Текст книги "Системная модель инновационного управления социальной сферой. Монография"

2) доступность для копирования и заполнения в электронной форме запроса и иных документов, необходимых для получения государственной или муниципальной услуги,

3) возможность подачи заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги,

4) возможность получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги,

5) возможность получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственной или муниципальной услуги,

6) возможность оплаты заявителем с использованием электронных средств платежа предоставления государственных и муниципальных услуг [10].

В качестве примера данного направления можно сослаться на деятельность общероссийского портала «Работа в России»: к середине 2015 г. почти 1,4 млн. вакансий были представлены на этом портале. Портал содержит не только объявления работодателей об имеющихся у них свободных рабочих местах. Любой пользователь может разместить здесь свое резюме, а также подписаться и получать по рассылке подходящие вакансии в любом регионе. Кроме того, портал дает возможность связаться с работодателем и провести собеседование дистанционно, по Skype. Никаких денег ни на каком этапе ни работодатели, ни граждане, которые ищут работу, платить не будут – эта госуслуга предоставляется бесплатно [186].

Одним из главных инструментов взаимодействия систем ЭП с гражданами, нуждающимися в получении государственных или муниципальных услуг, является универсальная электронная карта, которая представляет собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной (графической) и электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг. Пользователем универсальной электронной картой может быть гражданин Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, иностранный гражданин либо лицо без гражданства.

Для выполнения требований законодательства органам власти было необходимо перевести накопленные бумажные массивы документов в электронный вид для того, чтобы обеспечить компьютерную поддержку той или иной госуслуге. Сложность задачи видна из того, что в ведомствах, государственных и муниципальных архивах к 2010 г. скопились десятки миллионов документов на бумажных носителях. Так, только в федеральных архивах за 3 года (2008–2010 гг.) количество документов увеличилось почти на миллион единиц. По данным Росархива, нагрузка на сотрудников в связи с увеличением объема дел с 2007 г. возросла более чем на 12 % [194].

Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)». Новейшим продолжением федеральной целевой программы «Электронная Россия» (закончила свое действие в 2010 г.) является госпрограмма «Информационное общество (2011–2020 гг.)» (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р). Однако в дальнейшем данное Распоряжение было признано утратившим силу и вместо него постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 была утверждена государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 гг.)» [35].

Цель программы – повышение качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, при этом в документе формулируются ожидаемые результаты реализации программы, в частности:

– создание на всей территории Российской Федерации современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры;

– достижение опережающего роста российского рынка информационных и телекоммуникационных технологий по отношению к общемировому уровню;

– высокое качество предоставления государственных услуг в электронном виде, осуществление большинства юридически значимых действий в электронном виде;

– развитие социальной самоорганизации и социального партнерства власти, бизнеса и общественности на основе использования информационных технологий;

– развитие сервисов на основе информационных и телекоммуникационных технологий в сферах культуры, образования и здравоохранения;

– достижение технологической независимости Российской Федерации в отрасли информационных и телекоммуникационных технологий;

– высокая степень интеграции Российской Федерации в мировое информационное общество.

В программе сведены воедино проекты по созданию «электронного правительства», по использованию возможностей Интернета в социальной сфере и в экономике. Планируемая общая сумма бюджетных ассигнований из федерального бюджета на ее реализацию составляет на 20 лет примерно 1155,5 млрд. руб., в том числе I этап (2011–2014 гг.) – 506,2 млрд. руб., II этап (2015–2020 гг.) – 649,3 млрд. руб. [35].

2.2.3. Технологии электронного правительства на уровне субъектов Федерации

Рассматривая проблемы формирования и функционирования ЭП в социальной сфере России, нельзя не обратить внимания на тенденцию интенсивного их решения не только федеральными органами власти, но также и субъектами Федерации. Имеющиеся данные показывают большую неравномерность в результатах деятельности регионов в данном направлении (см. рис. 2.2). В качестве конкретного примера обратимся к анализу некоторых данных по деятельности органов власти Санкт-Петербурга по развитию технологий ЭП.

