Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

1. Бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов.

2. Реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов, должны содержать следующие сведения:

краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;

наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;

цена и дата закупки.

1. Комментируемая статья предусматривает ведение реестров закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Обязанность по ведению таких реестров возлагается на бюджетные учреждения, федеральные ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ, государственных и муниципальных заказчиков.

Статья 18 Закона о поставках для государственных и муниципальных нужд предусматривает ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. Согласно ч. 1 указанной статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, ОМСУ, уполномоченные на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, осуществляют ведение соответственно реестров государственных контрактов, заключенных от имени России и ее субъекта, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования.

Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2006 г. № 117 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов»[96]96
  СЗ РФ. 2006. № 10. Ст. 1110.


[Закрыть] федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени России с 1 января 2007 г., определено Федеральное казначейство.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлены требования к содержанию реестров закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Согласно ч. 2 ст. 18 Закона о поставках для государственных и муниципальных нужд (в ред. от 20 апреля 2007 г.) в реестрах контрактов должны содержаться следующие сведения:

1) наименование заказчика;

2) источник финансирования;

3) способ размещения заказа;

4) дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок и реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта;

5) дата заключения контракта;

6) предмет, цена контракта и срок его исполнения;

7) наименование, место нахождения (для юридических лиц), фамилия, имя, отчество, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц) поставщика (исполнителя, подрядчика);

8) сведения об исполнении контракта.

Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. № 807 утверждено Положение о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры[97]97
  СЗ РФ. 2007. № 1.4.2. Ст. 265.


[Закрыть].

1. В законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом.

До утверждения указанного порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается.

2. Контроль за соблюдением указанных в пункте 1 настоящей статьи условий осуществляется главным распорядителем бюджетных средств.

1. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает, что законом (решением) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, определяемые высшим органом исполнительной власти: федеральным законом о федеральном бюджете – в порядке, установленном Правительством РФ, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ – в порядке, установленном высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ, муниципальным правовым актом о местном бюджете – в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.

Порядок доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств в случае установления законом (решением) о бюджете условий предоставления средств из бюджета, определяемых высшим органом исполнительной власти, согласно п. 1 комментируемой статьи устанавливает финансовый орган, т. е. Минфин России, финансовый орган субъекта РФ или финансовый орган муниципального образования соответственно уровню бюджета. При этом в п. 1 комментируемой статьи установлен запрет на доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств до утверждения указанного порядка.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи контроль за соблюдением условий, установленных Правительством РФ, высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования на основании закона (решения) о бюджете, осуществляют главные распорядители бюджетных средств.

Обеспечение контроля за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных Кодексом, условий, установленных при их предоставлении, закреплено в качестве бюджетного полномочия главного распорядителя бюджетных средств в подп. 10 п. 1 ст. 158 Кодекса.

Необходимо иметь в виду, что до 1 января 2009 г. продолжает действовать ст. 231 Кодекса, предусматривающая блокировку расходов бюджета – сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект РФ, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Согласно п. 5 ст. 231 Кодекса руководитель финансового органа отменяет решение о блокировке расходов по ходатайству соответствующего главного распорядителя бюджетных средств или другого получателя бюджетных средств только после выполнения последним условий, невыполнение которых повлекло блокировку расходов. Отсылка к ст. 231 Кодекса содержалась непосредственно в ранее действовавшей редакции комментируемой статьи (т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ).

1. К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения.

2. Социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств.

Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

1. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 69 Кодекса), бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения наряду с бюджетными ассигнованиями на оказание государственных (муниципальных) услуг являются основными из форм бюджетных ассигнований. В отличие от бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения не носят возмездного характера.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, публичные нормативные обязательства – это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Входящие в состав бюджетных ассигнований на социальное обеспечение бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств установлены непосредственно законом и подлежат исполнению в силу закона, без предварительного доведения до конкретных получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств на их принятие. Как отмечалось авторами законопроекта, принятого в качестве Закона 2007 г. № 63-ФЗ, на данном этапе развития бюджетного законодательства РФ предлагается ограничиться законодательным определением общей специфики только этой формы бюджетных ассигнований, имея в виду, что в дальнейшем, после практической апробации в течение нескольких бюджетных циклов, соответствующие нормы могут быть детализированы и при необходимости введены в отношении других форм расходных обязательств и соответствующих бюджетных ассигнований.

Статья 75 Кодекса в ранее действовавшей редакции была посвящена трансфертам населению – форме расходования бюджетных средств, предусмотренной ст. 69 Кодекса в ранее действовавшей редакции. Трансферты населению определялись как бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством РФ. Согласно действующей редакции Кодекса такие выплаты осуществляются в рамках бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения, которым посвящена статья 74¹ Кодекса.

Статья 76 Кодекса в ранее действовавшей редакции устанавливала порядок предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а ст. 77 Кодекса – порядок предоставления бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям.

