Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

1. Код классификации операций сектора государственного управления состоит из кода группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.

2. Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и статьями операций сектора государственного управления являются:

1) доходы: налоговые доходы; доходы от собственности; доходы от оказания платных услуг; суммы принудительного изъятия; безвозмездные поступления от бюджетов; взносы на социальные нужды;

доходы от операций с активами; прочие доходы;

2) расходы:

оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

безвозмездные перечисления организациям; безвозмездные перечисления бюджетам; социальное обеспечение; расходы по операциям с активами; прочие расходы;

3) поступление нефинансовых активов: увеличение стоимости основных средств; увеличение стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости непроизведенных активов; увеличение стоимости материальных запасов;

4) выбытие нефинансовых активов: уменьшение стоимости основных средств; уменьшение стоимости нематериальных активов; уменьшение стоимости непроизведенных активов; уменьшение стоимости материальных запасов;

5) поступление финансовых активов: поступление на счета бюджетов;

увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале;

увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам; увеличение стоимости иных финансовых активов; увеличение прочей дебиторской задолженности;

6) выбытие финансовых активов: выбытие со счетов бюджетов;

уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале;

уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале; уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности;

7) увеличение обязательств:

увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу;

увеличение задолженности по внешнему государственному долгу; увеличение прочей кредиторской задолженности;

8) уменьшение обязательств:

уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу;

уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу; уменьшение прочей кредиторской задолженности.

3. Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

4. Порядок применения классификации операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

1—2. Классификация операций публичноправовых образований (классификация операций сектора государственного управления, КОСГУ) введена в соответствии с изменениями, внесенными в Кодекс Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, ранее в составе бюджетной классификации отсутствовала универсальная для доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов классификация операций по их экономическому содержанию, что не позволяло объединить бюджетную классификацию с планом счетов бюджетного учета и перейти к внедрению элементов метода начислений. Для устранения этих принципиальных недостатков сложившейся системы бюджетного учета и введена классификация операций сектора государственного управления, к которому относятся ОГВ (ОМСУ) и государственные (муниципальные) учреждения.

КОСГУ предусматривает группировку бюджетных операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для бюджетного учета как по кассовому методу, так и по методу начислений. Метод начислений позволяет сопоставлять себестоимость оказываемых единицами сектора государственного управления услуг, повысить прозрачность финансовой деятельности органов власти и бюджетных учреждений, формировать информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере и о состоянии активов и обязательств публично-правовых образований. Одновременно существенно расширяются возможности по более детальному отражению расходных обязательств, исполняемых теми или иными главными распорядителями бюджетных средств, реализуемых ими долгосрочных или ведомственных целевых программ, развитию управленческого учета и внутреннего контроля за эффективностью использования бюджетных средств.

В пункте 1 комментируемой статьи установлена структура кода КОСГУ. Данный код состоит из кода группы, статьи и под статьи операций сектора государственного управления.

Код КОСГУ в части операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов, является структурным элементом кода классификации доходов бюджетов (подп. 4 п. 1 ст. 20 Кодекса), в части операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, – структурным элементом кода классификации расходов бюджетов (подп. 3 п. 1 ст. 21 Кодекса), в части операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов, – структурным элементом кода классификации источников финансирования дефицитов бюджетов (подп. 3 п. 1 ст. 23 Кодекса).

Единый для всех бюджетов бюджетной системы РФ перечень групп и статей операций сектора государственного управления установлен в п. 2 комментируемой статьи.

3—4. Установление единого для всех бюджетов бюджетной системы РФ перечня под статей операций сектора государственного управления в соответствии с п. 3 комментируемой статьи относится к полномочиям Минфина России.

К полномочиям Минфина России согласно п. 4 комментируемой статьи относится и установление порядка применения КОСГУ.

