Текст книги "Из огня да в полымя: российская политика после СССР"

Диагноз: «институциональная ловушка»

К началу лета 2012 года, казалось, в России восстановилось политическое равновесие по образцу того порядка вещей, который был присущ стране в предшествующее десятилетие. Путин вернулся на пост президента, распределив ключевые позиции и источники ренты («кормушки») среди участников своей «правящей коалиции». «Попутчики» режима в лице «системных» оппозиционных партий, представителей бизнеса, да и значительной части «прогрессивной» общественности, то ли по доброй воле, то ли вынужденно смирились с сохранением статус-кво. Волна массовых протестов в Москве и других городах после серии стычек с полицией выродилась в хотя и не малочисленные, но безопасные для властей хэппенинги. Уступки, которые Кремль сделал общественности, – такие, как возвращение к всеобщим выборам глав исполнительной власти регионов, – оказались выхолощены до того предела, за которым они уже не могли нанести урон правящей группе. Экономика страны росла, хотя и не слишком впечатляющими темпами. Наконец, уровень массовой поддержки властей россиянами, судя по данным опросов, если и не вернулся к временам «золотого века» первого президентства Путина, то, по крайней мере, явно далек от критического спада конца 2011 года.

Поэтому, в общем и целом, можно утверждать, что российские правящие группы смогли достичь своих целей, обеспечив становление и последующую консолидацию важнейших институтов – формальных и неформальных «правил игры» в российской политике, своего рода институционального «ядра» российского политического режима[230]230
  Статья 6 Конституции СССР 1977 года предоставляла КПСС официальный статус «ядра политической системы» страны (что вполне соответствовало действительности). Аналогично можно говорить об институциональном «ядре» политического режима в сегодняшней России.


[Закрыть]. К этим «правилам игры» относятся:

♦ монопольное господство главы государства в сфере принятия ключевых политических решений (персонализм);

♦ отсутствие открытой электоральной конкуренции элит на фоне несвободных и несправедливых выборов (электоральный авторитаризм);

♦ и де-факто иерархическая соподчиненность региональных и местных органов власти и управления («вертикаль власти»).

Эти «правила игры» явно несовершенны, поскольку им имманентно (неизбежно и неустранимо) присуща неэффективность, проявлениями которой служат крайне высокий уровень коррупции (которая, помимо прочего, создает и стимулы к лояльности почти всех сегментов элит); скрытая, но весьма жесткая борьба заинтересованных групп («башен Кремля») за доступ к ренте и за передел ресурсов; и, в конечном итоге, неспособность правящих групп к проведению реформ, которые могут нарушить сложившееся равновесие (что объясняет и неэффективность попыток авторитарной модернизации страны). Тем не менее, нынешние правила игры, говоря словами Дугласа Норта, если и не полностью служат «интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил»[231]231
  North D. Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. P. 16.


[Закрыть], то, по крайней мере, на сегодняшний день позволяют эти интересы не ущемлять.

Но за внешними контурами восстановления политического равновесия в России кроется глубокое разочарование и нарастающее недовольство тем порядком вещей, который вновь претендовал на свою безальтернативность как на нечто само собой разумеющееся. Это недовольство фиксировали не только массовые опросы и фокус-группы с участием представителей различных социальных групп в разных городах и регионах стран, но и опросы и социологические интервью с участием представителей российских элит. Еще в 2008 году исследование элит, проведенное под руководством Михаила Афанасьева, продемонстрировало, что большинство российского правящего класса поддерживало демократизацию страны, выступая за проведение свободных выборов, конкуренцию партий, ограничение власти президента – но, однако, при этом весьма значительный по численности сегмент «силовиков» в российских элитах жестко выступал против любых демократических начинаний[232]232
  См.: Афанасьев M. Российские элиты развития: запрос на новый курс. М.: Либеральная миссия, 2009.


[Закрыть]. На фоне «опрокидывающих выборов» и протестов зимы 2011–2012 годов размежевания в элитах и в обществе и рост неприятия статус-кво лишь усилились.