Анализ нормативных правовых актов, принятых в городе в последние годы, показывает, что органы власти Санкт-Петербурга уделяют самое пристальное внимание центральной в данном случае проблеме – формированию многофункциональных центров, в концентрированном виде выражающих социальное назначение ЭП.

Рис. 2.2. Число приоритетных государственных услуг, реализованных в регионах СЗФО на начало 2011 г.

Примечание 1: РК – Республика Коми; ВО – Вологодская область; КО – Калининградская область; МО – Мурманская область; НО – Новгородская область; ПО – Псковская область; СПб – Санкт-Петербург.

Примечание 2: Архангельская, Ленинградская области, Республика Карелия не представили на едином портале ни одной из приоритетных услуг.

Источник: Минрегионразвития России [94].

Портал «Государственные услуги в Санкт-Петербурге» является интернет-ресурсом, посвященным государственным услугам, предоставляемым исполнительными органами государственной власти гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (заявителям) на территории Санкт-Петербурга [200]. В информационной части портала содержатся:

Реестр государственных функций и услуг:

– перечень государственных услуг с возможностью поиска интересующей посетителя услуги по сферам, жизненным ситуациям и способам получения;

– описание порядка получения государственных услуг с указанием основных функций организаций, участвующих в их предоставлении;

– перечень и тексты основных законодательных документов, регламентирующих порядок предоставления государственных услуг.

Справочник организаций: сведения об организациях, принимающих участие в предоставлении государственных услуг, с указанием их полномочий, адресов, часов приема и другой полезной информации.

Бланки документов: образцы форм документов, требуемых от заявителя и используемых в процессе оказания государственных услуг.

Сведения о многофункциональных центрах предоставления услуг: перечень всех многофункциональных центров предоставления государственных услуг (МФЦ), функционирующих на территории Санкт-Петербурга, с указанием адресов, часов приема, перечня государственных услуг, оказываемых в том или ином МФЦ, и другой информации, связанной с работой МФЦ.

В постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2009 г. № 1593 установлен Перечень государственных услуг исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, которые предоставляются на базе многофункционального центра предоставления государственных услуг в городе [50]. Важной особенностью документа является также и то, что в нем регламентируются стандарты деятельности многофункционального центра в Санкт-Петербурге (см. табл. 2.6).

К 2010 г. многофункциональные центры были открыты во всех административных районах города и уже к 2012 г. около 40 государственных услуг горожане могли получать через Интернет. Эффект данного нововведения пока не ясен – к концу 2014 г. из примерно 5 млн. петербуржцев домашний высокоскоростной Интернет имели 84,1 % населения (см. табл. 2.3).

Таблица 2.6

Некоторые стандарты деятельности многофункционального центра в Санкт-Петербурге [50]

Примечания: 1. Для заявителя предусматривается наличие мест для сидения и столов (стоек) для оформления документов. При необходимости сотрудник центра, осуществляющий прием и выдачу документов, обеспечивает заявителя бумагой, формами (бланками) документов, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг, а также канцелярскими принадлежностями.

2. На территории, прилегающей к центру, располагается бесплатная парковка для автомобильного транспорта посетителей центра, в том числе предусматривающая места для специальных автотранспортных средств инвалидов.

Кроме того, каждый четвертый житель города – пенсионер, а значит, как правило, он не является компьютерным пользователем, хотя ЭП – это технология, идеально подходящая для пожилых граждан. В этом аспекте для всей России представляет большой интерес опыт, накопленный в г. Астрахани, где для пожилых людей реализуется социальный проект обучения компьютерной грамотности. В октябре 2009 г. эксперимент только начался, а в настоящее время в области открыто уже более 100 компьютерных классов для пожилых людей, где они учатся «общаться» с компьютером, осваивают Интернет, изучают порталы органов государственной власти, государственных услуг, культурные и правовые ресурсы и социальные сети [150].

