Текст книги "Системная модель инновационного управления социальной сферой. Монография"

2.4. Социальные нормативы в группе функциональных технологий управления

В предыдущем изложении были выявлены два типа инновационных технологий управления в социальной сфере – базисные и функциональные – и, соответственно, было показано, что к базисным могут быть отнесены, в частности, технологии социальных стандартов. В то же время важным теоретико-методологическим результатом следует считать тот факт, что весьма похожие на них показатели социальных нормативов входят как составная часть в существенно иной тип технологий управления – функциональные технологии. У той и другой разновидности показателей (социальных стандартов и социальных нормативов) с теоретической точки зрения можно обнаружить много общего (см. выше). В силу этого, обратим далее внимание на специфические особенности социальных нормативов. Прежде всего, покажем имеющиеся в литературе подходы к содержанию данного типа показателей:

1) Социальные нормативы с функциональных позиций представляют собой количественные параметры критериев, связывающих личные, групповые, коллективные, корпоративные и общественные потребности с ресурсами и средствами их удовлетворения [143, c. 33–34], [152, c. 31–32].

2) Социальные нормативы – величина минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими социально-культурными, жилищно-коммунальными, медицинскими, образовательными и другими услугами [17].

3) Социальный норматив – такое регламентированное значение социального показателя, которое выражает общественно-приемлемый уровень требований, предъявляемых к условиям и процессам жизнедеятельности человека и социальных общностей [178, с. 274–275].

В качестве конкретных примеров, иллюстрирующих содержание социальных нормативов с точки зрения технологий управления в социальной сфере, отметим положения из ряда документов:

1) Еще в 1996 г. вышло свет Распоряжение Правительства РФ от 03 июля 1996 г. № 1063-р «О социальных нормативах и нормах» (в настоящее время действует его редакция от 23 июня 2014 г.) [21]. Документ распространяет свое действие на все основные отрасли социальной сферы, в частности:

– на здравоохранение (например, нормативы обеспеченности населения больничными учреждениями, врачами, санитарным транспортом и т. п.),

– на образование (например, нормативы наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях, нормативы удельных показателей площади образовательных учреждений и т. п.),

– на сферу культуры (например, нормативы обеспеченности библиотеками и книжным фондом, нормативы удельной численности зрительских мест в учреждениях культуры и т. п.) [21].

2) Нормативы государственных гарантий в области оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, регламентированы на 2015 г. и на плановый период 2016–2017 гг. постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2014 г. № 1273 (см. выше).

Типовой задачей при использовании социальных нормативов в управлении социальной сферой является, как уже отмечалось, расчет объема материальных, финансовых, трудовых ресурсов, необходимых для решения той или иной задачи социального развития. Так, например, расчетно-нормативные затраты (Z_i) на оказание государственной услуги на соответствующий финансовый год определяются по формуле (в упрощенных обозначениях):

Z_i = N_i × V_i, (2.3)

где N_i – норматив затрат на оказание единицы i-той государственной услуги федерального органа исполнительной власти и (или) федерального государственного бюджетного учреждения на соответствующий финансовый год; V_i – объем (количество единиц) оказания i-той государственной услуги в соответствующем финансовом году [56].

В более общем случае модель расчетов, представленная формулой (2.3), выглядит так, как это показывает формула (2.4):

Q = C ×T × N × K, (2.4)

где Q – объем ресурсов, С — социальный стандарт (ориентир), Т – численность проблемного контингента (граждане, не обеспеченные на уровне стандарта), N – социальный норматив ресурсоемкости (расход ресурсов на единицу результата), К – поправочный коэффициент, учитывающий те или иные особенности социальной ситуации: отрасль, регион, тип поселения и т. п. (например, районные коэффициенты к заработной плате).

Таким образом, проблема использования социальных нормативов в условиях рыночной модели экономики имеет существенно иное содержание, чем аналогичный вопрос в плановом хозяйстве. Социальные нормативы в последнем случае являются важнейшим инструментом карточной распределительной системы (например, нормативная жилая площадь при предоставлении жилых помещений гражданам). В рыночной экономике социальные нормативы выступают как один из элементов в системе управления социальными гарантиями, обеспечивающими права социально незащищенных групп населения в условиях преобладания рыночных механизмов.

