Текст книги "Региональный консалтинг: приглашение к творчеству. Опыт разработки документов стратегического планирования регионального и муниципального уровня"

Помимо адаптации, а зачастую и переосмысления, расширения западных наработок региональной науки, мы всегда стремились интегрировать современные западные подходы с традиционными, советскими наработками в области регионального развития. Сила советских исследователей по сравнению с их зарубежными коллегами состояла в использовании диалектического подхода в деле регионального прогнозирования – умение видеть «игру» противоречий как скрытых пружин процесса регионального развития. Тогда речь шла о противоречиях между производительными силами и производственными отношениями. Сохраняя силу диалектического подхода с имманентной присущей ему борьбой противоположностей, сегодня мы говорим о противоречиях между активами и институтами как внутренних драйверах регионального развития. И используем этот концептуальный подход в практике регионального прогнозирования, при подготовке региональных программ и стратегий – прежде всего при определении ключевых проблем текущего и перспективного развития региона.

Названные принципы: территориально дифференцированный подход к выбору теорий региональной науки, проверка применимости зарубежных концепций (агломерационные эффекты, принципы формирования кластеров и региональных инновационных систем, роль перетоков знания и др.), глубокое внимание к местным условиям вообще и местной институциональной среде в частности – не были результатом произвольного выбора, но выкристаллизовались в ходе практической работы над документами стратегического планирования городов и регионов России.

В последние 15 лет Центром экономики Севера и Арктики разработаны, прошли обсуждение на общественных слушаниях и приняты местными органами власти стратегии, программы и комплексные планы социально-экономического развития Алтайского края, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (работы 2004–2009 и 2016 годов), муниципальных образований Тверской и Курской областей, ЯНАО, Якутии, Магаданской области и др.[16]16
  В написании отдельных разделов принимали участие сотрудники других подразделений СОПС, которым мы выражаем глубокую признательность: А. О. Полынев, И. В. Гришина, Н. Н. Михеева и др.


[Закрыть] (Приложение 1).

Помимо решения прикладных задач, предписанных очередным техническим заданием, мы использовали каждый из исследованных городов и регионов как поле теоретического анализа, полигон тестирования теоретических воззрений региональной науки. Мы всегда предпринимали попытки применить на почве конкретного региона самые передовые методики и подходы, знакомые нам по международным конференциям[17]17
  Обзор см.: Пилясов А. Н. Креативность наперекор старению: о докладах конгресса Европейской ассоциации региональной науки // Современные производительные силы. 2012. № 1. С. 160–166.