По нашим подсчетам, в середине 2015 г. на портале «Государственные услуги в Санкт-Петербурге» размещены описания порядков предоставления более чем 685 государственных услуг, распределенных по 62 типовым ситуациям, например:

– выход на пенсию (18 услуг),

– многодетная семья (20 услуг),

– низкий уровень доходов (11 услуг),

– потеря или поиск работы (18 услуг),

– строительство объектов недвижимости (32 услуги) и т. п. [200].

Параллельно этим разработкам широким фронтом идут работы по локальным системам информатизации в социальной сфере, что можно показать на двух конкретных примерах:

1. Сплошная компьютеризация городских учреждений здравоохранения, благодаря которой пациенты смогут записываться на прием к врачу без очередей. Сегодня в городе функционирует около 5000 учреждений здравоохранения, из которых около 4000 за бюджетные средства планируется снабдить доступом в Интернет и системами электронного документооборота [238].

2. С 2011 г. в Санкт-Петербурге происходит внедрение технологии Near Field Communications (NFC, система бесконтактных платежей) для оплаты проезда в метро и наземном транспорте с помощью мобильных телефонов. Оплата осуществляется с помощью чипа, встроенного в мобильный телефон между sim-картой и аккумулятором. Себестоимость одного чипа составляет не больше 200 руб. Отметим, что Петербург станет первым городом в России, где технология NFC вводится в эксплуатацию. Система уже используется в США, Японии, Франции, Гонконге и Тайване [238].

* * *

Достижения стран, имеющих высокие рейтинги в развитии электронного правительства, как уже говорилось, являются одним из важных источников инновационных решений в управлении социальной сферой России. Однако сводные индексы и межстрановые сопоставления до сих пор характеризуют Россию не лучшим образом, что говорит о недостаточном уровне развития технологий ЭП. В настоящее время становится очевидным, что для сохранения набранных темпов роста необходимо устранить целый ряд существующих барьеров.

Прежде всего, следует отметить высокий уровень зависимости российского рынка от зарубежной продукции в сфере информационных технологий. В подавляющем большинстве создаваемых информационных систем в России вплоть до последних лет использовались в основном зарубежные разработки [40].

Одним из факторов, тормозящих распространение информационных технологий и развитие информационного общества в России, является недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации. По имеющимся оценкам, в рейтинге российских регионов по их готовности к информационному обществу индекс лидера в 22 раза превышает показатель региона-аутсайдера. Многолетний мониторинг состояния развития информационного общества в регионах, проводимый Институтом развития информационного общества, показывает, что по отдельным показателям разрыв значений для передовых и отстающих регионов составляет сотни раз. Вырвавшиеся вперед за счет концентрации финансовых ресурсов обе столицы и нефтедобывающие регионы (ХМАО, ЯНАО) продолжают уверенно наращивать свое преимущество, тогда как дотационные регионы не могут выделить на информатизацию даже 1–1,5 % из своего регионального бюджета, т. е. тот минимум, который необходим для развития и использования информационных технологий в управлении [256]. Следует предусмотреть финансовые механизмы субсидирования для развития технологий ЭП на региональном уровне, например в рамках той же самой государственной программы «Информационное общество». Нельзя признать удовлетворительным и положение с развитием и использованием информационных технологий на муниципальном уровне, где Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предоставляет возможности органам местного самоуправления применять на должном уровне достижения информационной революции в своей деятельности, в указанном документе информационные технологии вообще не упоминаются [7].

Еще одним фактором, препятствующим ускоренному развитию в России ЭП, является недостаточный уровень распространения в обществе базовых навыков использования информационных технологий. По данным социологических опросов, только четверо из десяти россиян знают о возможности получить госуслуги через Интернет, и, по данным на конец 2014 г., только 30,8 % жителей страны пользовались такой возможностью [248]. Данное обстоятельство послужило одним из источников крылатой фразы: «электронные чиновники есть, но нет электронного народа».