2.5. Аутсорсинг в управлении социальной сферой

Аутсорсинг представляет собой метод, сущность которого известна уже достаточно длительное время, однако только в свете достижений современной науки управления он стал рассматриваться в качестве инновационной технологии, в том числе и применительно к оптимизации административно-управленческих процессов в органах власти. Аутсорсинг (англ. outsourcing – дословно: «привлечение ресурсов извне») – передача традиционных неключевых функций организации (таких, например, как бухгалтерский учет или рекламная деятельность) внешним исполнителям – аутсорсерам. Упрощенно принцип аутсорсинга можно представить фразой: «Оставляю себе только то, что могу делать лучше других, передаю внешнему исполнителю то, что он делает лучше других».

Теоретико-методологические и прикладные проблемы технологии аутсорсинга в последние годы стали привлекать внимание исследователей, в результате чего были опубликованы труды Б. А. Аникина [85], А. Х. Курбанова [165], И. В. Петровой [192], С. В. Юрьева [276] и др., а также коллективные монографии [87]. Инновационные перспективы аутсорсинга привели к взрывному росту численности публикаций по этой проблеме, что показывают подсчеты по материалам каталогов Российской национальной библиотеки (см. рис. 2.6).

Рис. 2.6. Динамика численности публикаций по проблемам аутсорсинга (монографий, брошюр, учебников и т. п.) в каталогах РНБ

По данным Национальной ассоциации по аутсорсингу США, до 70 % персонала на Западе работают на аутсорсинговых контрактах [155]. Что касается России, то, по данным различных опросов и исследований, более 80 % руководителей отечественных предприятий намерены использовать аутсорсинг в ближайшее время или в среднесрочной перспективе [155].

Основными можно считать следующие виды аутсорсинга:

– юридический,

– бухгалтерский,

– IT-аутсорсинг,

– коллекторские услуги,

– эксплуатация объектов недвижимости,

– уборка помещений (клининг),

– логистический или транспортный аутсорсинг,

– аутсорсинг персонала и т. п.

В том, что непосредственно касается социальной сферы, то в качестве примера можно привести виды аутсорсинга, которые могут быть использованы в учреждениях здравоохранения [154, c. 59]:

– выполнение лабораторных исследований в централизованных лабораториях;

– бухгалтерский учет через централизованные бухгалтерии;

– стирка белья в сторонних специализированных прачечных;

– охрана медицинских учреждений;

– питание больных в стационарах;

– пользование централизованными или сторонними автобазами;

– техническое обслуживание, ремонт зданий и оборудования сторонними организациями;

– привлечение в качестве консультантов сотрудников других учреждений и т. д.

К числу сравнительно новых форм аутсорсинга в социальной сфере относится информационное обеспечение на основе компьютерных технологий, осуществляемое специализированными консалтинговыми фирмами (разработка и сопровождение компьютерных программ и т. п.).

Что касается правовых основ аутсорсинга, то определение этого понятия в российском законодательстве пока еще отсутствует. На региональном уровне в качестве примера можно привести определение, принятое в постановлении Правительства Ленинградской области от 27 февраля 2010 г. № 43: «Аутсорсинг – механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области путем заключения государственных контрактов или гражданско-правовых договоров с внешними исполнителями».

Значение рассматриваемой технологии для совершенствования государственного управления подчеркивается в ряде важных документов федерального и регионального уровней. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) отмечалось, что одной из составляющих оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга. Повышению эффективности таких административно-управленческих процессов, как обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет, препятствует отсутствие практики аутсорсинга. Органам исполнительной власти предложено провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения.

В рамках данного направления необходимо будет решить задачи по:

– разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу;

– созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу;

– разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями;

– разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга;

– разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов;

– разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы к внедрению аутсорсинга [41].

Совершенствование управления в социальной сфере на основе применения аутсорсинга начинает распространяться и на «низовом» уровне, например в органах управления субъектов Федерации, где можно, например, сослаться на:

– Постановление Правительства Ленинградской области от 27 февраля 2010 г. № 43 «Об утверждении Порядка применения аутсорсинга в органах исполнительной власти Ленинградской области»,

– Постановление Администрации Тамбовской области от 12 июля 2007 г. № 775 «О механизме аутсорсинга в деятельности органов исполнительной власти области»,

– Распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга от 2 июля 2008 г. № 573-р (ред. от 06 мая 2010 г.)«Об утверждении специальной программы “Аутсорсинг”» и т. п.

В качестве иллюстрации приведем примеры практических наработок в рассматриваемом нами направлении:

1) В 2008 г. был проведен открытый конкурс «Разработка и апробация модели аутсорсинга неосновных видов деятельности для использования в практике высших учебных заведений», на проведение которого Федеральным агентством по образованию было выделено 7 млн. руб. [68].