[Закрыть] и публикациям. Будучи поборниками идеи инновационного поиска в региональном развитии, мы и сами каждую свою текущую работу превраща– ли в напряженный инновационный поиск, нацеленный на тщательный отбор работающих в конкретных условиях передовых западных и традиционных советских подходов к региональному развитию. Именно местные реалии становились «ситом», через которое процеживалось книжное знание. Нередко приходилось не только отбирать, но и трансформировать, адаптировать сами теоретические подходы, разрабатывать их специфические, заточенные под российскую специфику варианты – например, так родились понятия периферийной инновационной системы, пространственно-временного фронтирного цикла и др., – которые мы, в свою очередь, представляли на суд российских и зарубежных коллегтеоретиков[18]18
  Например: Zamyatina N.Yu., Pilyasov A. N. The Zonal Approach in Strategic Planning of Development of the Northern Regions of Russia (case of the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug – Yugra (Regional and Urban Studies for Strategic Planning and Development, St. Petersburg, October 24–25, 2016); Замятина Н. Ю. Арктическая урбанизация как фронтир: опыт северных «пульсирующих городов» мира и Ямало-Ненецкий автономный округ (Научно-практическая конференция «Обдория: история, культура, современность», Салехард, Россия, 13–16 ноября 2016); Замятина Н. Ю. Фронтирный цикл в пространстве и времени: экономика, социум и бренды (на примере Ханты-Мансийского автономного округа – Югры) (Siberian Western, Тюмень, Россия, 19–25 сентября 2016); Замятина Н. Ю. Фронтирный цикл: экономика, комфорт и бренд в прострaнстве и времени территорий нового освоения – на примере Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (Актуальные вопросы устойчивого развития российских арктических городов, атомоход «Ленин», г. Мурманск, Россия, 27–28 июня 2016); Замятина Н. Ю. Пульсирующие города и фронтирная урбанизация российской Арктики (XXIII Международный симпозиум «Пути России. Север-Юг», Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Россия, 18–19 марта 2016); Замятина Н. Ю. Опыт изучения северных моногородов: актуальные проблемы в академических и прикладных исследованиях (Прикладные исследования моногородов в современной России: калейдоскоп подходов, Санкт-Петербург, Россия, 7 марта 2016); Pelyasov Alexander, Zamyatina Nadezhda. It is impossible to understand Russia by mind: contemporary location theories under Russian realities (55th ERSA Congress 2015 – World Renaissance: Changing roles for people and places, Лиссабон, Португалия, 25–28 августа 2015); Zamyatina Nadezhda. New approach to the proximity theory: mental proximity in the Arctic city networks (55th ERSA Congress 2015 – World Renaissance: Changing roles for people and places, Лиссабон, Португалия, 25–28 августа 2015); Pelyasov A. N., Zamyatina N.Yu. Revolution of proximity: a new chance for the Russian economic geography? (International Geographical Union (IGU) Regional Conference 2015, Москва, Россия, 17–21 августа 2015); Zamyatina Nadezhda, Yashunsky Alexey. Organized proximity and migration flows: how do universities push young talents in Russian Arctic (8th International conference in population geographies, Brisbane (Брисбен), Австралия, 30 июня – 3 июля 2015); Пилясов А. Н., Замятина Н. Ю., Котов А. В. Зарубежные теории и российская практика размещения производительных сил (Семинар по региональной экономике: Московская школа экономики, МГУ им. М. В. Ломоносова, Россия, 19 марта 2015); Alexander Pelyasov, Nadezhda Zamyatina, Alexander Kotov. New approach for the elaboration of planning documents for the Northern municipalities (the case of the City of Khanty-Mansiysk) (54th Congress European Region Science Association (ERSA), Санкт-Петербург, Россия, 2014); Pelyasov A. N., Zamyatina N.Yu. How institutional factors influence economic diversification of the Russian Arctic monoprofile towns – the case of two monoprofile cities in Yamal (53th Congress of the European Regional Science Association (ERSA), Palermo, Italy, Италия, 27–31 августа 2013); Пилясов А. Н. От потенциала к активам: переинтерпретация старых понятий экономической географии (Города и городские агломерации в региональном развитии. М.: ИГРАН, 2003. С. 20–59); Пилясов А. Н., Колесникова О. В. Оценка творческого потенциала российских региональных сообществ. Новый масштаб творческого процесса как главное отличие постиндустриальной и агроиндустриальной трансформации экономики России (Постиндустриальная трансформация старопромышленных районов России. М., 2011. С. 226–310); Пилясов А. Н. Региональная инновационная система как фактор модернизации российской экономики (Социально-экономическая география – 2011: теория и практика. Калининград: Изд-во Балтийского федерального университета. С. 131–138); Пилясов А. Н., Хомич Ю. В. Периферийная региональная инновационная система: факторы и направления становления и развития (Российская глубинка – модели и методы изучения. М., 2012. С. 22–40); Пилясов А. Н. Факторы разнообразия в экономическом развитии городов: экстерналии Джекобс, пример Ханты-Мансийска и обобщение европейских исследований (Разнообразие как фактор и условие территориального развития, сборник статей. М.: Эслан, 2013. C. 60–75) и др.


[Закрыть].

Постепенно сложилось наше кредо: новейшие инструменты мировой региональной науки в индивидуальной «сборке» под конкретный регион.