Для интенсификации процессов внедрения технологий ЭП в России представляется необходимым выделить несколько ключевых направлений и сосредоточить на них основные усилия.

Во-первых, снизить технологическую зависимость России от зарубежных производителей оборудования, развивая собственные производства (направление – «оборудование»).

Во-вторых, повысить качество подготовки специалистов, а также создать системы непрерывного обучения в области информационных технологий. Особенно актуальна организация непрерывного обучения государственных и муниципальных служащих и оценки навыков использования информационных технологий в ходе их периодической аттестации (направление – «кадры»).

В-третьих, разрабатывать и внедрять стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти требуемой информации населению (направление – «стандартизация»). В данном направлении за последние годы проведена большая работа, например, по нашим подсчетам, к началу 2015 г. Минтруда России утвердил 55 регламентов, Минобрнауки России – 64 регламента и т. д.

В-четвертых, сформировать информационный режим служебной тайны и долговременного хранения электронной информации (направление – «безопасность»).

В-пятых, необходимо преодолеть психологическую и ментальную неготовность населения и власти взаимодействовать друг с другом через Интернет (направление – «ментальность»).

Интенсификация усилий в перечисленных направлениях, несомненно, будет способствовать ускоренной адаптации населения и органов власти к требованиям современных технологий управления при решении проблем социального развития Российской Федерации.

2.3. Процессные технологии в управлении социальной сферой

Практически каждому гражданину России при непосредственном контакте с учреждениями социальной сферы (паспортный стол, ЖЭК, регистратура в поликлинике, регистрация автомобиля и т. п.) приходилось сталкиваться с неупорядоченностью и недокументированностью их деятельности, размытыми зонами ответственности и т. п., что порождает справедливые нарекания граждан. Вследствие этого нередко возникает классическая, хорошо всем известная ситуация, когда при возникновении проблемы невозможно найти ответственного за нее. Каждый из руководителей задействованных подразделений при этом доказывает, что он выполнил свою часть работы полностью и правильно, а все проблемы возникли из-за ошибки других участников. Такого рода ситуации возникают вследствие широко распространенной нерегламентированности технологических процессов в организациях и учреждениях социального комплекса. Чтобы свести подобного рода ситуации к минимуму, в каждом органе, осуществляющем управленческие функции в социальной сфере, необходимо навести определенный «организационный порядок», который может быть обеспечен, в частности, широким внедрением процессных технологий или процессного управления. Рост значимости указанных технологий для практики виден уже из того, что, например, за пятилетие 2010–2014 гг. только федеральные министерства и ведомства выпустили, по подсчетам авторов, 204 нормативных правовых акта, обращающихся к тем или иным аспектам процессного подхода в управлении социальной сферой, аналогичный подсчет для Санкт-Петербурга дает 116 документов². Параллельно «проникновению» принципов процессного подхода в управлении социальным комплексом разворачивались научные исследования в соответствующем направлении, где следует отметить работы А. А. Карлиной [156], А. Н. Павлова [190], И. М. Пойгиной [197], В. В. Репина [213], А. В. Решетникова [214], В. К. Федюкина [249], К. К. Чупрова [259] и др. Так, в соответствии с распространенным в литературе определением, под процессом понимается логически связанная и имеющая временной ряд совокупность повторяемых операций, действий (и их вариантов), которые преобразуют исходный материал и/или информацию в конечный результат (продукт, услугу) в соответствии с предварительно установленными правилами, согласованно выполняемыми всеми исполнителями для достижения общей заранее сформулированной цели [214, c. 38].

