Текст книги "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации"

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов непосредственно связан с принципом сбалансированности бюджета, содержание которого определено в ст. 33 Кодекса.

Выше говорилось (см. комментарий к ст. 28 Кодекса), что формулировка принципа «общего (совокупного) покрытия расходов» уточнена изменениями, внесенными в Кодекс Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Новая формулировка принципа, по мнению авторов законопроекта, принятого в качестве Закона 2007 г. № 63-ФЗ, позволит обеспечить его соблюдение и, следовательно, повысить прозрачность бюджетов бюджетной системы РФ, консолидировать бюджетные средства с целью их результативного и эффективного использования.

Как было определено в ранее действовавшей редакции комментируемой статьи, принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Однако данное положение, как более подходящее к содержанию принципа сбалансированности бюджета, из статьи исключено.

Устанавливая запрет увязки доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита с определенными расходами бюджета, комментируемая статья в ранее действовавшей редакции в качестве исключения предусматривала возможность такой увязки доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип прозрачности (открытости) означает:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению

законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Содержание принципа «прозрачности (открытости)» уточнено изменениями, внесенными в Кодекс Законом 2007 г. № 63-ФЗ (в ранее действовавшей редакции Кодекса рассматриваемый принцип именовался как принцип «гласности»). В частности, в определение принципа включены положения о стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

В пункте 2 ст. 5 Кодекса установлено, что закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке. Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.

Согласно п. 6 ст. 26¹³ Закона об организации органов власти субъектов РФ проект бюджета субъекта РФ, закон о бюджете субъекта РФ, годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета субъекта Федерации, а также о численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта Федерации с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. По проекту бюджета субъекта РФ и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ проводятся публичные слушания.

В соответствии с ч. 6 ст. 52 Закона о местном самоуправлении проект местного бюджета и решение о его утверждении, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. ОМСУ поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями, если их невозможно опубликовать.

В пункте 2 ч. 3 ст. 28 Закона о местном самоуправлении предусмотрено, что проект местного бюджета и отчет о его исполнении должны выноситься на публичные слушания.

О порядке рассмотрения секретных статей федерального бюджета, принятия специальных секретных программ и включения их в состав тех или иных расходов федерального бюджета см. комментарий к ст. 209 Кодекса, о порядке расходования бюджетных ассигнований на реализацию специальных секретных программ – к ст. 241 Кодекса.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

В рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса Законом 2007 г. № 63-ФЗ внесен ряд поправок в гл. 20 Кодекса, направленных на решение задачи повышения роли среднесрочного финансового планирования, как это предусмотрено Бюджетным посланием Президента РФ на 2007 г.

В новой редакции гл. 20 Кодекса реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти. Исходя из этого принципа введены общие для всех уровней бюджетной системы нормы, устанавливающие: общие требования к прогнозам социально-экономического развития; требования к содержанию среднесрочного финансового плана; условия прогнозирования доходов и планирования расходов бюджета, в том числе раздельного планирования расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств, что позволит обеспечить безусловное исполнение ранее принятых обязательств и установление новых обязательств в соответствии с приоритетами проводимой политики в пределах имеющихся ресурсов; порядок утверждения и реализации долгосрочных целевых программ; общие требования к составлению проектов бюджетов.

Предусмотрено ежегодное составление и утверждение федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ на 3 года (очередной финансовый год и плановый период), что, по мнению инициаторов изменений, должно обеспечивать преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствовать повышению устойчивости бюджетной системы РФ, повысит обоснованность планирования бюджетных расходов, позволит заключать государственные контракты на 3 года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов), что будет способствовать эффективному использованию бюджетных средств.

В основу бюджетного планирования положен широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий годы не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Содержание принципа «адресность и целевой характера бюджетных средств» претерпело терминологические изменения, внесенные Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Кроме того, из комментируемой статьи исключено положение о том, что любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Согласно ст. 281 Кодекса нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля над исполнением бюджетов бюджетной системы РФ.