2) В органах власти Пермского края проводится работа по переводу на аутсорсинг всех непрофильных функций учреждений образования, здравоохранения и полиции. Выполнение услуг сторонними организациями позволит сэкономить до 30 % бюджетных средств.

С января 2011 г. четыре государственных образовательных учреждения Пермского края в рамках проекта «Город бухгалтеров» стали пилотными объектами в регионе, передавшими ведение бухгалтерского учета малому бизнесу. В течение этого года бухгалтерский учет для Кудымкарского педагогического колледжа, Профессионального лицея № 2, Профессионального лицея № 5, Кудымкарского медицинского училища будет вести ООО «Центр комплексного обслуживания», предложившее наиболее низкую цену за свои услуги [119].

3) С 2003 г. в Cанкт-Петербурге действует автономная некоммерческая организация «Медицина для всех – Международный лечебно-диагностический центр» (далее – МЛДЦ), специализирующаяся на координации ряда направлений высокотехнологичной медицинской помощи [220, с. 27–32], [221, c. 15–18]. Высокотехнологичная медицинская помощь в настоящее время оказывается в основном в рамках системы государственных и региональных заданий с жестко регламентированными вертикальными связями [70]. Недостатки такой системы управления хорошо известны: определенная заорганизованность при оказании медицинской помощи, запаздывание с организационными нововведениями, избыточность информационных потоков, нерациональное расходование ресурсов, негибкие системы оплаты труда и т. п.

С самого начала своей деятельности МЛДЦ позиционировался как координационный центр в сетевой структуре с преимущественно горизонтальными типами связей. В состав сетевой структуры входят свыше десятка организаций самых различных профилей. В рамках сетевой структуры МЛДЦ организует по отношению к каждому больному несколько последовательных операций:

1. Отбор по медицинским показаниям контингента больных, нуждающихся в высокотехнологичной медицинской помощи.

2. Направление через амбулаторную сеть каждого больного на лечение в тот стационар, который располагает оптимальным ресурсным обеспечением (оборудование, технологии, кадры) для лечения данной конкретной патологии.

3. При наличии необходимых показаний – перевод больного из одного стационара в другой, располагающий на данный момент большими возможностями для качественного лечения данной патологии.

4. Сопровождение каждого больного на каждой из перечисленных стадий специально выделенной парой «врач + менеджер», в обязанности которых входит решение любых вопросов, возникающих в ходе лечения, – от подбора конкретных ЛПУ и специалистов до решения бытовых проблем пациента.

Все перечисленные выше функции переданы в порядке аутсорсинга от ЛПУ, включенных в сеть, в ведение МЛДЦ. Соответственно, система оказания высокотехнологичных медицинских услуг в Санкт-Петербурге рассматривается не как группа отдельных ЛПУ, а как единая совокупность больничных коек, отличающихся друг от друга только по возможностям оказания высокотехнологичных услуг требуемого качества. При сохранении формальной принадлежности этих коек больной может, например, начать лечение в одном ЛПУ, а закончить в другом, где на данный момент имеются лучшие условия для лечения данной конкретной патологии. При прочих равных условиях данная схема обеспечивает больным существенное ускорение и повышение качества высокотехнологичной медицинской помощи, так как независимые специалисты МЛДЦ направляют больного в то ЛПУ, где обеспечивается наивысший на данный момент уровень качества, невзирая на формальную принадлежность соответствующих больничных коек [220, с. 27–32].

В связи с перспективностью такой инновационной технологии, как аутсорсинг, следует обозначить основные трудности ее внедрения в социальной сфере России. С точки зрения авторов, главной трудностью в данном аспекте является недостаточная разработка методологических проблем внедрения аутсорсинговых технологий в управление социальной сферой. В связи с этим предлагаются следующие методические рекомендации по передаче тех или иных функций органов власти или бюджетных учреждений на аутсорсинг:

1. Устанавливается, является ли оцениваемая функция универсальной или специализированной.

Универсальная функция – содержание функции не меняется или меняется незначительно применительно к различным органам власти или бюджетным учреждениям (например, клининговые услуги). Универсальная функция может быть централизована или выведена на аутсорсинг.

Специализированная функция – содержание функции меняется существенно в зависимости от конкретного органа управления или ее исполнение носит индивидуальный характер (например, специализированные учреждения отдыха).