В рамках данных полномочий в разд. V Указаний о порядке применения бюджетной классификации определен порядок применения следующих статей и под-статей КОСГУ, которые используются при составлении и исполнении бюджетов (порядок применения статей и под статей, применяемых в целях бюджетного учета, определяется в нормативных актах Минфина России, регулирующих бюджетный учет):

Группа 100 Доходы Статья 110 Налоговые доходы Статья 120 Доходы от собственности Статья 130 Доходы от оказания платных услуг Статья 14 °Cуммы принудительного изъятия Статья 150 Безвозмездные поступления от бюджетов Подстатья 151 Поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ Подстатья 152 Поступления от наднациональных организаций и правительств иностранных государств

Подстатья 153 Поступления от международных финансовых организаций

Статья 160 Взносы на социальные нужды

Статья 170 Доходы от операций с активами

Подстатья 171 Доходы от переоценки активов

Статья 180 Прочие доходы

Группа 200 Расходы

Статья 210 Оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда Подстатья 211 Заработная плата Подстатья 212 Прочие выплаты

Подстатья 213 Начисления на выплаты по оплате труда

Статья 220 Оплата работ, услуг

Подстатья 221 Услуги связи

Подстатья 222 Транспортные услуги

Подстатья 223 Коммунальные услуги

Подстатья 224 Арендная плата за пользование имуществом Подстатья 225 Работы, услуги по содержанию имущества Подстатья 226 Прочие работы, услуги

Статья 230 Обслуживание государственного (муниципального) долга

Подстатья 231 Обслуживание внутреннего долга

Подстатья 232 Обслуживание внешнего долга

Статья 240 Безвозмездные перечисления организациям

Подстатья 241 Безвозмездные перечисления государственным и муниципальным организациям

Подстатья 242 Безвозмездные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций

Статья 250 Безвозмездные перечисления бюджетам Подстатья 251 Перечисления другим бюджетам бюджетной системы РФ Подстатья 252 Перечисления наднациональным организациям и правительствам иностранных государств

Подстатья 253 Перечисления международным организациям Статья 26 °Cоциальное обеспечение

Подстатья 261 Пенсии, пособия и выплаты по пенсионному, социальному и медицинскому страхованию населения

Подстатья 262 Пособия по социальной помощи населению Подстатья 263 Пенсии, пособия, выплачиваемые организациями сектора государственного управления

Статья 290 Прочие расходы

Группа 300 Поступление нефинансовых активов

Статья 310 Увеличение стоимости основных средств

Статья 320 Увеличение стоимости нематериальных активов

Статья 330 Увеличение стоимости непроизведенных активов

Статья 340 Увеличение стоимости материальных запасов

Группа 400 Выбытие нефинансовых активов

Статья 410 Уменьшение стоимости основных средств

Статья 430 Уменьшение стоимости непроизведенных активов

Статья 440 Уменьшение стоимости материальных запасов

Группа 500 Поступление финансовых активов

Статья 510 Поступление на счета бюджетов

Статья 520 Увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале

Статья 530 Увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале Статья 540 Увеличение задолженности по бюджетным кредитам Статья 550 Увеличение стоимости иных финансовых активов Группа 600 Выбытие финансовых активов Статья 610 Выбытие со счетов бюджетов

Статья 620 Уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале

Статья 630 Уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале Статья 640 Уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам Статья 650 Уменьшение стоимости иных финансовых активов Группа 700 Увеличение обязательств

Статья 710 Увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу

Статья 720 Увеличение задолженности по внешнему государственному долгу Группа 800 Уменьшение обязательств

Статья 810 Уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу

Статья 820 Уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу

Статья 24 Кодекса была посвящена ведомственной классификации расходов федерального бюджета, а ст. 25 Кодекса – ведомственной классификации расходов бюджетов субъектов РФ и ведомственной классификации расходов местных бюджетов. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 18 Кодекса), вместо ранее действовавших трех видов классификации расходов бюджетов (функциональной, экономической и ведомственной классификаций) в настоящее время действует единая классификация расходов бюджетов, которая регламентирована положениями ст. 21 Кодекса.

Положения ст. 26 Кодекса устанавливали единство бюджетной классификации РФ, а ст. 27 Кодекса предусматривала право законодательных (представительных) органов субъектов РФ и ОМСУ на детализацию объектов бюджетной классификации РФ. Выше говорилось (см. комментарий к ст. 18 Закона), что в настоящее время базовые, единые для бюджетов бюджетной системы РФ позиции двух первых уровней (группа – подгруппа, раздел – подраздел, группа – статья) каждого вида бюджетной классификации устанавливаются непосредственно Кодексом. Одновременно Минфину России предоставлено право утвердить единые позиции классификации доходов (предопределенных законами, устанавливающими состав доходных источников бюджетов бюджетной системы Российской Федерации) и операций сектора государственного управления (предопределенных их экономическим содержанием) на более низких уровнях. Что касается классификации расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, то при их определении, напротив, существенно расширена самостоятельность каждого уровня власти (см. комментарий к ст. 21 и 23 Кодекса).