Разумеется, общие подходы к разработке документов стратегического планирования регионального развития в нашей стране заданы ключевыми положениями Федерального закона № 172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в подготовке которого принимали участие специалисты Совета по изучению производительных сил (СОПС). В этом документе четко сформулированы основные принципы стратегического планирования, которыми следует руководствоваться при подготовке Стратегии: принцип единства и целостности (единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования); принцип разграничения полномочий; принцип преемственности и непрерывности (разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования); принцип сбалансированности системы стратегического планирования; принцип результативности и эффективности стратегического планирования; принцип ответственности участников стратегического планирования; принцип прозрачности (открытости) стратегического планирования; принцип реалистичности; принцип ресурсной обеспеченности; принцип измеряемости целей с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки; принцип соответствия показателей целям; программно-целевой принцип. Но для своей работы мы определили еще один, дополнительный принцип – это необходимость при работе с каждым регионом, с каждым городом проводить индивидуальную сборку, «кастомизацию» методологических и методических подходов под специфические запросы конкретной территории.

Как в итоге происходит этот процесс?

Исходной научной базой наших разработок документов стратпланирования стали современные теоретические подходы региональной науки к социально-экономическому развитию городов и территорий, а именно: концепция новой экономической географии лауреата Нобелевской премии П. Кругмана, концепция региональной инновационной системы Ф. Кука, кластерная теория, принципы новой экономической политики, базовые методологические положения институциональной географии. Основными теоретическими положениями данной совокупности концепций являются следующие:

– в основе интенсификации (в основе интенсивного сценария) социально-экономического развития городов и регионов лежит инновационный процесс, движущей силой которого является постоянный инновационный поиск, осуществляемый местным сообществом (власть, бизнес, некоммерческие организации, структуры гражданского общества и др.);

– ключевыми драйверами (движущими силами) социально-экономического развития при таком подходе являются эндогенные, внутренние, факторы. Опора на эндогенные драйверы социальноэкономического развития позволяет нейтрализовать отрицательное влияние внешних факторов и рационально использовать экзогенные возможности развития;

– инновационный поиск осуществляется в местной инновационной системе, включающей крупный, малый и средний бизнес, институты генерации и адаптации нового знания, образовательные учреждения, администрацию муниципального образования или региона, общественные организации. Успех инновационного процесса в значительной степени зависит от возможностей согласования интересов всех заинтересованных сторон (стейкхолдеров), от характера и форм коммуникаций между ними;

– важнейшими факторами инновационного процесса являются «мягкие», институциональные: качество человеческого капитала, плотность и качество институциональной среды, качество инновационной инфраструктуры (организации, действующие в сфере НИОКР, а также в сферах передачи и адаптации нового знания), поглощающая способность местной инновационной системы и местного сообщества с точки зрения усвоения инноваций, особенности социального капитала местного сообщества (в том числе инновационный, творческий потенциал местного землячества – людей, которые в настоящее время работают в других городах России и мира), роль креативного класса в местном сообществе, местные поведенческие и культурные установки и др. Важная роль в развертывании местного инновационного процесса отводится предпринимательству.

Важнейшими барьерами инновационного процесса – и, соответственно, интенсификации местного социально-экономического развития – признаются функциональные, политические и когнитивные блокировки развития, типичные для старопромышленных городов и регионов России. Функциональные блокировки возникают в результате инерционно сохраняющейся десятилетиями системы контрактов основных городских предприятий. Политические блокировки возникают по причинам плотного взаимодействия городских властей преимущественно лишь с самыми крупными игроками местной экономики (структурообразующими предприятиями). Когнитивные блокировки возникают в силу идейной зашоренности лиц, принимающих решения по поводу развития города, исключительно на тех траекториях развития, которые сложились в последние десятилетия.

Разработка наших документов обычно подразумевает, в первую очередь, поиск мер по выявлению и устранению описанных блокировок развития. В идеале мы стремимся получить документ, нацеленный на определение параметров оптимальной среды инновационного поиска в местном сообществе и мер по их достижению, включая снятие местных блокировок инновационного развития. Включаемые в стратегию «жесткие» (главным образом инфраструктурные) проекты направлены на оптимизацию параметров среды и увеличение привлекательности и работоспособности городской инновационной системы.

