Текст книги "Муниципальное право России"

Глава IX. Организационная основа местного самоуправления

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

• проблемы соотношения организационной и социальной основ местного самоуправления;

• понятие, виды и структуру органов местного самоуправления, порядок их формирования;

• место и роль представительных органов в системе органов местного самоуправления;

• правовой статус главы муниципального образования;

• основные функции местной администрации;

• порядок формирования и предназначение контрольного органа муниципального образования;

• особенности правового положения муниципальной избирательной комиссии;

• формы и принципы межмуниципального сотрудничества;

уметь

• соотносить понятия «орган местного самоуправления», «муниципальный орган», «должностное лицо местного самоуправления», «муниципальный служащий»;

• устанавливать пределы самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления;

• формировать структуру органов местного самоуправления;

• формулировать предложения по оптимизации структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании;

• использовать формы межмуниципального сотрудничества;

владеть

• навыками формирования структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании;

• навыками толкования и применения норм муниципального права к конкретным практическим ситуациям;

• навыками разрешения правовых проблем устройства муниципальной власти;

• навыками использования института межмуниципального сотрудничества.

Организационная и социальная основы местного самоуправления тесно связаны между собой. Их соотношение вызывает дискуссии в юридической литературе. Рассмотрим вопрос о природе и понятии этих двух типов общественных отношений местного самоуправления.

Социальная основа включает в себя жителей муниципального образования, образующих социально-территориальную (поселенческую) общность[203]203
  Барулин B. C. Социальная философия. М., 1999. С. 83.


[Закрыть]а также функции социального характера. К функциям социального характера А. Ф. Галкин и А. В. Пикулькин относят: образование, здравоохранение, культуру, физкультуру и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, средства массовой информации и др.[204]204
  Государственное регулирование экономики и социальный комплекс/под ред. Т. Н. Морозовой и др. М., 1997. С. 107–112.


[Закрыть]

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов закрепляет социальную природу местного самоуправления. Это проявляется в том, что местное самоуправление осуществляется обязательно в населенных пунктах, т. е. там, где проживают люди. Кроме того, социальный характер местного самоуправления выражен в целой системе прав граждан на местное самоуправление. Каждый житель в отдельности и сообщество в целом обладают правом участия в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; в местных референдумах; в собраниях (сходах); в проведении отзыва депутатов и других выборных должностных лиц; в митингах; демонстрациях, шествиях, пикетировании; в осуществлении народной правотворческой инициативы и т. д.

Реализуя эти права, жители становятся участниками процесса управления, которое имеет социальный характер. Социальная общность, являясь субъектом отношений, сознательно организует все процессы, связанные с осуществлением управления. Действия жителей направлены на установление, изменение и прекращение определенной группы прав и обязанностей, образуемых ими других субъектов местного самоуправления, а также субъектов, не создаваемых ими, но вступающих с ними в различные отношения.

Главная цель местного самоуправления состоит в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь людей.

В условиях социального государства, которое провозглашает ст. 7 Конституции РФ, иного и быть не может.

Социальная основа местного самоуправления тесно связана с организационной основой, т. к. организационная основа производна от социальной. Это означает, что социальная основа является первичной по отношению к организационной. Они соотносятся как система (социальная основа) и ее элемент (организационная основа).

Социальная основа состоит из более широкого круга общественных отношений, нежели организационная. Социальную основу местного самоуправления можно определить как совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации социальных функций местного самоуправления.

Как видим, организационная основа является составной частью социальной основы. Местное сообщество, состоящее из социальных групп, индивидуумов, не только непосредственно решает задачи местного значения, но еще и создает организационную основу местного самоуправления, посредством которой осуществляется опосредованное социальное управление.

Социальная основа тесно связана и с территориальной основой. Это две взаимозависимых группы отношений, складывающихся в местном самоуправлении. Весьма важный вывод о взаимосвязи этих двух основ делает B. C. Барулин[205]205
  Барулин B. C. Социальная философия. М., 1999. С. 88.


[Закрыть]. Он считает, что территория является естественной предпосылкой в любой существующей и функционирующей социальной общности, ибо общностей вне конкретных территорий вообще нет и не может быть. Пожалуй, это абсолютно точное утверждение с точки зрения как объективного, так и субъективного права.

Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления, поэтому она не может выступать в качестве самостоятельного структурного элемента организационной основы. Она не является субъектом правоотношений, в качестве которых выступают, например, органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления.

Разночтения в определении элементов, составляющих организационную основу местного самоуправления, по-видимому, связаны со значением терминов «организационный», «орган», «организация».

Так, в словаре русского языка С. И. Ожегова[206]206
  Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1975. С. 418.


[Закрыть] термин «организационный» определяется как относящийся к организации.

В Советском энциклопедическом словаре «организационное» бюро ЦК ВКП(б) определяется как исполнительный орган[207]207
  Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 936.


[Закрыть]. Из этого следует, что термин «организационный» произведен от терминов «орган», «организация».

В свою очередь, термин «орган» определяется как учреждение, выполняющее определенные задачи[208]208
  Советский энциклопедический словарь. М., 1986. М., 1975. С. 934.


[Закрыть], как государственное, общественное, местное учреждение[209]209
  Ожегов С. И. Указ. соч. С. 417, 418.


[Закрыть], как орудие, средство[210]210
  Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. СПб., 1996. Т. 2. С. 690.


[Закрыть].

Термин «учреждение» употребляется в двух значениях: как организация (орган) и как действие по созданию организации (органа). «Учреждение» во втором значении является одной из стадий создания организации (органа). Жители муниципального образования, выбирая в ходе выборов представительный орган местного самоуправления, тем самым учреждают его. В результате выборный орган становится представительным учреждением.

Как видим, термин «учреждение» как действие жителей имеет совершенно иное значение по сравнению с термином «учреждение» как орган (организация).

Это позволяет сделать вывод о том, что жители муниципального образования как социально-территориальная (поселенческая) общность не являются органами и не могут быть включены в качестве составного элемента организационной основы. Они лишь создают эту основу.

В состав организационной основы целесообразно включение выборных должностных лиц местного самоуправления, которые непосредственно организуют работу представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей[211]211
  Большой энциклопедический словарь. М., 1991. Т. 1. С. 404.


[Закрыть].

Как уже было замечено, в состав социальной основы входят не только жители как социально-территориальная (поселенческая) общность, но и функции социального характера, которые занимают значительное место в системе местного самоуправления. Если рассматривать соотношение терминов «функции» и «органы» с точки зрения их первичности, то можно утвердительно сказать, что термин «функции» является первичным по отношению к термину «орган» (организация, учреждение). Объясняется это следующим.

Вначале появился человек, затем сформировались направления его деятельности, т. е. функции. Объединение людей в племена, общины, союзы общин потребовало увеличения объема и числа функций, т. е. постепенно сформировалась целая система направлений деятельности. В целях упорядочения выполнения этих функций возникла необходимость создания аппарата управления, т. е. органов (организаций).

Например, важнейшие направления деятельности органа осуществлялись собраниями его членов, в то же время большая их часть реализовывалась в оперативном порядке выборными должностными лицами, которые имели своих помощников, т. е. аппарат управления. Из этого следует, что институт должностного лица, а также органа власти как организующих элементов, возникает с определенной целью – для реализации уже сложившихся в естественных условиях функций. Иначе говоря, органы создавались на основе сложившихся функций и для реализации этих функций. Без человека, без функций нет необходимости в создании органа и, тем более, организационной структуры.

Организационная основа местного самоуправления представляет собой совокупность общественных отношений, касающихся наименования структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

2.1. Понятие и виды органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке. Причем формирование их должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция не называет. Такое право Основной закон государства предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.

Нормы Конституции о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы. А это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации…» (2003 г.) предусматривает обязательное создание не только представительных, но и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах…» (в ред. от 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15 июня 2007 г., 27 мая 2014 г.).

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Таким образом, новый Закон устранил существенный пробел относительно исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования.

Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.

Правовой способ включает в себя процесс подготовки и принятия решений. Организационный способ предполагает использование структуры органов и их организаторских возможностей для выполнения принятых решений и доведения их результатов до жителей муниципального образования.

На них возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. Все функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, они осуществляют самостоятельно, без вмешательства государственных органов.

Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления тем, что они не входят в систему органов государственной власти.

В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются принципами взаимодействия с другими субъектами правоотношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Нельзя сказать, что они не взаимодействуют, например, с государственными органами. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований имеют специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах. Оно все больше проявляется в практической деятельности органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.