Вопрос о способе исполнения специализированной функции должен решаться в индивидуальном порядке. Данные функции не всегда могут быть переданы на аутсорсинг в связи с возможными рисками или отсутствием возможностей у рыночных поставщиков.

2. Определяется возможность четко сформулировать для оцениваемой функции требования к процессу ее выполнения и конечному результату.

Если оцениваемая функция и результат ее исполнения могут быть формализованно описаны любым доступным способом (текстовым, графическим или смешанным), данная функция является формализуемой и может быть выведена на аутсорсинг в связи с тем, что органы власти, бюджетное учреждение могут четко сформулировать требования по отношению к внешнему исполнителю и закрепить их в договоре.

Если оцениваемая функция и результат ее исполнения не могут быть четко формализованы, данная функция является неформализуемой. В случае выявления данной функции ее выведение на аутсорсинг будет затруднено в связи со сложностью формулирования предмета договора, заключаемого с аутсорсером.

3. Устанавливается, есть ли на открытом рынке предложение, аналогичное или схожее с функциями, которые оцениваются. Оценка рыночного предложения проводится следующими способами:

– сбор информации о предложении из открытых источников;

– рассылка предварительных запросов поставщикам (без оферты).

Функции, для которых на открытом рынке существует предложение со стороны поставщиков, которое соответствует формализованным требованиям органа исполнительной власти, бюджетного учреждения, целесообразно выделить на аутсорсинг.

Если для функции явных аналогов не существует, т. е. действующие на открытом рынке предложения поставщиков не соответствуют формализованному описанию требований к содержанию функции и ее результату, следует оценить возможность и целесообразность фрагментации функции на составляющие и поиск аналога для ее элементов.

4. Обеспечивающую функцию органов власти, бюджетного учреждения можно передавать на аутсорсинг, если «качественная оценка» показала, что функция является:

– универсальной;

– формализуемой;

– рыночной (для нее существуют аналоги на открытом рынке).

Развертывание работ по внедрению аутсорсинга в управлении учреждениями социальной сферы, естественно, должно иметь экономическое обоснование [176]. Оценка экономической эффективности от передачи той или иной функции на аутсорсинг производится после калькулирования стоимости обеспечивающих функций в следующем порядке [64]:

1. Определяется стоимость аналога функции на открытом рынке (для функций, у которых по итогам рыночного исследования был выявлен аналог).

2. Оценивается экономический эффект от вывода исполнения функции за пределы органов исполнительной власти или бюджетного учреждения путем сопоставления расходов и оценки будущих расходов. В рамках прямого сопоставления расходов проводится сравнение стоимости исполнения функции в бюджетной сфере со стоимостью аналога на открытом рынке. Решение о выводе функции на аутсорсинг может быть рекомендовано в том случае, если расходы, связанные с выводом функции, будут ниже, чем текущие расходы по исполнению данной функции. Общий экономический эффект от передачи обеспечивающей функции на аутсорсинг в среднесрочной перспективе (ЭЭ) предлагается рассчитывать на основе следующей экономико-математической модели:

, (2.5)

где:

CФ_i – прогнозная стоимость реализации функции в i-том году;

ТC_i – прогнозная стоимость исполнения функции на рынке в i-том году;

ДР_i – высвобожденные расходы бюджета после передачи функции на аутсорсинг, связанные: а) с содержанием служащих, работников, высвободившихся в связи с передачей функции на аутсорсинг; б) с управлением активами (зданиями, сооружениями, материальными ценностями), высвободившимися в результате передачи функции на аутсорсинг;

СФ₀ – полная стоимость реализации функции за последний отчетный год;

ТС₀ – текущая стоимость приобретения услуги по исполнению функции на рынке;

Е – ставка дисконтирования в процентах;

i – номер года с момента передачи функции на аутсорсинг.

Нетрудно видеть, что показатели СФ, ТС и ДР проще всего могут быть определены на основе соответствующих социальных нормативов, что показывает наличие системных взаимодействий в совокупности технологий управления социальной сферой России.

Вопрос о передаче функции на аутсорсинг может рассматриваться, только если общий экономический эффект положителен.

Таким образом, аутсорсинг является одним из инновационных решений, имеющих вполне определенные границы применения и позволяющих добиться положительного эффекта в осуществлении целого ряда функций органов управления. В силу этого аутсорсинг получил весьма широкое распространение, например, в странах Запада и в настоящее время получает все большее признание в управлении социальной сферой России. Инновационные технологии управления на основе аутсорсинга продвигаются на федеральном, региональном и местном уровнях и одним из важнейших аспектов в этом процессе является оценка эффективности указанных технологий. Положительные организационные и экономические эффекты являются важным основанием для развертывания работы по внедрению аутсорсинга в деятельность органов власти и бюджетных учреждений.