На первый взгляд, нарастание спроса на перемены в различных группах российского общества при продолжающемся предложении все той же прежней «стабильности» со стороны российских властей грозит стать источником политической напряженности в стране и повлечь за собой смену режима. Однако такой вывод был бы преждевременным и необоснованным. Ведь на практике политическое равновесие может поддерживаться не только благодаря привлекательности действующего порядка вещей, но и в силу того, что альтернативы ему выглядят непривлекательными или мало реалистическими, а главное – в силу того, что издержки перехода от одного порядка вещей к другому представляются запредельно высокими (сравнимыми с теми, которые пришлось заплатить российскому обществу в ходе «тройного перехода» 1990-х годов). Как говорится в известной песне: «и уж если откровенно, всех пугают перемены», особенно на фоне недавнего опыта «лихих 1990-х», который воспринимается весьма негативно. Представители бизнеса опасаются рисков нового передела собственности, работники предприятий отраслей, зависящих от государственных заказов, боятся структурных реформ и вызванной ими безработицы, умеренно лояльные властям «системная» оппозиция и «прогрессивная» общественность полагают, что в случае смены режима они не просто окажутся на периферии влияния, но и будут отодвинуты от выделенных им нынешними властями «кормушек». Иначе говоря, для многих из тех, кого не устраивает нынешнее положение дел в стране, сохранение статус-кво оказывается меньшим злом по сравнению с кардинальными политическими преобразованиями.

Не случайно, например, что протестная волна зимы 2011–2012 годов не встретила широкой поддержки со стороны тех слоев российского общества, которые весьма критически оценивали деятельность российских властей[233]233
  См.: Общество и власть в условиях политического кризиса. Доклад экспертов ЦСР Комитету гражданских инициатив http://www.echo.msk.ru/doc/891815-echo.html (доступ 19.06.2012).


[Закрыть]. И до тех пор, пока издержки такого равновесия для российских правящих групп и для общества в целом не превышают его текущие выгоды, оно может поддерживаться многими заинтересованными акторами. Хотя продолжение такой политики и может усугубить проблемы страны, но стимулы для нарушения этого равновесия сегодня невелики. Можно утверждать, что в российской политике укоренилась институциональная ловушка, – устойчивое, но неэффективное равновесие, в нарушении которого мало кто заинтересован[234]234
  Polterovich V. Institutional Trap // New Palgrave Dictionary of Economics Online, New York: Palgrave Macmillan, 2008 http://dictionaryofeconomics.com/article?id=pde2008_I000262doi:10.1057/9780230226203.0809 (доступ 19.06.2012).


[Закрыть].

Многочисленные примеры такого рода «институциональных ловушек» хорошо знакомы нам из повседневного опыта. Мы можем наблюдать супругов, которые давно надоели друг другу, и в мечтах, возможно, хотели бы строить свою жизнь вместе с иными партнерами, но понимают, что шансы успешно создать новую семью для них чем дальше, тем больше становятся сомнительными, а издержки, связанные с разводом и разделом имущества, велики и все более возрастают. Или школьного «твердого троечника», который ни шатко ни валко справляется с текущими учебными заданиями и по инерции переходит из одного класса в другой, но не имеет ни внешних стимулов, ни внутренних позывов к тому, чтобы кардинально улучшить свою успеваемость, – хотя и ухудшить, впрочем, тоже. В истории нашей страны наиболее известным и впечатляющим примером «институциональной ловушки» может служить период правления Леонида Брежнева (1964–1982), известный как застой. По сути, почти два десятилетия у власти бессменно находилась «выигрышная коалиция», заинтересованная лишь в поддержании политического статус-кво и не имевшая стимулов для проведения экономических реформ, в то время как спрос на перемены со стороны советского общества оставался латентным и по большому счету так и не был предъявлен. В конечном итоге, время было упущено, потенциал преобразований советской системы оказался растрачен впустую, а политика перестройки, начатая лишь после прихода к власти Михаила Горбачева, оказалась непродуманной и непоследовательной и завершилась полным крахом и политического режима, и всего советского государства. Параллели между нынешним российским политическим режимом и позднесоветской практикой 1970-х – начала 1980-х годов, ставшие в 2000-е – начале 2010-х годов общим местом в отечественной публицистике[235]235
  См.: Травин Д. Очерки новейшей истории России. Книга первая: 1985–1999. СПб.: Норма, 2010.


