самоуправления» представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути это основы (отношения), присущие местной публичной власти.

Среди них можно выделить следующие группы отношений, возникающие:

– по поводу формирования статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, т. е. социальная и организационная;

– в связи с установлением территориального устройства как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти;

– в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;

– в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельностью органов местного самоуправления.

К основам местного самоуправления законодательство Российской Федерации и ее субъектов относит организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую, кадровую.

В научной, юридической и философской литературе рассматриваются также социальная[128]128
  Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Дисс. … д-ра юрид. наук (1997 г.); Карапетян Л. М. Местное самоуправление как первичная форма самоопределения социума. Материалы научно-практической конференции от 25 апреля 1996 г. // Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 119–123; Омаров A. M. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 23–29; Бондарь Н. С., Чернышев М. А. Самоуправленческие муниципальные отношения – предмет муниципального права // Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Изд-во Ростовского университета, 1996. С. 21–44; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8–17; Муниципальное право. М., 1998. С. 75–80; Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления. М., 1999. С. 13–48; Местные сообщества и местное самоуправление // Местное самоуправление в современной России. М., 1998; С. 118–120; Барулин B. C. Социальная философия. М., 1999. С. 83–90.


[Закрыть], теоретическая[129]129
  Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 9–84; Ясюнас В. Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 4–24; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Муниципальное право. М., 1998. С. 14–21.


[Закрыть], историческая[130]130
  Овчинников И. И., Ясюнас В. Л., Постовой Н. В. Указ соч.


[Закрыть], правовая[131]131
  Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 170–186; Пешин Н. Л. Правовые основы местного самоуправления // Местное право. 1999. С. 3–12; Постовой Н. В. Муниципальное право. М., 1998. С. 131–144; Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 135–144; Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 115–165.


[Закрыть] и другие основы.

Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.

Первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, например, союза общин была своя территория, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории.

Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.

Развитие первых трех основ связано с развитием экономики, включающей в себя производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало людям рабочие места.

Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека.

Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого основы имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией.

С одной стороны, основы выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой, они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но для того, чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления.

Кроме того, основы местного самоуправления являются составными элементами институтов муниципального права. Именно относительно естественных отношений, т. е. основ, формируются группы норм, которые и регулируют эти отношения.

Глава V. Территориальная основа местного самоуправления

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

• соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства в России;

• содержание территориальной основы местного самоуправления и факторы, влияющие на ее формирование;

• понятие, виды (типы) и критерии подразделения муниципальных образований на виды;

• правовой статус муниципальных образований;

• порядок определения территорий муниципальных образований, изменения их границ и преобразования;

• формы участия населения в решении соответствующих вопросов;

• Понятие, значение и виды межмуниципального сотрудничества;

уметь

• оперировать понятиями «территориальная организация местного самоуправления», «территориальная основа местного самоуправления»;

• классифицировать муниципальные образования по типам в соответствии с законодательством;

• давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам территориальной организации местного самоуправления;

• составлять и оформлять документы об установлении, изменении границ и преобразовании муниципальных образований;

• юридически обеспечивать реализацию муниципального сотрудничества, анализировать его результаты и связанные с этим проблемы;

владеть

• навыками работы с правовыми актами, устанавливающими порядок определения территорий муниципальных образований, изменения границ и преобразования, их анализа;

• навыками разрешения проблем и коллизий при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления.

Территориальная организация общества является результатом его развития. Вначале люди жили по признаку родства. Затем при переходе к скотоводству, земледелию территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом.

Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством, как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т. е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины[132]132
  Колюшин Е. И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправления в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во МГУ, 1995. С. 72.


[Закрыть].

Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий. Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия только в пределах определенной территории.

Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.

Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу территориального устройства.

Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эти отношения имели место при принятии Конституции Российской Федерации на референдуме.

Президент Российской Федерации вынес проект Конституции Российской Федерации на референдум страны. В статье 131 проекта Конституции было предложено гражданам осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях. В данном случае в качестве субъектов отношений по поводу территориального устройства местного самоуправления, с одной стороны, выступает орган государственной власти, с другой – граждане всей страны. Таким образом, была решена задача территориального устройства местного самоуправления в масштабе страны.

Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта РФ вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе результатов референдума может быть принят закон о территориальном устройстве местного самоуправления.

В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления складываются при установлении и изменении границ муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов, в соответствии с п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Все эти субъекты являются участниками отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления и изменения границ муниципального образования.

В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями, органами местного самоуправления, органами государственной власти при установлении границ территорий муниципальных образований, при изменении границ муниципального образования (ст. 12 Закона «Об общих принципах…» 2003 г.), преобразовании муниципальных образований (ст. 13 данного Закона).

Все эти отношения регулируются нормами права, закрепленными в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

В этой связи уместно вести речь об институте муниципального права, который представляет собой совокупность норм муниципального права, регулирующих отдельную группу общественных отношений в системе местного самоуправления по поводу его территориального устройства.

Территориальное устройство местного самоуправления ранее было обусловлено рядом критериев. Границы территории Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) связывал с наличием муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Из ст. 1 названного Закона вытекает, что муниципальное образование с его границами может быть создано только при наличии населения, муниципальной собственности, местного бюджета и органов местного самоуправления.

