Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

1. К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся: установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

2. К бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо полномочий, перечисленных в пункте 1 настоящей статьи, относятся:

установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

3. Органы местного самоуправления поселений наряду с полномочиями, перечисленными в пункте 1 настоящей статьи, в соответствии с настоящим Кодексом осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

4. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

1. Определение бюджетных полномочий ОМСУ в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Кодексом, является составляющей частью закрепленного в ст. 31[62]62
  СЗ РФ. 2005. № 1.4. 1. Ст. 12.


[Закрыть] Кодекса принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований. О концепции реформирования системы межбюджетных отношений см. комментарий к ст. 7 Кодекса.

Согласно ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 27 декабря 2005 г.) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением осуществляют ОМСУ самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Кодексом и Законом о местном самоуправлении, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

2—3. В пункте 1 комментируемой статьи определены бюджетные полномочия, общие для ОМСУ всех видов муниципальных образований, к которым согласно ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении относятся городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Соответственно в п. 2 комментируемой статьи определены дополнительные бюджетные полномочия ОМСУ муниципальных районов, а в п. 3 статьи – ОМСУ поселений.

Как определено в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 28 декабря 2004 г.¹):

сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные ОМСУ;

городское поселение – это город или поселок, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные ОМСУ;

муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные ОМСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые ОМСУ федеральными законами и законами субъектов РФ;

городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и ОМСУ которого осуществляют полномочия по решению установленных Законом о местном самоуправлении вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые ОМСУ федеральными законами и законами субъектов РФ;

внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные ОМСУ.

Об особенностях организации местного самоуправления в субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, и основанных на этом бюджетных полномочиях органов государственной власти этих субъектов см. комментарий к ст. 8 Кодекса.

4. Введенный в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ в комментируемую статью п. 4 предусматривает возможность передачи отдельных бюджетных полномочий финансового органа поселения финансовому органу муниципального района. Основанием для такой передачи отдельных бюджетных полномочий является соглашение между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

Данные положения согласуются с нормой ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 27 декабря 2005 г.), в соответствии с которой полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю над исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Часть вторая Бюджетная система Российской Федерации

Раздел I Бюджетное устройство Российской Федерации

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, бюджетная система России представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве России, регулируемую законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов ГВБФ.

Комментируемая статья, определяя структуру бюджетной системы, выделяет три ее уровня:

федеральный уровень – федеральный бюджет и бюджеты федеральных ГВБФ. Данные бюджеты согласно ст. 13 Кодекса предназначены для исполнения расходных обязательств России;

региональный уровень – бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных ГВБФ. Как установлено в ст. 14 Кодекса, каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального ГВБФ. Региональный бюджет и бюджет территориального ГВБФ предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ;

местный уровень – бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты). В соответствии со ст. 14 Кодекса каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. О понятиях видов муниципальных образований см. комментарий к ст. 9 Закона.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Понятие «бюджет» определено в ст. 6 Кодекса как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Комментируемая статья определяет правовые формы бюджетов, т. е. устанавливает вид нормативных правовых актов, которыми должны регламентироваться вопросы того или иного бюджета в зависимости от его уровня.

Бюджеты федерального уровня, т. е. федеральный бюджет и бюджеты ГВБФ, разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, что основано на положениях п. «з» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ. Согласно указанным конституционным нормам вопросы федерального бюджета отнесены к ведению России, а по предметам исключительного ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Утверждение бюджетов федеральных ГВБФ в форме федеральных законов также предусмотрено в п. 1 ст. 15 Закона об основах обязательного социального страхования, а утверждение бюджета ПФР в форме федерального закона – кроме того, и в п. 2 ст. 16 Закона об обязательном пенсионном страховании.

Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете детально регламентировано положениями гл. 22 Кодекса, а внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете – гл. 23 Кодекса. Основы составления проектов бюджетов всех уровней – федерального, регионального и местного – закреплены в гл. 20 Кодекса, а основы рассмотрения и утверждения бюджетов (также всех уровней) – в гл. 21 Кодекса. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов ГВБФ (как федерального, так и территориального уровней) установлен в ст. 145 Кодекса.

Для бюджетов регионального уровня установлено, что бюджеты субъектов РФ и территориальных ГВБФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, что основано на норме ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения России, совместного ведения России и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

С рассматриваемой нормой комментируемой статьи согласуются положения подп. «а» и «е» п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 11 декабря 2004 г.[63]63
  СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.


[Закрыть]), в соответствии с которыми законами субъекта РФ утверждаются бюджет субъекта РФ и бюджеты территориальных ГВБФ субъекта РФ.