Фундаментальное отличие разрабатываемых на основе данной методологии Стратегий социально-экономического развития от традиционных подходов состоит в том, что задачи, ключевые направления подчинены императиву выработки и внедрения новшеств в местную экономику – раскрепощению энергии инновационного предпринимательства в местном сообществе, внедрению приоритетов новой промышленной политики и инновационного поиска, формированию поддерживающей эти процессы предпринимательской и инновационной инфраструктуры (технопарки, бизнес-инкубаторы, венчурные фонды, центры субконтрактации и аутсорсинга и др.).

Речь идет о нахождении конструктивного синтеза между историческими традициями региона, современной практикой предпринимательского движения и императивной потребностью местной экономики в постоянном генерировании новшеств.

По сравнению с абсолютным большинством аналогичных работ, общий анализ социально-экономического развития города и региона у нас отличается тем, что он нацелен не только на текущую диагностику ситуации, но на выявление системных, синергетических связей между отдельными направлениями городского и регионального развития. Важно не просто определить уровень развития той или иной отрасли городского хозяйства, инфраструктуры, культуры или социальной сферы – в интересах разработки оптимальной стратегии необходимо выявить системные взаимосвязи между различными отраслями. Например, традиционное, узкое понимание роли культуры как сферы «культурного досуга», осуществляемого в специально отведенных местах (театрах, клубах, музеях, кинотеатрах), – без ее взаимосвязи с местной средой, с развитием креативного потенциала, с раскрепощением инновационного поиска местного сообщества, с развитием коммерческих креативных отраслей экономики – ведет к катастрофическому недоиспользованию эндогенного потенциала экономического развития местного сообщества. Аналогично предпринимательство должно быть рассмотрено в контексте генерации и адаптации инноваций, социальной самоорганизации общества, молодежной политики; переработка отходов – в контексте развития экологической промышленности, энергоэффективности, формирования солидарности сообщества, стимулирования креативности и опять же инновационного поиска в предпринимательском сообществе.

Конфигурация подобных взаимосвязей своя, индивидуальная в каждом регионе, городе, в каждом сообществе, поэтому первичный этап анализа ситуации в конкретном городе из рутинного превращается в творческий. Аналитический этап подготовки Стратегии – выявление ключевых системных взаимосвязей в местной инновационной системе – закладывает базу для определения ключевых направлений социально-экономического развития. Здесь осуществляется поиск наиболее «нагруженных», обремененных многочисленными системными связями направлений социально-экономического развития, позволяющих оптимизировать усилия, сконцентрировав их на наиболее «прорывных» направлениях, автоматически по системе уже действующих взаимосвязей вызывающих каскадные эффекты изменений в других отраслях городской жизни. Комбинация полученных результатов системного видения отраслей и направлений городского развития, применяемая вместе со стандартной процедурой SWOT-анализа, позволяет не просто выявить сильные и слабые стороны, возможности и угрозы развития территории, но и определить пути оптимизации местной инновационной системы. Для этого определяется, на интенсификации каких сильных сторон наиболее эффективно сконцентрировать усилия, какие сильные стороны и потенциальные возможности пригодны для компенсации существующих слабых сторон и нейтрализации потенциальных рисков социально-экономического развития.

