Текст книги "Муниципальное право России"

Эта норма закреплена в Конституции Российской Федерации. В статье 33 Конституции прямо указано, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Более детальное развитие это конституционное установление получило в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В статье 32 указанного Закона зафиксировано, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Названный Закон устанавливает следующий порядок рассмотрения обращений граждан.

Согласно ст. 2 граждане имеют право на обращение как к органам, так и к должностным лицам местного самоуправления. При этом право на обращение реализуется свободно и добровольно. Осуществление таких прав не должно нарушать права и свободы других граждан. Обращения могут быть письменные и устные.

В соответствии со ст. 5 названного Закона при рассмотрении обращения органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 названного Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в орган местного самоуправления или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч. 4 ст. 11 названного Федерального закона. Если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Если в соответствии с запретом, предусмотренным законом, невозможно направление жалобы на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд. Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие обращение орган местного самоуправления или должностное лицо могут обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

Орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение; 2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; 4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 названного Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. Ответ на обращение подписывается руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного ч. 2 ст. 10 названного Федерального закона, руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Личный прием граждан в органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном названным Федеральным законом. Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. Если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, то расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

Иногда письма пересылаются для подготовки ответа тем должностным лицам, в адрес предприятия или организации которых поступила жалоба. Они готовят ответ заявителю и копию ответа направляют в орган местного самоуправления. В результате образуется замкнутый круг, и вопросы не решаются. Этот признак бюрократического отношения к жалобам, обращениям, заявлениям способствует увеличению разрыва между сообществом граждан и органами местного самоуправления.

Результатом такой работы в итоге являются инициативы граждан по отзыву депутатов или выборных должностных лиц местного самоуправления, о которых было сказано ранее.

Вопросы работы с обращениями, заявлениями граждан приобретают все большее значение для органов местного самоуправления и должностных лиц. Обращения граждан показывают настроения людей, их отношение к власти. Учитывая это, во многих исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления установлен порядок, предусматривающий изучение и обсуждение итогов работы с обращениями, заявлениями, жалобами граждан в подведомственных учреждениях. По данному вопросу проводятся проверки муниципальных учреждений и заслушиваются отчеты их руководителей на заседаниях исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Как правило, такие отчеты проводятся не реже одного раза в год. По итогам работы с обращениями, заявлениями граждан принимаются решения, содержащие соответствующие выводы и меры в отношении должностных лиц, допускающих факты нарушения законодательства.

Обращения, заявления граждан представляют собой важный источник сведений о состоянии общественной жизни, отражающий насущные проблемы малой Родины всего сообщества и каждого гражданина в отдельности, способствуют укреплению связей населения с органами местного самоуправления, являются важнейшим средством развития организационной основы местного самоуправления.

Эти формы участия в реализации непосредственной демократии используются в системе местного самоуправления для привлечения внимания органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к проблемам местной жизни. Субъектами отношений, складывающихся по поводу проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирования, опросов, являются граждане, общественные объединения, органы местного самоуправления.

На митингах граждане вправе обсуждать любые вопросы местного значения и принимать по ним соответствующие резолюции.

Резолюции могут быть направлены в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Резолюции носят рекомендательный характер. Содержащиеся в них требования и предложения могут быть учтены при подготовке проектов решений и других документов органов местного самоуправления.

Закон «Об общих принципах…» (2003 г.) не предусматривает такую форму, однако он ее и не запрещает.

Для изучения мнения населения при подготовке программ, планов застройки, проектов решений по вопросам местного значения используется такая форма, как опросы граждан, проживающих в границах муниципального образования.

В соответствии со ст. 31 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан проводится по инициативе:

– представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – по вопросам местного значения;

– органов государственной власти субъектов Российской Федерации – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

– дата и сроки проведения опроса;

– формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

– методика проведения опроса;

– форма опросного листа;

– минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

– за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

– за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Данная форма волеизъявления граждан закреплена в нормах отдельных законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных образований. В одних законах об опросе только упоминается, в других имеются отдельные статьи, определяющие механизм проведения опроса.

Закон «О местном самоуправлении в Иркутской области» в ст. 50 устанавливает, что местный опрос – голосование граждан, проживающих на территории муниципального образования (части территории), по вопросам, представляющим общественный интерес, в целях выявления мнения населения.

Опросы бывают сплошные и выборочные. Сплошной опрос (анкетирование) означает, что все население или не менее 50 % граждан должны быть опрошены по тому или иному вопросу.

Выборочный опрос (анкетирование) предполагает изучение мнения небольшой группы респондентов.

В Законе «Об общих принципах…» (2003 г.) виды опроса не установлены. Это отнесено к компетенции муниципальных представительных органов.

Таким образом, обозначенные в законодательстве формы непосредственной демократии являются институтами муниципального права, представляющими собой совокупность норм муниципального права и регулируемых ими общественных отношений, складывающихся в результате осуществления власти непосредственно жителями муниципального образования.

Эти институты формируют систему муниципального права как отрасли права, и все они являются собственными институтами муниципального права.

Территориальное общественное самоуправление является одной из форм осуществления местного самоуправления. Согласно ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственной инициативы в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Пределы действия территориального общественного самоуправления ограничены территориями, не являющимися муниципальными образованиями. Ими могут быть микрорайоны, дома, кварталы, улицы, дворы, подъезды домов и т. д.