В отношении местных бюджетов установлено, что они разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с п. 2 ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В п. 9 ч. 1 ст. 44 этого же Закона закреплено, что уставом муниципального образования должны определяться порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля над его исполнением в соответствии с Кодексом.

Согласно ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 27 декабря 2005 г.), формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением самостоятельно осуществляют ОМСУ с соблюдением требований, установленных Кодексом и названным Законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

На время становления новой бюджетной системы России допускалось составление квартальных бюджетов. В частности, на федеральном уровне принимались Законы РФ от 24 января 1992 г. № 2246—1 «О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 года»[64]64
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 9. Ст. 392.


[Закрыть], от 6 февраля 1992 г. № 2296—1 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года»[65]65
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 466.


[Закрыть], от 22 мая 1992 г. № 2811—1 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на II квартал 1992 года и на 1992 год»[66]66
  Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 24. Ст. 1286.


[Закрыть] и др.

В дальнейшем составлялись годовые, а не квартальные бюджеты, что характеризует функционирование бюджетной системы России как стабильное. Комментируемая статья в ранее действовавшей редакции закрепляла, что годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Однако, как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Кодекса), одной из новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ, внесшего изменения в Кодекс, является переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ – к формированию бюджетов на трехлетний период. Соответственно из комментируемой статьи исключено положение о годовом бюджете. В действующей редакции статьи говорится лишь о финансовом годе, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. В этот период в соответствии с п. 1 ст. 5 Кодекса действует Закон (решение) о бюджете.

В новой редакции Кодекса используются такие понятия, как текущий, очередной и отчетный финансовый год, определения которых даны в ст. 6 Кодекса:

текущий финансовый год – это год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

очередной финансовый год – это год, следующий за текущим финансовым годом;

отчетный финансовый год – это год, предшествующий текущему финансовому году.

Плановый период (также новое для Кодекса понятие) определен в ст. 6 Кодекса как два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом.

В течение текущего финансового года начинается и заканчивается исполнение всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, разработанных и утвержденных на данный год. Следует отметить, что в п. 6 ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» предусматривался счетный период, включавший финансовый год и льготный период после его завершения, составлявший один месяц, в течение которого завершались операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета.

Кодекс же счетный период не предусматривает. В п. 1 ст. 242 Кодекса установлено, что операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Однако в п. 2 указанной статьи предусмотрено исключение для завершения органами Федерального казначейства операций по распределению доходов от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ. Завершение таких операций производится в первые пять рабочих дней текущего финансового года.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Исходя из общего определения понятия «бюджет», данного в ст. 6 Кодекса, федеральный бюджет и бюджеты федеральных ГВБФ представляют собой формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти федерального уровня. Основания возникновения расходных обязательств РФ, для исполнения которых и предназначены федеральный бюджет и бюджеты федеральных ГВБФ, перечислены в п. 1 ст. 84 Кодекса.

В силу прямого указания в ч. 2 комментируемой статьи использование федеральными ОГВ иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, нежели федеральный бюджет и бюджеты федеральных ГВБФ, запрещено. В ранее действовавшей ст. 16 Кодекса (т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ), устанавливавшей, что не допускается использование федеральными ОГВ иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, нежели федеральный бюджет, содержалась оговорка, согласно которой Кодексом и иными федеральными законами могли предусматриваться исключения из данного запрета. Однако при этом подразумевалась норма п. 2 ст. 84 Кодекса (данная норма сохранила свою силу), согласно которой в случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства РФ исполняются за счет средств бюджетов федеральных ГВБФ (к таковым согласно п. 2 ст. 144 Кодекса относятся бюджет ПФР, бюджет ФСС России и бюджет ФФОМС). Как установлено в ст. 147 Кодекса, расходы бюджетов федеральных ГВБФ осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами.

Согласно ч. 3 комментируемой статьи консолидированный бюджет РФ образуют федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ. Консолидированный бюджет субъекта РФ, в свою очередь, в соответствии с ч. 5 ст. 14 Кодекса образуют бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ. Иначе говоря, консолидированный бюджет РФ образуют федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, т. е. региональных и местных бюджетов, что и было закреплено в ранее действовавшей ст. 16 Кодекса.

Как и ранее, в консолидированном бюджете РФ не учитываются:

межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, определены в ст. 129 Кодекса;

бюджеты федеральных ГВБФ. В свою очередь, бюджеты территориальных ГВБФ не учитываются в консолидированных бюджетах субъектов РФ и соответственно в консолидированном бюджете РФ.

То что в составе консолидированного бюджета РФ не учитываются межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также бюджеты федеральных ГВБФ, следует и из определения понятия «консолидированный бюджет», данного в ст. 6 Кодекса.