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированности бюджета;

результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

В статье 6 Кодекса дано определение понятия бюджетной системы. Однако понятие бюджетного устройства не определено ни в ст. 6, ни в других статьях Кодекса, хотя в названии разд. I Кодекса такое понятие используется. Статья 3 ранее действовавшего Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» определяла данное понятие как «организация бюджетной системы, принципы ее построения». Соответственно закрепление в комментируемой статье перечня принципов организации и функционирования бюджетной системы подразумевает определение основ бюджетного устройства России.

В статье 3 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» было закреплено, что бюджетное устройство в РСФСР основано на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР.

Комментируемая статья устанавливает следующие тринадцать принципов организации и функционирования бюджетной системы, содержание которых раскрыто в соответствующих статьях гл. 5 Кодекса:

единства бюджетной системы (ст. 29);

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (ст. 30);

самостоятельности бюджетов (ст. 31);

равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31¹);

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32);

сбалансированности бюджета (ст. 33);

результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34);

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35); прозрачности (открытости) (ст. 36); достоверности бюджета (ст. 37);

адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38); подведомственности расходов бюджетов (ст. 38¹); единства кассы (ст. 38²).

В рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса Законом

2007 г. № 63-ФЗ в гл. 5 Кодекса внесен ряд поправок. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, в условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы РФ принципов, которые становятся нормами прямого действия.

В частности, Законом 2007 г. № 63-ФЗ введены новые принципы «единства кассы» (ст. 380 и «подведомственности расходов» (ст. 38²). Кроме того, уточнены формулировки принципа «полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов» и принципа «общего (совокупного) покрытия расходов», что, по мнению авторов законопроекта, позволит обеспечить их соблюдение и, следовательно, повысить прозрачность бюджетов бюджетной системы РФ, консолидировать бюджетные средства с целью их результативного и эффективного использования. Уточнено определение принципа «эффективности и экономности использования бюджетных средств» с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов, а также принципа «гласности», «прозрачности (открытости)».

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Единство бюджетного законодательства РФ обеспечивается положениями ст. 2 Кодекса, определяющими состав бюджетного законодательства. Составляющие бюджетное законодательство РФ федеральные законы (в том числе о федеральном бюджете, о бюджетах федеральных ГВБФ), законы субъектов РФ (в том числе о бюджетах субъектов РФ, о бюджетах территориальных ГВБФ) и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления (в том числе о местных бюджетах) не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Кодексом и указанными нормативными правовыми актами применяется Кодекс. Иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения и указанные в ст. 3 Кодекса, не могут противоречить бюджетному законодательству.

Составной частью содержания принципа единства бюджетной системы РФ является единство принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, что характеризует рассматриваемый принцип как базовый принцип бюджетной системы РФ.

В отношении единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ следует отметить, что согласно ст. 65 Кодекса формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов. Расходным обязательствам России, субъектов РФ и муниципальных образований посвящены положения гл. 11 Кодекса. В соответствии с ч. 2 ст. 215¹ Кодекса исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Единство бюджетной классификации РФ в условиях новой редакции Кодекса приобретает новое содержание. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 18 Кодекса), непосредственно Кодексом устанавливаются единые для бюджетов бюджетной системы РФ позиции двух первых уровней (группа – подгруппа, раздел – подраздел, группа – статья) каждого вида бюджетной классификации. Минфин России утверждает единые позиции классификации доходов и операций сектора государственного управления на более низких уровнях. При определении же классификации расходов и источников финансирования дефицита бюджетов существенно расширена самостоятельность каждого уровня власти, т. к. целевые статьи и виды расходов, а также статьи и подстатьи источников финансирования дефицита бюджетов утверждаются законами (решениями) о соответствующих бюджетах.

Единство форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений обеспечивается положениями нового раздела VIII¹ Кодекса, в гл. 25¹ которого закреплены основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а в гл. 25² установлен порядок составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Согласно п. 1 ст. 264¹ единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Минфином России в соответствии с положениями Кодекса.

На обеспечение единства санкций за нарушение бюджетного законодательства направлено данное в ст. 281 Кодекса определение нарушения бюджетного законодательства. Меры принуждения к нарушителю бюджетного законодательства закреплены в гл. 28 Кодекса.

Единый порядок исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ установлен положениями главы 24¹ Кодекса. Согласно п. 1 ст. 242¹ Кодекса исполнение судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ производится в соответствии с Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте РФ, а также в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву и восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.