2.2. Структура органов местного самоуправления

Под структурой органов местного самоуправления следует понимать совокупность этих органов, определенных законодательством и уставами муниципальных образований.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительные, исполнительно-распорядительные и контрольные органы.

В свою очередь, исполнительно-распорядительные органы подразделяются на органы обшей компетенции (администрации, мэрии и т. д.) и органы специальной компетенции (отделы, управления здравоохранения, образования, культуры, коммунально-бытового обслуживания, жилищного хозяйства и др.). Последние реализуют отраслевые функции, т. е. занимаются специальной работой по направлениям, входящим в задачи местного значения.

Конституция РФ не устанавливает какой-либо структуры органов местного самоуправления, указывая лишь, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах.

Конституция РФ устанавливает, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Но это конституционное положение в дальнейшем (до 2003 г.) не было развито и уточнено ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов РФ.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) решил данную проблему.

В структуру органов местного самоуправления, по нашему мнению, целесообразно включать также органы территориального общественного самоуправления, которые формируются населением для решения задач местного значения.

К ним относятся советы, комитеты и другие органы территориального общественного самоуправления.

2.3. Представительные органы местного самоуправления

Представительные органы занимают особое положение в системе местного самоуправления. Это проявляется в следующем.

Во-первых, Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами… через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом название других органов не устанавливается. Это свидетельствует о том, что приоритет отдается именно представительным органам.

Во-вторых, представительные органы, как правило, избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.

Представительный орган муниципального района может быть сформирован также из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства. Такое правило устанавливает ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

В-третьих, представительные органы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительно-распорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления, характеризует их как ведущее звено в системе местного самоуправления.

В законах о выборах имеется статья об обязательности проведения выборов в представительные органы местного самоуправления. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 9 устанавливает, что выборы органов местного самоуправления являются обязательными.

Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления предусмотрено в Европейской хартии местного самоуправления. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, хартия устанавливает, что права эти осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Само название Закона не вызывает никаких сомнений в том, что представительные органы должны быть избраны, исходя из конституционных прав граждан избирать и быть избранными в эти органы.

Федеральный закон «Об общих принципах…» (1995 г.) не предусматривал какие-либо критерии численности представительного органа местного самоуправления. Новый Закон (2003 г.) поставил численность представительного органа в зависимость от численности населения.

Согласно ч. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

– 7 человек – при численности населения менее 1000 человек;

– 10 человек – при численности населения от 1000 до 10000 человек;

– 15 человек – при численности населения от 10000 до 30000 человек;

– 20 человек – при численности населения от 30000 до 100000 человек;

– 25 человек – при численности населения от 100000 до 500000 человек;

– 35 человек – при численности населения свыше 500000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта Российской Федерации и уставами соответствующих муниципальных образований исходя из численности депутатов, установленной ч. 6 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ.

Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом соответствующего муниципального образования:

1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования района подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов, выборы депутатов такого муниципального района, городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Установленный таким образом порядок формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего переход от формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

Сессии представительных органов местного самоуправления проводятся открыто, гласно. Принцип открытости и гласности закреплен в основном в законах субъектов Российской Федерации и в большей мере в уставах муниципальных образований.

Например, в уставах большинства муниципальных образований Рязанской области записано, что жителям муниципального образования гарантируется свободный доступ на заседания представительного органа, кроме случаев, когда проводится закрытое заседание. Если помещение, в котором проводится заседание, не может вместить всех жителей, желающих присутствовать на нем, организуется прямая трансляция заседания представительного органа.

На сессии приглашаются представители заинтересованных организаций и средств массовой информации. Это распространенное явление в деятельности представительных органов имеет свое применение почти повсеместно.

Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают также проведение закрытых пленарных заседаний представительного органа местного самоуправления. Закрытые заседания проводятся по решению представительного органа местного самоуправления. На закрытых заседаниях рассматриваются, как правило, вопросы, содержащие государственную тайну и не подлежащие всеобщему оглашению.

Для проведения сессии представительного органа необходимо, чтобы на его заседании присутствовало определенное законами или уставами количество депутатов. В основном, законы и уставы устанавливают, что представительный орган правомочен приступить к работе, если в его состав избрано не менее 2/3 депутатов. Заседание считается правомочным в том случае, если в нем принимают участие не менее 2/3 депутатов от установленного их числа, т. е. от общего числа избранных депутатов.