Определения процессного подхода имеются не только в литературе, но также и в нормативных правовых актах. Так, в Национальном стандарте РФ ГОСТ Р ИСО 9001–2008 «Системы менеджмента качества. Требования» говорится, что деятельность, использующая ресурсы и управляемая в целях преобразования входов в выходы, может рассматриваться как процесс. Применение в организации системы процессов наряду с их идентификацией и взаимодействием, а также менеджмент процессов, направленный на получение желаемого результата, могут быть определены как «процессный подход». Преимущество процессного подхода состоит в непрерывности управления, которое он обеспечивает на стыке отдельных процессов в рамках их системы, а также при их комбинации и взаимодействии [59].

В рамках процессного подхода сложилась собственная терминология, на основе которой ведутся соответствующие разработки, в частности (см. также рис. 2.3):

Рис. 2.3. Взаимосвязи основных элементов процесса

– владелец (хозяин) процесса – должностное лицо, несущее ответственность за ход и результаты процесса;

– ресурсы – ресурсы, выделенные в распоряжение хозяина процесса для его проведения; они могут включать оборудование (производственное, контрольно-измерительное, офисное и др.), персонал, помещения, среду, транспорт, связь, материалы, финансы, документацию и т. д.;

– параметры процесса – характеристики (информация), по которым владелец процесса и высший руководитель могут судить о том, насколько эффективно выполняется процесс и достигаются ли запланированные результаты;

– потребитель – потребитель результатов процесса, степень удовлетворенности которого также предназначена для оценки эффективности процесса;

– входы процесса – входные объекты (документация, информация, услуга и т. п.), которые преобразуются в выходы процесса в ходе выполнения процесса. Часто входы одного процесса являются выходами другого;

– выходы процесса – продукция, информация или услуга, ради которой осуществляется процесс [207].

Применительно к конкретным обстоятельствам данные термины могут быть в той или иной мере модифицированы, особенно применительно к социальной сфере, например, Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52614.4–2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001–2001 в органах местного самоуправления» устанавливает, что для каждого процесса должны быть идентифицированы:

– потребитель (получатель выхода процесса). Это может быть внутренний потребитель органа МСУ, например другой департамент, или внешний потребитель, например гражданин, которому предоставляют услугу;

– главные входы процесса (например, информация, требования законодательства, государственная и/или региональная правительственная политика, материальные, энергетические, человеческие и финансовые ресурсы);

– ожидаемые выходы процесса (например, определение основных характеристик предоставляемых услуг);

– средства управления, необходимые для верификации выполнения процесса и/или его результатов;

– взаимодействие с другими процессами органа МСУ (выходы одного процесса обычно являются входами в другие процессы) [60].

Осознание преимуществ процессного подхода в органах управления всех уровней привело к принятию специального постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставлении услуг)» [29].

Дальнейшим развитием подходов процессного управления явились положения Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В частности, закон определил административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны (ст. 6), в частности, предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами [10].

Нельзя не обратить внимание на то, что внедрение административных регламентов идет достаточно быстрыми темпами как на федеральном, так и на региональном уровнях (см. рис. 2.4).

Приведем далее несколько конкретных примеров инновационных решений, связанных с использованием процессного подхода в управлении социальной сферой.

Пример 1. Согласно Национальному стандарту РФ ГОСТ Р 52614.2–2006 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001–2001 в сфере образования», образовательные учреждения, предоставляющие образовательные услуги, должны определить свои процессы. Образовательное учреждение должно:

а) определять процессы, включающие в себя формирование образовательной программы, организацию учебного процесса, предоставление образовательных услуг, организацию и проведение аттестации обучающихся, и управлять этими процессами;

б) устанавливать условия приемки образовательной продукции (услуги) при реализации образовательных процессов;

в) постоянно улучшать эти процессы и выделять необходимые ресурсы [61].

Рис. 2.4. Число утвержденных административных регламентов федеральными министерствами и ведомствами и органами власти Санкт-Петербурга в социальной сфере (2010–2014 гг.)