Нецелевое использование бюджетных средств указано в ст. 283 Кодекса в качестве одного из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ. Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, перечислены в ст. 282 Кодекса. Об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств см. комментарий к ст. 289 Кодекса.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 настоящего Кодекса.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации – получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 28 Кодекса), принцип «подведомственности расходов бюджетов» является новым для бюджетной системы РФ. Данный принцип введен Законом 2007 г. № 63-ФЗ, в пояснительной записке к проекту которого отмечалось, что введение этого принципа обусловлено необходимостью усиления ответственности за исполнение бюджетных обязательств, устранения дублирования отдельных полномочий, установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя бюджетных средств.

Установлены правовые основания, в соответствии с которыми определяется подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств. Исключается возможность реализации функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней, а функции по распоряжению бюджетными средствами такими организациями должны быть переданы соответствующим главным распорядителям средств бюджета.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Выше говорилось (см. комментарий к ст. 28 Кодекса), что принцип «единства кассы» введен Законом 2007 г. № 63-ФЗ. По мнению авторов проекта данного Закона, принцип «единства кассы» обеспечивает полную прозрачность при формировании и использовании бюджетных средств, существенно повышает управляемость государственными (муниципальными) финансами. Этот принцип законодательно подтверждает необходимость осуществления всех бюджетных операций в рамках единого счета соответствующего бюджета.

Строго говоря, рассматриваемый принцип не является новым. Принцип единства кассы был закреплен ст. 216 Кодекса в ранее действовавшей редакции (т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ) в качестве одной из основ исполнения бюджетов всех уровней.

В развитие принципа «единства кассы» в ч. 6 ст. 215¹ Кодекса установлено, что для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральное казначейство открывает в Банке России с учетом положений комментируемой статьи (имеются в виду изъятия из данного принципа) и ст. 156 Кодекса (имеется в виду возможность выполнения функций Банка России кредитными организациями в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций), через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо ОГВ субъекта РФ (в случае заключения соответствующего соглашения).

Раздел II Доходы бюджетов

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Как определено в ст. 6 Кодекса, доходы бюджета – это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета.

Формирование доходов бюджетов осуществляется на основании трех отраслей законодательства РФ – бюджетного законодательства РФ, законодательства о налогах и сборах и законодательства об иных обязательных платежах (следует отметить, что упоминание последней из указанных отраслей законодательства включено в комментируемую статью в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ).

Структура бюджетного законодательства РФ определена в ст. 2 Кодекса, а структура законодательства о налогах и сборах – в ст. 1 части первой НК РФ (в ред. от 27 июля 2006 г.), согласно которой законодательство о налогах и сборах включает нормативные правовые акты трех уровней:

федеральное законодательство о налогах и сборах, которое состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах (п. 1 ст. 1);

законодательство субъектов РФ о налогах и сборах, которое состоит из законов

о налогах субъектов РФ, принятых в соответствии с НК РФ (п. 4 ст. 1);

нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах и сборах, которые принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с НК РФ (п. 5 ст. 1).

К законодательству «об иных обязательных платежах» относятся законодательные и иные нормативные правовые акты, устанавливающие обязанности по уплате в бюджеты иных платежей, нежели налоги и сборы. Понятия «налог» и «сбор» определены в ст. 8 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 г.): под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (п. 1);

под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (п. 2).

Необходимо иметь в виду, что в ч. 2 ст. 30 Кодекса в качестве одной из составляющих такого принципа бюджетной системы РФ, как «разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы», закреплено положение, согласно которому ОГВ (ОМСУ) не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

1. Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными настоящим Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями настоящего Кодекса, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, указанный в абзаце первом настоящего пункта, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета согласно представленному им поручению (уведомлению).

Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка Российской Федерации выписки со своих счетов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, осуществляют перечисление указанных доходов на единые счета соответствующих бюджетов.

2. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

1. Изменениями, внесенными Законом 2007 г. № 63-ФЗ в п. 1 комментируемой статьи, закреплено положение, ежегодно содержащееся в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год (в Законе о федеральном бюджете на 2007 г., например, такое положение содержится в ст. 8), согласно которому федеральные налоги и сборы, региональные и местные налоги, иные платежи, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для распределения этими органами доходов от их уплаты в соответствии с установленными нормативами.