Решения, как правило, принимаются простым большинством от числа присутствующих депутатов. Но при принятии отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т. е. 2/3 голосов от общего числа присутствующих. Порядок принятия решений определяется уставом муниципального образования или иным нормативным актом при условии, что решения должны приниматься половиной или более голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании представительного органа.

Установление конкретных норм в законах, уставах дисциплинирует деятельность депутатов, способствует их участию в работе сессий представительных органов и обязывает работодателей предоставить депутатам возможность участия в сессионной деятельности. Неурегулированность данной проблемы приводит к кризису власти, который произошел в конце 80-х – начале 90-х гг. XX в. Порядок принятия решений устанавливается самим представительным органом или уставом муниципального образования. Большинство уставов муниципальных образований предусматривает следующий порядок принятия решений. Голосование по проекту решения проводится вначале за основу, затем по пунктам, разделам и в целом. В случае, когда проект доведен до сведения депутатов заблаговременно, его текст не оглашается. В остальных случаях он подлежит оглашению. Каждая поправка, предложение по проекту решения ставятся на голосование депутатов. В первую очередь на голосование ставятся взаимоисключающие друг друга поправки, а затем остальные. Рассмотрение предложений и поправок к решению проводится лишь после принятия проекта решения за основу. Для предварительного обсуждения и получения заключений проект передается в комитеты и комиссии представительного органа, если таковые созданы. В случае необходимости по решению представительного органа рассмотрение проектов решений может быть перенесено в постоянные комиссии и комитеты. Выводы, предложения, рекомендации постоянных комиссий и комитетов сообщаются на сессии депутатам председателями комиссий, комитетов.

Решение принимается открытым или тайным голосованием. Голосование может быть поименным.

Правом на внесение проекта решения обладают комитеты, комиссии представительного органа, депутаты, глава муниципального образования, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, инициативные группы граждан, отдельные граждане. В отдельных законах и уставах таким правом наделяются общественные объединения, движения в лице их местных отделений. Каждое муниципальное образование решает этот вопрос самостоятельно.

Решения вступают в силу с момента опубликования, с даты, указанной в самом решении, или со дня его принятия. Здесь нет единообразия. Уставы муниципальных образований закрепляют разный порядок вступления решений в силу. Однако большинство учитывают конституционный принцип о том, что в любом случае решение вступает в силу и подлежит исполнению только в случае, если оно обнародовано, опубликовано, доведено до сведения граждан. Это непреложный принцип, который должен действовать повсеместно.

Комитеты и комиссии представительного органа местного самоуправления создаются представительным органом местного самоуправления на сессии. Законы отдельных субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, в большей части уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов, предусматривают создание различных органов в составе представительного органа. В их числе образуются и комитеты, и комиссии. Нормы о создании комитетов и комиссий, содержащиеся в законах или уставах, носят отсылочный характер или предусматривают создание таких комиссий и комитетов и их предназначение.

Постоянные комиссии (комитеты) представительного органа наделены соответствующими полномочиями. Они участвуют в разработке программ экономического и социального развития, бюджета муниципального образования, решений представительного органа по другим вопросам; готовят по поручению представительного органа, его председателя или по собственной инициативе материалы по вопросам, относящимся к сфере деятельности комиссий (комитетов), готовят по ним проекты решений, дают заключения, вносят свои предложения, осуществляют контроль за соблюдением действующего законодательства и решений представительного органа администрацией муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями и общественными объединениями, заслушивают по этим вопросам доклады и сообщения соответствующих руководителей; выполняют поручения представительного органа и его председателя; проводят проверки или депутатские слушания. Этим перечень вопросов не исчерпывается. Уставом муниципального образования на комиссии и комитеты могут быть возложены и иные функции. Исходя из полномочий комиссий, комитетов, их функций, можно судить о нагрузке, которая ложится на депутатов представительного органа. При таком подходе все депутаты смогут принять самое активное участие в выполнении функций представительного органа.

В законах многих субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и, соответственно, в уставах муниципальных образований этих субъектов отсутствуют нормы о комиссиях и комитетах представительных органов. Этот пробел в законодательстве восполняется регламентами работы представительных органов. Комиссия – это орган, организующий, обеспечивающий стабильную плановую работу.