* * *

Подводя некоторые итоги нашему рассмотрению функциональных инновационных технологий в управлении социальной сферой, следует подчеркнуть несколько ключевых моментов.

Во-первых, оптимальное взаимодействие граждан с системой управления в социальном комплексе возможно только через жесткую государственную регламентацию соответствующих технологических процессов, т. е. на основе процессного подхода к управлению отраслями, комплексами, учреждениями социальной сферы. Процессные технологии управления должны быть регламентированы на всех уровнях управления: федеральном, региональном и местном. В каждом органе управления представляется целесообразным создать технологический отдел (департамент, управление), аналогичный отделу главного технолога на промышленных предприятиях.

Во-вторых, инновационные технологии БОР получили весьма широкое распространение в развитых странах и интенсивно внедряются не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации (пример – Ленинградская область). В геометрической прогрессии растет число научных работ по проблемам бюджетирования, в том числе по вопросам использования технологии БОР. Для наибольшей эффективности и упрощения расчетов по методологии БОР должно быть расширено использование автоматизированных технологий приема, подготовки, учета, организации хранения и использования архивной, текущей и прогнозной информации, необходимой для обеспечения деятельности бюджетных организаций, формирования централизованного электронного хранилища документов и данных, сегментированного по функциональному назначению и принадлежности [92, c. 17–22].

В-третьих, такое направление инновационных технологий, как электронное правительство, представляется наиболее сложным для внедрения, поскольку оно имеет непосредственное соприкосновение с конечным решением самых различных жизненных проблем десятков миллионов граждан России – от прописки до бронирования очереди к врачу. Внедрение этой технологии происходит в условиях компьютерной малограмотности населения России (особенно на селе и особенно лиц старших возрастных групп), низкой обеспеченности граждан соответствующей техникой и т. д. Фактически перед страной стоит жизненно важная задача по ликвидации компьютерной неграмотности, во многом аналогичная глобальной проблеме ликвидации неграмотности в России, успешно решенной в 1920-х гг. Необходимо предложить разработку и реализацию особой целевой программы с условным названием «Компьютер – в каждую семью». Реализация выдвинутых предложений, несомненно, будет способствовать росту качества жизни российских граждан.

В-четвертых, внедрение технологии социальных нормативов позволит добиться решения многих актуальных и весьма сложных задач, начиная от обоснованной постановки целей социально-экономического развития и заканчивая анализом состояния социальной сферы на той или иной территории. Однако систематическая работа над формированием системы социальных нормативов в настоящее время явно недостаточна, несмотря на ее важность, например для повсеместного использования той же инновационной технологии БОР. Нормирование в социальной сфере призвано сформировать систему нормативов бюджетной обеспеченности, что позволило бы вывести финансирование сферы государственных услуг на объективно необходимый уровень. Социальные нормативы должны:

– стать основой для формирования и исполнения расходных статей бюджетов всех уровней;

– гарантировать социально незащищенным слоям населения минимальный уровень благ и услуг, оказываемых на бесплатной основе;

– обеспечить экономически реалистичную базу для развития субъектов Федерации и муниципальных образований в меру их полномочий;

– повысить прозрачность и, следовательно, эффективность использования бюджетных средств [233, c. 207].

Одной из важнейших научно-практических задач следует считать систематизацию социальных нормативов, содержащихся в правовых актах всех уровней управления, например в виде баз данных по социальным стандартам, нормам и нормативам как для федерального уровня, так и для субъектов Федерации. Такая систематизация позволит, в частности, свести в единую базу данных нормативное хозяйство социальной сферы, создать необходимую основу для внедрения социальных нормативов в практику управления социально-экономическими процессами в стране. В этой работе будет полезным использование опыта Санкт-Петербурга, где накоплен большой опыт внедрения социальных стандартов и нормативов в практику управления городом.

В-пятых, учитывая особенности социальной сферы, где решающую роль играет человеческий фактор, следует содействовать всемерному распространению технологии аутсорсинга, позволяющего снизить затраты бюджетных учреждений, разгрузить органы управления от второстепенных задач и направить тем самым их внимание на решение стратегических проблем на данном уровне управления социальной сферой. Для проведения таких разработок могут применяться методические рекомендации, в качестве одного из вариантов представленные в настоящей работе.