[Закрыть], говорят о возможных пагубных последствиях «институциональной ловушки» для нашей страны сегодня.

Сформировавшееся в России к началу 2010-х годов политическое равновесие грозит оказаться самоподдерживающимся – не только из-за отсутствия или слабости значимых акторов, способных создать вызовы режиму, но и в силу инерции, задаваемой, в том числе и «правилами игры», сформированными в 1990-е и особенно в 2000-е годы. Проще говоря, по мере сохранения в стране текущего положения дел преодолеть его становится все сложнее. И по мере дальнейшего упрочения нынешнего режима и предлагаемой им институциональной «стабильности» Россия попадает в «порочный круг», чем дальше, тем больше снижая шансы страны на успешный выход из возникшей «институциональной ловушки». И хотя как многие исследования, так и опыт протестной зимы 2011–2012 годов говорят о глубокой неудовлетворенности и российских элит, и российского общества положением дел в стране, их коллективным действиям, направленным на изменения статус-кво, сегодня препятствует не только довольно сильная фрагментация акторов, но и институционально закрепленные барьеры. В самом деле, сложившееся равновесие фактически способствует тому, что стремление к сохранению любой ценой статус-кво в системе власти и управления («стабильность» режима) из средства его поддержания становится для правящих групп самоцелью. Кроме того, неэффективность политических институтов сужает временной горизонт всех без исключения значимых акторов, вынуждая их жертвовать долгосрочными целями во имя получения краткосрочных выгод «здесь и теперь». Поэтому даже если предположить, что те или иные группы в руководстве страны когда-либо сами захотят провести преобразования, ориентированные на повышение эффективности управления страной, то благие намерения почти неизбежно натолкнутся на риски непреднамеренного ухудшения их собственного положения, превосходящие возможные выгоды таких преобразований для самих правящих групп и для страны в целом.

Что уж говорить о гипотетической демократизации ее политического режима? Ведь, пожалуй, главный урок, который извлекли нынешние российские лидеры из опыта горбачевской перестройки, состоит в том, что политики, которые начинают реформы, сопровождающиеся политической либерализацией, рискуют потерпеть полное поражение и лишиться власти – а, следовательно, на этом пути необходимо повесить знак «кирпич». В итоге Россия оказывается в ситуации, когда даже осознание элитами, да и обществом в целом, острой необходимости перемен в стране и кардинального пересмотра приведенных ранее политических институтов не только не создает стимулов к преобразованиям, но и также наталкивается на представление о невозможности реализовать их «здесь и теперь» без существенных потерь для тех, кто рискнет эти перемены воплотить в жизнь.

Возможен ли, и если да, то каким именно образом выход России из «институциональной ловушки» – отказ от нынешних политических институтов неэффективного электорального авторитаризма и выработка новых, более устойчивых и успешных демократических «правил игры»? Ответ на этот вопрос сегодня совершенно неочевиден, по крайней мере в краткосрочной перспективе. И дело не только в том, что пока что условия для такого рода преобразований в России попросту отсутствуют (никто из нынешних акторов не способен, да и не склонен к их проведению). Проблема лежит в иной плоскости – опыт многих стран говорит о том, что выход из «институциональных ловушек» чаще становится побочным следствием мощных внешних (экзогенных) шоков. Речь идет о влиянии войн, этнических конфликтов, революций, природных и техногенных катастроф, экономических кризисов и коллапсов. Однако не только сколь-нибудь обоснованное предсказание такого развития событий, но и попытка предугадать их возможное воздействие на поведение акторов и общества в целом, – задача заведомо неблагодарная.

Скажем, некоторые специалисты полагают, что сохранение стабильности российского политического режима либо его изменение выступают не более чем побочными продуктами экономического развития нашей страны[236]236
  См.: Трейсман Д. Указ. соч.