Как уже говорилось в начале, очень многое в определении финального видения территории зависит от ее географических особенностей – от того, в какой зоне России она расположена, от плотности населенных пунктов и возможностей получения агломерационного эффекта, от других пространственных особенностей. Пожалуй, здесь наши работы в наибольшей степени отличаются от общепринятых в сфере «типового» стратегического планирования, поэтому большая часть этой книги специально посвящена разбору примеров того, как специфические пространственные факторы – географическое положение, внутренняя территориальная структура, пространственно-временные циклы освоения территории – влияют на определение траекторий городского и регионального развития. Мы стараемся применять максимально широкий инструментарий, включая в документы наработки не только из зарубежной и российской региональной науки, но из смежных отраслей знания. Так, например, из инструментария маркетинга мы заимствуем анализ заинтересованных сторон, позволяющий сбалансировать потребности различных стейкхолдеров и различных социальных групп внутри региона (зачастую противоречащие друг другу); нередко в документы вводятся разделы по маркетингу и брендингу территорий. В последнее время мы существенно расширили также спектр применяемых методов за счет экономических. В частности, при разработке Стратегии Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в 2016 году мы включили в анализ ситуации мультипликационный анализ, позволяющий оценить комплексный эффект, который оказывают отдельные отрасли экономики на развитие других сфер хозяйства региона – широко известная методика анализа, тем не менее практически не применяемая в стратегическом планировании. Использовался также анализ производительности труда, а из методов социальных наук – социологические опросы, семантический анализ, причем не только традиционный для данной методики анализ публикаций в СМИ, но и исследование текстов документов стратегического планирования муниципального уровня. Для анализа потенциала местной «диаспоры» применяется авторский метод анализа персональных траекторий миграций с использованием методов анализа данных социальных интернет-сетей типа Big Data[19]19
  Замятина Н. Ю. Метод изучения миграций молодежи по данным социальных Интернет-сетей: Томский государственный университет как центр производства и распределения человеческого капитала (по данным социальной Интернет-сети ВКонтакте) // Региональные исследования. 2012. № 2. С. 15–28.


[Закрыть]. Широко применяем мы и сравнительный анализ изучаемого региона или города с зарубежными аналогами.

Пакет стандартных мер по реализации Стратегии, основанной на инновационном поиске местного сообщества, существенно расширяется за счет следующих блоков, разрабатываемых с учетом лучших отечественных и зарубежных практик (бенчмаркинга):

– создание инновационно-инвестиционной «инфраструктуры знания», обеспечивающей выработку, адаптацию и внедрение нового знания;

– создание коммуникационных инструментов и площадок, обеспечивающих эффективную коммуникацию стейкхолдеров, а также местного сообщества в целом;

– создание сетевых структур местного предпринимательства;

– разработка и применение серии мер по использованию потенциала местной «диаспоры» (землячества местных уроженцев), вовлечению ее в местное развитие;

– создание страховочных механизмов от ключевых местных блокировок инновационного развития.

Находки из практики разработки документов стратегического планирования[20]20
  Основные теоретические, методологические и прикладные результаты работ по региональному стратегическому развитию были изложены в многочисленных статьях и нескольких монографиях, среди которых: Пилясов А. Н. Собирание земли кузбасской // ЭКО. 2002. № 4. С. 3–18; Пилясов А. Н., Разбегин В. Н. Обобщение опыта регионального программирования в России в 1992–2004 годах / Федеральные целевые программы регионального развития как инструмент государственной политики в современных условиях. Москва, СОПС. 2005. С. 65–140; Пилясов А. Н. И последние станут первыми. Северная периферия на пути к экономике знания. М.: УРСС, 2009. 542 с.; Пилясов А. Н. Внешний и внутренний федерализм в развитии Ханты-Мансийского автономного округа – Югры // Проблемы регионального развития. Финно-угорское пространство в географических исследованиях. Материалы Первой международной заочной научно-практической конференции. Саранск. 13 июня 2012 года. Издательство Мордовского университета. С. 36–47; Пилясов А. Н. Алтайский край: как регионы меняют кожу – малый бизнес, конверсия и региональная комбинаторика компетенций // Современные производительные силы. 2012. С. 59–76; Пилясов А. Н. Алтайский край: опыт институционального анализа // Социально-экономическая география. Вестник Ассоциации российских географов-обществоведов. 2012. № 1. С. 166–187; Замятина Н. Ю., Пилясов А. Н. Индустриальные дрожжи сельскохозяйственного Алтая // Отечественные записки. 2012. № 6 (51). С. 239–249; Замятина Н. Ю., Пиля– сов А. Н. Россия, которую мы обрели. Исследуя пространство на микроуровне. М.: Новый хронограф, 2013. 548 с.; Замятина Н. Ю., Пилясов А. Н. Инновационный поиск в монопрофильных городах: блокировки развития, новая промышленная политика и план действий. М.: URSS, 2015. 216 с.