Пример 2. Согласно распоряжению Жилищного комитета Санкт-Петербурга от 8 декабря 2010 г. № 487-р утвержден административный регламент предоставления государственной услуги «Предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда Санкт-Петербурга – жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения одиноким гражданам пожилого возраста и одиноким супружеским парам, достигшим возраста, установленного законодательством (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет), которые не имеют детей или дети которых, обязанные содержать их по закону, не могут осуществлять уход за родителями в силу своей нетрудоспособности либо отдаленности проживания (другой субъект Российской Федерации), нуждающимся в создании условий для удовлетворения своих основных жизненных потребностей и сохранившим полную или частичную способность к самообслуживанию в быту, и инвалидам с отклонениями в умственном развитии, сохранившим частичную способность к самообслуживанию в быту и не нуждающимся в постоянном постороннем уходе».

В указанном регламенте можно обнаружить все классические элементы процессного подхода: хозяин процесса, вход и выход из процесса, ресурсы и потребители процесса и т. д., что хорошо видно из его текста, частично представленного в приложении 1. Внедрение в практику прописанных в документе многочисленных процедур существенно облегчается его наглядной блок-схемой (см. рис. 2.5) [71].

Достоинства процессного управления в социальной сфере делают необходимым расширение научных исследований данного вопроса, особенно если обратить внимание на то, что подавляющая часть имеющихся в литературе разработок направлена на процессный подход в бизнес-структурах. Следует выдвинуть методологический подход к содержанию цикла работ по внедрению процессного управления в социальной сфере, который (цикл) должен включать в себя следующие 12 этапов:

1. Определение генеральной цели – миссии организации, взгляд на которую должен в основном совпадать с точкой зрения:

– общества, интегрально определяющего «ценность» деятельности;

– конечных пользователей результатов деятельности;

– персонала, обеспечивающего получение результатов [214, c. 39].

2. Выявление полной системы процессов, требующихся для управления данной структурой (министерством, департаментом, комитетом, учреждением и т. п.) в социальной сфере.

3. Локализация владельцев каждого процесса с наделением их необходимыми полномочиями.

4. Определение потребителя для каждого процесса.

5. Регламентация выхода процесса, т. е. требований к качеству результатов.

Рис. 2.5. Пример блок-схемы процесса в социальной сфере (предоставление специализированного жилого помещения в Санкт-Петербурге) [71]

6. Локализация поставщиков каждого процесса и требования к ресурсам.

7. Описание каждого процесса в виде блок-схемы или сетевого графика.

8. Определение документации по стадиям каждого процесса.

9. Формирование системы мониторинга каждого процесса при особом внимании к информированию населения в том случае, если процесс непосредственно касается интересов граждан.

10. Регламентация процессов измерения показателей качества и эффективности процесса.

11. Проведение корректирующих и предупреждающих действий, направленных на достижение целей процессов.

12. Регламентация порядка внесения изменений в процедуры каждого процесса.

Таким образом, процессное управление является одним из важных инновационных подходов в управлении социальной сферой. Возникнув сравнительно недавно в коммерческом секторе, оно постепенно завоевывает позиции и в социальных отраслях. О внедрении инновационных технологий процессного управления в социальной сфере, как показывает специальный анализ, можно говорить фактически только с 2004–2005 гг. Несколько сотен весьма объемных специальных регламентов, накопленных к настоящему моменту федеральными и региональными органами, представляют собой только первый шаг в полноценном внедрении процессного подхода в регулировании социального комплекса. Как показывает анализ имеющихся регламентов, в социальной сфере совершенно недостаточно учитываются возможности применения стандартных программных продуктов, предлагаемых разработчиками информационных технологий, при внедрении процессного подхода (например, системы «ДЕЛО», «EOS for SharePoint», 1С и т. п.). Реализация процессного управления будет заметно облегчена, если его разработка и внедрение будут ориентироваться на метапроцессы, дающие пошаговое описание процедур, необходимых для формирования и продвижения соответствующих технологий в организациях социальной сферы.