[Закрыть]. Отсюда и ожидания того, что возможный спад в экономике, вызванный глобальными процессами (от кризиса в зоне евро и замедления темпов роста в Китае до снижения спроса на нефть и газ в силу технологических перемен в мире), может спровоцировать крушение политического статус-кво в России – например, повлечь за собой подрыв «навязанного консенсуса» и переход к открытой конкуренции акторов, что способствует пересмотру важнейших «правил игры». Не отрицая вероятности такого развития событий, следует иметь в виду, что авторитарные режимы далеко не всегда реагируют на экономические кризисы подобным образом, и зачастую остаются ими не затронуты, а то и «сворачиваются» вовнутрь, утрачивая способность к переменам на долгий срок. Кроме того, стимулы к преобразованиям этих режимов, по мнению ряда исследователей, зависят даже не столько от глубины экономического спада, сколько от его продолжительности. Краткосрочные шоки (подобные экономическому кризису 2008–2009 годов в России) подчас либо не успевают непосредственно сказаться на политических режимах, либо оказывают на них ограниченное воздействие[237]237
  См.: Magaloni В. Voting for Autocracy: Hegemonic Party Survival and Its Demise in Mexico. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.


[Закрыть].

Столь же неочевидным является и альтернативное предположение – о том, что длительный, устойчивый и относительно быстрый экономический рост в России как бы сам собой повысит спрос на демократизацию страны со стороны численно разросшегося городского среднего класса и потому неизбежно повлечет за собой политические реформы[238]238
  См., например: Гайдар M., Снеговая М. Дремлет притихший северный город // Ведомости, 2012, 3 февраля.


[Закрыть]. Хотя логика такого рода рассуждений вполне обоснованна и подкрепляется ссылками на опыт целого ряда стран, из нее напрямую не следует ни то, что этот спрос непременно будет предъявлен в тот или иной «критический момент» российской истории, ни уж тем более то, что реакцией со стороны правящих групп режима на этот спрос непременно окажется соответствующее адекватное предложение. Поэтому в последующих рассуждениях мы попробуем вывести за скобки перспективы анализа внешних шоков для России и возможных механизмов их влияния по принципу «если случится А, то произойдет В». Не то чтобы вся экономическая и международная среда в обозримом будущем останется примерно такой же, что и сейчас (очевидно, что это практически невозможно). Но поскольку политический процесс в любой стране (а уж тем более в России) – это не просто проекция социальных, экономических и международных условий, а более или менее автономная сфера жизни общества, то не будет слишком уж большой натяжкой постараться объяснить варианты преемственности и/или изменчивости российского политического режима преимущественно влиянием внутриполитических факторов, привлекая альтернативные объяснения в качестве фона, на котором разворачиваются политические процессы, и не более того (но и не менее). Исходя из этого подхода, мы обсудим несколько базовых вариантов относительно краткосрочной (в перспективе не более 5–7 лет) эволюции российского политического режима. К ним относятся:

♦ сохранение в России нынешнего политического статус-кво (говоря языком советского периода, дальнейшее «загнивание» российского режима);

♦ реакция российских правящих групп на вызовы своему господству и/или попытки преодоления низкой эффективности режима путем ужесточения авторитарных тенденций (механизм «жесткой руки»);

♦ внезапный коллапс нынешнего режима под воздействием того или иного стечения обстоятельств (которое может отнюдь не обязательно возникнуть в силу глубоких внешних шоков);

♦ пошаговая и, скорее всего, непоследовательная демократизация политического режима под давлением спроса со стороны российского общества.

Хотя вероятность каждого из этих вариантов поддается оценке с трудом, каждый из них отнюдь не исключен. Более того, все они представляют собой своего рода «идеальные типы», а реальная практика российской политики может представлять собой ту или иную комбинацию нескольких этих вариантов или последовательное либо непоследовательное чередование их элементов. Но мы попробуем по очереди сменить оптику анализа с тем, чтобы не только оценить варианты политического развития, но и понять возможности и риски потенциальных преобразований.

«Загнивание»: на политическом фронте без перемен?