Институт территориального общественного самоуправления в 1990-е гг. получает свое развитие в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. В отдельных субъектах Российской Федерации приняты законы или положения о территориальном общественном самоуправлении. В Республике Тыва в 1996 г. принят Закон «О судах общественности (старейшин) в Республике Тыва». В Москве в 1996 г. принят Закон «О территориальном общественном самоуправлении». В г. Санкт-Петербурге, во Владимирской, Свердловской областях организация территориального общественного самоуправления достаточно подробно регламентирована законами о местном самоуправлении. В законах многих субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении лишь воспроизводятся те нормы, которые закреплены в Федеральном законе.

В соответствии с нормами действующего законодательства, положениями о территориальном общественном самоуправлении граждане вправе в различных формах участвовать в осуществлении территориального общественного самоуправления.

В Москве организационной основой территориального общественного самоуправления стали территориальные общины. Территориальная община – добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан – жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса. Границы территории, на которой образована община, устанавливаются самими жителями. Территория общины является частью территории района.

Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание (сход) или конференция граждан. Для организации работы общины граждане избирают комитет или совет территориального общественного самоуправления и ревизионную комиссию. Учреждение территориальной общины осуществляется на учредительном собрании (сходе) граждан или конференции.

Учредительное собрание (сход) или конференция принимает решение о создании территориальной общины, утверждает границы ее территории и избирает ее органы. Территориальная община имеет устав, который принимается гражданами на собрании (сходе) или конференции.

Территориальная община подлежит государственной регистрации.

Община имеет финансовые средства, которые состоят из собственных средств, а также средств, передаваемых районной управой комитетам на основе договоров. По решению Московской городской Думы или районного собрания территориальная община может финансироваться за счет бюджетных средств, если в бюджете такие средства предусмотрены отдельной строкой.

Община может иметь собственность в виде кооперированных средств населения, проживающего на ее территории, иных средств, сооруженных на эти средства детских, спортивных площадок, а также жилых, нежилых помещений и вновь созданных производственных площадей.

Свою деятельность община осуществляет на основе принципов коллегиальности, законности, гласности и ответственности. Деятельность территориальной общины прекращается на основании решения собрания (схода), конференции граждан либо на основании решения суда.

Органы территориального общественного самоуправления обладают правом юридического лица.

Различным является подход к определению силы решений, принимаемых органами территориального общественного самоуправления или самими гражданами. В Законе г. Москвы «О территориальном общественном самоуправлении» предусмотрено, что решения собраний (сходов), конференций общины, а также ее органов, принимаемые в пределах действующего законодательства и своих полномочий, для органов власти и граждан носят рекомендательный характер.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) действует на основании устава, зарегистрированного органом местного самоуправления соответствующего поселения. ТОС в соответствии с его уставом может быть юридическим лицом (Закон «Об общих принципах…» 2003 г., п. 5 ст. 27).

В соответствии со ст. 27 компетенция ТОС разделена на две части. Первую часть составляет исключительная компетенция собрания, конференции граждан. Вторую часть составляет компетенция органов территориального общественного самоуправления.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан относятся:

1) установление структуры органов ТОС;

2) принятие устава ТОС;

3) избрание органов ТОС;

4) определение основных направлений деятельности ТОС;

5) утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение отчетов о деятельности органов ТОС.

В основном это вопросы конструирования ТОС и стратегические направления его деятельности.

К компетенции органов ТОС относят:

1) представление интересов населения;

2) обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях, конференциях:

3) осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности по удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан и т. д.;

4) внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных актов, подлежащих обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления.

В большей степени это вопросы представительского и исполнительно-распорядительного характера.

Все функции и полномочия, установленные законом, должны быть зафиксированы в уставе ТОС.

Собрания, конференции, публичные слушания

Под собранием следует понимать форму коллективного участия в осуществлении местного самоуправления, относящуюся к разновидности реализации непосредственной демократии.

Такая форма предусмотрена ст. 29 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Согласно Закону собрания граждан могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности местного самоуправления и должностных лиц.

Собрания проводятся по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования. Собрание соответственно может быть назначено представительным органом либо главой муниципального образования. Собрание, проводимое по инициативе граждан, назначается представительным органом.

Обращения, принятые собранием, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся задач.

Итоги собрания подлежат опубликованию (обнародованию).

Под конференцией следует понимать форму осуществления местного самоуправления через делегатов, выдвинутых на собраниях граждан для представления их интересов при решении задач местного значения.

Порядок назначения конференции, выдвижения делегатов на конференцию определяется уставом муниципального образования, иными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом территориального общественного самоуправления.

Конференция принимает, равно как и собрание граждан, обращения в адрес представительного органа либо главы муниципального образования, которые должны быть соответственно рассмотрены и на которые должны быть даны ответы в установленные законом сроки.

Итоги конференции подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в местной печати либо по местному телерадиовещанию.

Публичные слушания – это форма участия осуществления местного самоуправления, выраженная в обсуждении проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Они организуются и проводятся по инициативе населения, представительного органа, главы муниципального образования (Закон «Об общих принципах…» (2003 г., ст. 28).

Предметом обсуждения на публичных слушаниях являются наиболее значимые вопросы местного значения. К ним названный Закон относит проекты устава, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросы о преобразовании муниципального образования.

Предложения и заключения обобщаются и могут быть внесены в проекты при их доработке.

Результаты публичных слушаний желательно опубликовывать (обнародовать) в целях обеспечения сокращения разрыва между населением и органами местной публичной власти, а также в целях усиления контроля за реализацией разумных предложений избирателей.

Учет мнения людей – это важный способ, обеспечивающий успешный процесс осуществления власти и управления.