[Закрыть]

Рассмотрим наиболее интересные, с нашей точки зрения, наработки в сфере стратегического планирования регионально– го развития, полученные Центром экономики Севера и Арктики в последние 12 лет (полный список работ, выполненных в сфере стратегического планирования регионального развития, приведен в Приложении 1). Следуя нашей испытанной логике «от микроанализа и микроисследований – к последующим панорамным обобщениям», начнем с документов муниципального уровня, а потом перейдем к стратегированию на региональном уровне.

Разработка Стратегического плана города Магадана на период до 2020 года в середине нулевых годов стала для Центра экономики Севера и Арктики Совета по изучению производительных сил своеобразным пилотным проектом, первым выходом на новый рынок подготовки стратегических документов развития городов Российской Федерации. В последующие десять лет нами были разработаны несколько концептуальных прогнозных документов (стратегий, программ, инвестиционных планов) по городам-центрам и монопрофильным городам России.

Уже в этом первом стратегическом документе мы стремились выйти за рамки рутинной диагностики сложившейся ситуации к проблемно ориентированному прикладному исследованию с выходом на конкретные рекомендации для городской власти. Наряду с обязательной характеристикой социально-экономических процессов, мы сфокусировали свое внимание на нескольких ключевых моментах, от которых зависит устойчивое развитие городской экономики. Ключевым приоритетом городской политики местной власти было признано совершенствование управления муниципальным имущественным комплексом, которое обязано работать на задачи инновационного развития городской экономики. Речь шла прежде всего о формировании прозрачного городского рынка земельных участков и его инфраструктуры. В числе конкретных мер по улучшению ситуации было предложено принять муниципальный закон «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности города Магадана, для строительства и реконструкции», который (в отличие от ежегодных распоряжений мэра) способен установить стабильные правила оборота участков земельно-имущественного комплекса. Другая рекомендация состояла в обеспечении возврата в муниципальную собственность береговых земельно-имущественных торгово-складских комплексов, которые в 1990-е годы обрели федеральный статус (ранее принадлежали объединению «Северовостокзолото» и другим советским ведомствам). По нашему замыслу, эти новые объекты муниципальной собственности должны были стать импульсом для экономического развития города: например, привлечь иностранных инвесторов, федеральные сети розничной торговли, превратиться в логистические центры и др. Другое наше предложение состояло в существенной децентрализации организационной модели муниципальной власти, формировании новых координационных, межведомственных советов, комитетов, комиссий по приоритетным направлениям городского развития, привлекая в них бизнес, региональную власть, федеральные структуры, на деятельность которых муниципальная власть прямого влияния не имеет.

Задолго до того, как это стало официальным приоритетом Правительства Российской Федерации, мы поставили в документе задачу формирования городской инновационной системы в Магадане в результате превращения его в привлекательный студенческий университетский город с мощным научно-образовательным комплексом за счет создания новых объектов инновационной инфраструктуры, привлечения местного малого бизнеса в совместную с крупными компаниями разработку новых технологий разведки, добычи, переработки природных ресурсов, теплоэнергосбережения, рационализации жилищно-коммунального комплекса.

Используя опыт экономистов северного штата Аляска по анализу городской экономики крупных региональных центров Анкориджа, Джуно, Фербенкса, мы проанализировали текущую и охарактеризовали перспективную деятельность 15 бюджетоформирующих компаний города с учетом приоритетов их реструктуризации. Наше особое внимание было обращено на потенциал развития городских малых промышленных предприятий и предприятий промышленного сервиса по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств, горношахтного и горного оборудования; производству строительных материалов; производству и переработке рыбои сельхозпродукции.

В ходе данной работы к нам впервые пришло четкое понимание, что жизнеспособность городской культуры, рост ее значения для городской экономики напрямую зависят от ее конструктивной экспансии в разные сферы муниципальной экономики. Должно получить признание широкое понимание городской культуры, которое включает памятники индустриального наследия, культурные бренды города, эстетику театров, административных зданий и жилых домов, северное архитектурное исполнение уличной подсветки зданий, памятников, жилых домов. Мы отмечали, что нужно всемерно поддерживать взаимодействие культуры и других видов деятельности в экономике Магадана, стимулировать поиск и освоение культурой новых сфер и видов деятельности.