Многочисленные российские, а тем более зарубежные, обозреватели российской политики склонны рассматривать те или иные изменения в политической жизни страны не более чем как следствие закулисной борьбы неких сил в ее руководстве, выступающих на стороне добра или зла (или, в предельном варианте – разных групп, выступающих на стороне противостоящих друг другу сил зла), а сохранение статус-кво – как следствие своего рода баланса во взаимоотношениях между ними. Подобные суждения основаны на уверенности, что неудовлетворенность правящих групп существующим положением дел в стране почти по умолчанию задает стимулы к политическим переменам в том или ином направлении. В предыдущих главах книги было показано, что это далеко не так – и в мире политики в целом и в российской политике в частности. Скорее, логика политического развития, предполагающая сохранение статус-кво в качестве самоцели правящих групп, может быть объяснена даже не поговоркой «от добра добра не ищут», а простой житейской логикой – не искать новых приключений на свою голову.

В самом деле, если та среда, в которой функционирует российский политический режим, в обозримом будущем не претерпит кардинальных перемен, если соотношение сил ключевых акторов и их возможности по извлечению и перераспределению ренты останутся более или менее, что и сейчас, если давление на режим со стороны оппозиции и протестных движений удастся «сбить» до уровня, ненамного превышающего тот, что наблюдался до начала электорального цикла 2011–2012 годов, то не стоит ожидать, что российские правящие группы пойдут на односторонний пересмотр базовых «правил игры», на ревизию институционального «ядра» политического режима. Инерционное развитие событий, предполагающее сохранение нынешних политических институтов России с отдельными, не слишком существенными изменениями, в этом случае выглядит куда более предпочтительным для российских элит по сравнению как с демократизацией режима, так и с поворотом к более репрессивному авторитаризму.

Однако поддержание неэффективного политического равновесия не может происходить само собой – напротив, оно потребует от российских правящих групп немалых усилий. Речь идет не только об умелом сочетании «кнута» и «пряника», сбалансированность которого оказалась нарушена в преддверии выборов 2011–2012 годов. Властям почти неизбежно придется, с одной стороны, прибегать к «точечным» и строго дозированным репрессиям по отношению к своим радикальным оппонентам и проводить политику «разделяй и властвуй» по отношению к противникам умеренным, а с другой – корректировать формальные и неформальные «правила игры», с тем, чтобы не просто сохранить, но и в какой-то мере укрепить институциональное «ядро» политического режима.

Примерами такого рода могут служить те шаги, которые предпринял Кремль по завершении волны протестов зимы 2011–2012 годов. Жесткий разгон протестных акций (таких, как «Марш миллионов» в Москве или уличные лагеря оппозиционеров в Москве и Санкт-Петербурге) и ужесточение санкций за нарушения правил проведения митингов сопровождались и двумя существенными институциональными изменениями: реформой законодательства о политических партиях и возвратом к практике всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов, которые были анонсированы в декабре 2011 года. Однако в обоих случаях пересмотр «правил игры» и отказ от их наиболее антидемократических элементов ставил целью, скорее, закрепить и упрочить статус-кво, пусть и в новом обличий.

Возврат губернаторских выборов отчасти был призван снизить недовольство граждан и локальных элит практикой фактических назначений региональных руководителей, многие из которых не пользовались общественной поддержкой во вверенных им «вотчинах». Но отчасти он также стал реакцией на неспособность ряда назначенных Центром чиновников выполнять главную часть своего неформального контракта с Кремлем – любой ценой доставлять голоса избирателей в ходе федеральных и региональных электоральных кампаний. При этом, по ходу подготовки закона, в документ была внесена норма о «муниципальном» фильтре для выдвижения кандидатов, которая фактически блокировала возможности для выдвижения на выборах кандидатов, не пользующихся поддержкой Кремля, равно как и региональных властей, и оставлявшая возможности для участия в выборах лишь лояльным и не представлявшим никаких угроз для властей представителям «системной» оппозиции.

Аналогично, реформа законодательства о партиях (снижавшая норму численности членов партий с 45 000 до 500 человек) была призвана понизить наиболее одиозные барьеры на пути партийного строительства, которые подталкивали даже часть умеренных и вполне лояльных «попутчиков» режима в ряды «несистемной» оппозиции. Но поскольку все другие элементы регулирования электоральной политики сохранялись неизменными, а механизм регистрации партий оставался разрешительным (на усмотрение властей), то, по большому счету, такая реформа сама по себе не создавала вызовов для Кремля, а при необходимости позволяла ему формировать те или иные коалиции в поддержку статус-кво и лично Путина с участием ЕР и других партий, в том числе вновь созданных.