В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ, понятие «бюджетный кредит» приобрело новое содержание. Ранее бюджетный кредит в ст. 6 Кодекса определялся как форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В соответствии с действующей редакцией ст. 6 Кодекса бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

В настоящее время бюджетный кредит рассматривается прежде всего как источник финансирования дефицита бюджета. Соответственно Законом 2007 г. № 63-ФЗ ст. 76 и 77 Кодекса признаны утратившими силу, а в гл. 13 Кодекса включена ст. 93², согласно п. 1 которой бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований) в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, а также в случаях, установленных гл. 15 Кодекса. Особенности предоставления юридическим лицам бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) установлены ст. 93⁵ Кодекса.

1. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

2. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются:

1) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов – в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) из местного бюджета – в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

3. Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным)учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц – производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

1. Комментируемая статья устанавливает порядок предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг. Данный порядок не распространяется на предоставление субсидий государственным (муниципальным) учреждениям: обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений регламентировано ст. 70 Кодекса, а порядок предоставления субсидий автономным учреждениям установлен в ст. 781 Кодекса.

Как установлено в п. 1 комментируемой статьи, субсидии производителям товаров, работ, услуг предоставляются безвозмездно, т. е. без установления обязательства по уплате процентов, и безвозвратно, т. е. без установления обязательства по возврату. Как следует из подп. 3 п. 3 комментируемой статьи, данные требования не действуют в случае нарушения условий, установленных при предоставлении субсидий. Целями предоставления субсидий является возмещение затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

2—3. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет основы правового регулирования предоставления субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг:

случаи и порядок предоставления субсидий из федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах федеральных ГВБФ и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства РФ. Соответствующая норма закреплена и в Законе о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. (ч. 8 ст. 7): субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам – производителям товаров (работ, услуг), предусмотренные названным Законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством РФ;

случаи и порядок предоставления субсидий из бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных ГВБФ устанавливаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, законами субъектов РФ о бюджетах территориальных ГВБФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ;

случаи и порядок предоставления субсидий из местного бюджета устанавливаются решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

В п. 3 комментируемой статьи установлены требования к содержанию указанных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, регулирующих предоставление субсидий юридическим лицам.

1. В бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

2. В федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации.

Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета устанавливается Правительством Российской Федерации, а также федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций.

1. Как предусмотрено в ч. 4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», финансовое обеспечение основной деятельности автономного учреждения осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников.

В части 5 указанной статьи установлено, что порядок финансового обеспечения выполнения этого задания учредителя определяется:

1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Закона 2007 г. № 63-ФЗ, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, являющиеся органами государственной власти (местного самоуправления), могут выступать заказчиком государственных (муниципальных) услуг, оказываемых за счет бюджетных средств юридическим или физическим лицам автономными учреждениями. В качестве формы финансового обеспечения деятельности автономных учреждений установлено предоставление субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и иных субсидий автономным учреждениям.

Таким образом, по мнению авторов законопроекта, создается правовая основа для формирования в качестве базовой единицы бюджетного процесса связки «расходное обязательство – бюджетное ассигнование – государственное (муниципальное) задание».

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает возможность предоставления субсидий из федерального бюджета иным некоммерческим организациям, нежели автономные и бюджетные учреждения. Исходя из концепции изменений, внесенных в Кодекс Законом 2007 г. № 63-ФЗ, представляется, что речь идет о некоммерческих организациях (за исключением автономных и бюджетных учреждений), оказывающих на основании государственного задания государственные услуги физическим и (или) юридическим лицам. Необходимо обратить внимание на то, что возможность предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся автономными или бюджетными учреждениями, из иных бюджетов бюджетной системы РФ, нежели федеральный бюджет, п. 2 комментируемой статьи не предусматривает.

Субсидии, предоставляемые из федерального бюджета иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, могут быть предусмотрены только федеральным законом о федеральном бюджете. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета устанавливает Правительство РФ. Соответствующая норма закреплена и в Законе о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. (ч. 8 ст. 7): субсидии юридическим лицам, предусмотренные названным Законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством РФ.

Уточнение, согласно которому федеральным законом о федеральном бюджете может предусматриваться такой вид субсидий, как имущественный взнос в государственные корпорации, внесено в п. 2 комментируемой статьи в соответствии с Законом 2007 г. № 247-ФЗ. Данное уточнение внесено в связи с принятием Федерального закона от 2 ноября 2007 г. № 246-ФЗ, которым внесены изменения в Закон о федеральном бюджете на 2007 г., предусматривающие:

использование Стабилизационного фонда РФ в целях финансового обеспечения в том числе имущественного взноса России в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» (см. комментарий к ст. 96¹⁰ Кодекса);

использование средств федерального бюджета для внесения имущественного взноса в государственные корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и «Российская корпорация нанотехнологий».

Законом 2007 г. № 247-ФЗ также уточнено, что порядок определения объема и предоставления таких субсидий из федерального бюджета устанавливается не только Правительством РФ, но и федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций. Речь идет о Федеральных законах от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»[98]98
  СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.


[Закрыть], от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»[99]99
  СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799.


[Закрыть] и от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации '’Ростехнологии”», которыми предусмотрено создание государственных корпораций «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и «Российская корпорация нанотехнологий» соответственно.