Понятие единого счета бюджета определено в ст. 6 Кодекса: счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов федеральных ГВБФ), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Банка России отдельно по каждому бюджету бюджетной системы РФ для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета, подготовленная Минфином России с участием Банка России, одобрена распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. № 107-р[74]74
  СЗ РФ. 2000. № 5. Ст. 576.


[Закрыть]. В названной концепции отмечено, что создание единого счета Федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета (ЕКС) является одной из главных стадий формирования системы казначейского исполнения федерального бюджета и имеет целью централизацию учета и оптимизацию потоков движения доходов и средств федерального бюджета.

Приказом Минфина России от 16 декабря 2004 г. № 116н (в ред. приказа Минфина России от 2 мая 2006 г. № 73н) утвержден Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации[75]75
  Российская газета. 2004. 31 декабря; 2006. 31 мая.


[Закрыть].

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи определяется момент, в который доходы считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы РФ: с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

В ранее действовавшей редакции комментируемой статьи (т. е. до внесения изменения Законом 2007 г. № 63-ФЗ) также содержались правила, по которым определяется момент, в который доходы считаются уплаченными в бюджет:

налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета с момента, определяемого налоговым законодательством РФ;

неналоговые доходы и иные поступления считаются уплаченными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации.

Правила определения момента исполнения обязанности налогоплательщика по уплате налога закреплены в п. 3 ст. 45 части первой НК РФ (в ред. от 30 декабря 2006 г.):

1) с момента предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему РФ на соответствующий счет Федерального казначейства денежных средств со счета налогоплательщика в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа;

2) с момента отражения на лицевом счете организации, которой открыт лицевой счет, операции по перечислению соответствующих денежных средств в бюджетную систему РФ;

3) со дня внесения физическим лицом в банк, кассу местной администрации либо в организацию федеральной почтовой связи наличных денежных средств для их перечисления в бюджетную систему РФ на соответствующий счет Федерального казначейства;

4) со дня вынесения налоговым органом в соответствии с НК РФ решения о зачете сумм излишне уплаченных или сумм излишне взысканных налогов, пеней, штрафов в счет исполнения обязанности по уплате соответствующего налога;

5) со дня удержания сумм налога налоговым агентом, если обязанность по исчислению и удержанию налога из денежных средств налогоплательщика возложена в соответствии с НК РФ на налогового агента;

6) со дня уплаты декларационного платежа в соответствии с федеральным законом об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами.

При этом в п. 4 ст. 45 части первой НК РФ предусмотрено, что обязанность по уплате налога не признается исполненной в следующих случаях:

1) отзыва налогоплательщиком или возврата банком налогоплательщику неисполненного поручения на перечисление соответствующих денежных средств в бюджетную систему РФ;

2) отзыва налогоплательщиком-организацией, которой открыт лицевой счет, или возврата органом Федерального казначейства (иным уполномоченным органом, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов) налогоплательщику неисполненного поручения на перечисление соответствующих денежных средств в бюджетную систему РФ;

3) возврата местной администрацией либо организацией федеральной почтовой связи налогоплательщику – физическому лицу наличных денежных средств, принятых для их перечисления в бюджетную систему РФ;

4) неправильного указания налогоплательщиком в поручении на перечисление суммы налога номера счета Федерального казначейства и наименования банка получателя, повлекшего неперечисление этой суммы в бюджетную систему РФ на соответствующий счет Федерального казначейства;

5) если на день предъявления налогоплательщиком в банк (орган Федерального казначейства, иной уполномоченный орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов) поручения на перечисление денежных средств в счет уплаты налога этот налогоплательщик имеет иные неисполненные требования, которые предъявлены к его счету (лицевому счету) и в соответствии с гражданским законодательством РФ исполняются в первоочередном порядке, и если на этом счете (лицевом счете) нет достаточного остатка для удовлетворения всех требований.