Как отмечал в этой связи Григорий Голосов, целью подобных политических реформ является «не демократизация, а консолидация авторитарного порядка путем придания ему более эффективной институциональной формы», то есть своего рода работа над ошибками и исправление некоторых эксцессов прежнего этапа строительства авторитаризма в России[239]239
  См.: Голосов Г. Демократия в России: инструкция по сборке. СПб.: БХВ-Петербург, 2012.


[Закрыть]. В самом деле, и недавняя замена «сверхбольшинства» ЕР в Государственной Думе простым большинством, и создание условий для «управляемой» электоральной конкуренции на региональных и местных выборах, и вероятная замена абсолютного большинства ЕР в региональных законодательных собраниях относительным, и возможное расширение полномочий законодательных собраний (например, согласование с большинством депутатов кандидатур на посты федеральных и региональных министров), и другие шаги такого рода в общем и целом лишь позволят правящей группе кооптировать реальных и потенциальных автономных акторов вместо того, чтобы подавлять их, но, по большому счету, не смогут подорвать ее господство.

Можно ожидать, что курс на «загнивание», предполагающий дальнейшую консолидацию и перегруппировку авторитарного режима, не только не сможет решить никаких проблем нынешнего политического порядка в России, а, скорее всего, лишь обострит их. Вероятно, в этом случае произойдут дальнейшее усугубление проблем принципал-агентских отношений между Центром, региональными и местными органами власти и управления, нарастание коррупции на всех уровнях и перманентные всплески (периодически «разруливаемых») конфликтов групп интересов за передел ренты. «Загнивание» будет означать и резкое увеличение издержек на поддержание политического равновесия (поскольку властям, в том числе, придется увеличить масштабы платы за лояльность соискателям политической и экономической ренты), что никоим образом не повысит эффективность власти и управления.

А что же общество? Спрос на перемены, столь заметно предъявленный властям в ходе волны протестов зимы 2011–2012 годов, может частично быть удовлетворен благодаря отдельным уступкам по мелким вопросам и политике кооптации, частично канализирован в «ниши» относительно успешного решения частных проблем, а частично так и оставаться на уровне латентных проявлений недовольства или явных «бунтов» локального уровня. Иными словами, реакцией значительной части общества на «загнивание», говоря словами Альберта Хиршмана, может стать не активный коллективный и публичный протест, а его противоположность – пассивный индивидуальный уход[240]240
  См.: Hirschman A. Exit, Voice, and Loyalty: Response to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1970.


[Закрыть].

«Уход» может проявляться в различных формах – одной из его разновидностей выступает, например, активно обсуждаемое многими россиянами намерение «свалить» из страны на Запад, но так или иначе он безвреден для властей, поскольку не только не подрывает статус-кво сам по себе, но и увеличивает издержки по его преодолению для участников протестов. А без кумулятивного и относительно длительного по времени давления со стороны общества на режим кардинальных перемен ждать не стоит. И это, в свою очередь, будет означать, что политика «загнивания» может продолжаться до тех пор, пока издержки поддержания статус-кво не окажутся запретительно высокими, либо пока нынешнее поколение российских руководителей попросту не уйдет в мир иной, подобно поколению советских руководителей эпохи «застоя», при жизни которых на саму возможность пересмотра институционального «ядра» в стране было наложено табу.

Хотя сценарий «загнивания» на сегодняшний день следует рассматривать как базовый, его успешной реализации в России препятствуют два важных ограничения. Во-первых, для поддержания политического равновесия российским правящим группам потребуется постоянный по времени и при этом значительный по объему приток ренты, позволяющий поддерживать лояльность всех значимых акторов и общества в целом. Во-вторых, с течением времени эффективность манипуляций властей по отношению к общественному спросу на перемены может упасть даже в сравнении с нынешним не слишком высоким уровнем (как известно, можно долго обманывать немногих или недолго обманывать многих, но нельзя всегда обманывать всех). А значит, попытки обеспечить сохранение статус-кво посредством «загнивания» далеко не обязательно достигнут своих целей.