Получалось, что без этих атрибутов муниципальное образование не существует, а значит, не существует и территориальная организация местного самоуправления. Выходит, что судьба местного самоуправления зависит от наличия совокупности атрибутов: населения, собственности, местного бюджета и избираемых населением органов местного самоуправления.

Территориальная основа местного самоуправления как основа публичной муниципальной власти является одним из неотъемлемых его признаков, так как любая публичная власть предполагает территориальную организацию.

В силу этого в новом Законе введена глава под названием «Принципы территориальной организации местного самоуправления».

Территориальная основа местного самоуправления имеет внутреннее содержание, которое предусматривает создание муниципального образования, состав территории муниципального образования, порядок изменения границ муниципального образования. При этом существует несколько способов изменения границ территорий. К ним можно отнести объединение территорий нескольких муниципальных образований, выделение и присоединение территории.

Факторы, оказывающие влияние на формирование территориальной основы местного самоуправления, закреплены в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.).

В новом Законе эти факторы «разбросаны» по всему тексту и не сконцентрированы.

А. Наличие населения на территории, где устанавливается местное самоуправление.

Местное самоуправление устанавливается только при наличии жителей в пределах той или иной территории. Обязательность наличия жителей вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации…», конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется «населением», «гражданами». Федеральный закон в ст. 3 устанавливает право жителей на местное самоуправление. Жители осуществляют местное самоуправление с применением различных форм непосредственной и представительной демократии. Сообщество жителей является первичным признаком возможного наличия местного самоуправления.

Статья 131 (п. 1) Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление осуществляется в «поселениях» городского и сельского типа, т. е. в населенных пунктах.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) (ст. 2), определяя муниципальное образование, устанавливает, что это городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением либо внутригородская территория города федерального значения, т. е. муниципальное образование определяется через родовой термин «поселение», называя при этом виды этих поселений.

Очень важным является вопрос о численности населения. От этого зависит необходимость избрания представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. не предусматривал критерий численности, при которой нецелесообразно формировать представительный орган. В то же время п. 6 ст. 15 и ст. 24 указанного Закона допускали возможность замены представительных органов собраниями и сходами граждан.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) такой критерий предусмотрен. В соответствии со ст. 2 названного Закона под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение… Согласно ч. 8 ст. 11 данного Закона статусом сельского поселения с учетом плотности поселения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. В части 9 этой же статьи установлено, что на территории с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, значит, населенный пункт с численностью населения более 100 человек уже может наделяться таким статусом. Закон установил верхнюю и нижнюю планки численности населения, при которых территория наделяется или не наделяется статусом муниципального образования. Таким образом, территория, на которой проживает от 100 до 1000 человек, может обрести статус муниципального образования.

Муниципальное образование должно иметь представительный орган. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.; в ред. от 27.05.2014 № 136-ФЗ).

Закон 1995 г., как уже отмечалось, не предусматривал критерия численности населения для установления статуса муниципального образования. Результатом стало следующее.

В соответствии с данными Центральной избирательной комиссии РФ по состоянию на 13 сентября 1999 г. в 534 муниципальных образованиях 15 субъектов РФ выборные органы местного самоуправления отсутствуют. Их заменяют собрания и сходы. При этом число избирателей таких поселений колеблется от 27 до 6983 человек. В более чем 90 % муниципальных образований, не имеющих представительных органов местного самоуправления, число избирателей составляет от 100 до 1200 человек[133]133
  Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. С. 29.


[Закрыть].

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что численность населения оказывает влияние на формирование представительных органов местного самоуправления. Их создание иногда ставится в зависимость от числа граждан, проживающих на соответствующей территории. Так, в Великобритании муниципальные советы приходов с населением от 200 до 300 человек формируются советом графства только по ходатайству приходских собраний избирателей: в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства[134]134
  Барабашев Г. В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. – М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 49.


[Закрыть]. Как видим, численность населения оказывает влияние на формирование органов местного самоуправления. Эта норма действует в масштабе государства. Она нацелена на обеспечение реальности местного самоуправления.

Б. В соответствии с нормами Закона «Об общих принципах…» (1995 г.) на данной территории должна присутствовать муниципальная собственность, которая может включать в себя движимое и недвижимое имущество. Это земля, здания, сооружения, дороги, муниципальный транспорт, различные коммуникации и т. д. Такое требование было обусловлено тем, что муниципальная власть может быть реализована только в том случае, если она обладает материальной основой.

Территориальная основа обусловлена наличием элементов экономической основы. Эти два понятия – «территория» и «экономика» – взаимосвязаны и взаимообусловлены.

В Законе (2003 г.) такой признак муниципального образования в определении отсутствует.

Все вышеназванные факторы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Увеличивается численность населения, соответственно растет потребность в увеличении мест приложения труда, в жилищном строительстве. Это требует развития производственной и социальной инфраструктуры. Новые производственные объекты и жилищное строительство вызывают необходимость расширения границ муниципального образования. Кроме того, производственные и иные предприятия являются источниками пополнения местного бюджета, средства которого направляются на решение задач социально-экономического характера. Без всего этого территориальная муниципальная власть не в состоянии функционировать самостоятельно.