Текст книги "Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография"

§ 2. Полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях

Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях судами и несудебными органами (должностными лицами) является направлением прокурорской деятельности, получившим законодательное закрепление достаточно давно. Так, ранее в ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 30 июня 1984 г.¹⁵ (далее – КоАП РСФСР) содержалась норма о том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, был вправе наряду с осуществлением иных полномочий участвовать в рассмотрении дела, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела.

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, вступивший в законную силу с 1 июля 2002 г., в отличие от предшествующего кодекса, сохранив в ст. 24.6 за прокурором статус должностного лица, надзирающего за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях, тем не менее четко обозначил в ст. 25.11 новое предназначение прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях, где среди полномочий назвал уже известные права по участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлению ходатайств, даче заключений по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, а также представлению доказательств. Кроме того, законодатель в указанной статье допустил возможность совершения прокурором – участником производства по делам об административных правонарушениях иных действий, предусмотренных федеральным законом.

Критически осмысливая содержание ст. 25.11 КоАП РФ, нельзя не отметить, что разработчикам кодекса не удалось четко разграничить полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях и его надзорные полномочия, поскольку в рассматриваемой статье называются право на возбуждение производства по делу об административном правонарушении¹⁶, которое нами отнесено к правовому средству в рамках реализации такой функции, как административное преследование¹⁷, а также на принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении, который традиционно воспринимается как акт прокурорского реагирования, вытекающий из надзорной деятельности¹⁸. К сожалению, авторы изученных нами комментариев фактически не обращают внимания на отмеченные нюансы.

Так, Н. Г. Салищева отмечает, что участие прокурора в производстве по делу связано с его полномочиями возбуждать дело¹⁹. Как представляется, данное суждение не обладает достаточной мотивированностью. Во-первых, как будет показано ниже на конкретных цифрах, прямой зависимости участия прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении, а именно эту процедуру в буквальном смысле и можно называть производством, от вынесения им постановления о возбуждении дела не имеется. Во-вторых, возбуждая дело и направляя его материалы по подведомственности, прокурор выступает лишь в качестве инициатора производства, каковым по аналогии является и должностное лицо органа административной юрисдикции, составляющее протокол об административном правонарушении, которое, к слову, законодатель не наделил статусом участника производства. Э. Г. Липатов по этому вопросу прямо отмечает, что органы и должностные лица, составившие протокол об административных правонарушениях, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях²⁰.

В контексте непосредственно участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях необходимо подчеркнуть еще одну особенность, связанную с участием прокурора в рассмотрении указанных дел арбитражными судами. С учетом определенной ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ подведомственности дела об административных правонарушениях, предусмотренных ограниченным кругом статей кодекса, рассматриваются в порядке, установленном § 1 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК). Поскольку особенностям участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде посвящен § 10 гл. III настоящей монографии, полагаем возможным ограничиться приведенной оговоркой.

Возвращаясь к характеристике полномочий прокурора по участию в рассмотрении дел об административных правонарушениях, отметим, что законодатель не ограничивает его в возможности посещения соответствующих процедур, кем бы они ни проводились. Безусловно, нереально обеспечить участие прокурора в абсолютном большинстве случаев рассмотрения дел об административных правонарушениях в силу ограниченности кадровых ресурсов в органах прокуратуры, да этого, собственно, и не требуют ни законодатель, ни Генеральный прокурор Российской Федерации. Определенный целевой ориентир в этом вопросе задан в ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ, согласно которой прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора. Однако на ведомственном уровне вопрос нашел отражение лишь в подп. 10.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи»²¹, предписывающем прокурорам принимать участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также периодически анализировать практику рассмотрения этими комиссиями дел, связанных с привлечением к административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и иных законных представителей²². Вместе с тем данное требование несколько расходится с соответствующим пунктом в ведомственной статистической отчетности, предписывающим фиксировать исключительно случаи участия прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, что корреспондирует ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ.

Статистический учет участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях ведется с 2003 г. в разделе «Результаты работы в сфере административного преследования» (первоначально в рамках формы П «Отчет о работе прокурора», а с 2011 г. – в форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»). Статистика свидетельствует о том, что в 2013 г. прокуроры приняли участие в рассмотрении 596 924 дел, из которых 64 959 дел пришлось на суды, в том числе в 62 020 случаях инициатором административного преследования являлся прокурор. В отношении несовершеннолетних с участием прокурора рассмотрено 152 026 дел. При этом всего за исследуемый период прокурорами было вынесено 302 538 постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении. Приведенные цифры позволяют сделать вывод о том, что прокуроры участвуют в значительно большем числе процедур по рассмотрению дел об административных правонарушениях, чем выносят постановлений о возбуждении таковых.

С точки зрения сравнительных параллелей определенный интерес представляют соответствующие цифры из отчета за 2003 г., с которого, как отмечено выше, начался официальный учет рассматриваемой деятельности прокуроров. Всего с участием прокурора было рассмотрено 94 415 дел, в том числе в 20 579 случаях инициатором являлся прокурор. При этом на суды пришлось 11 199 дел, из которых 7 859 инициированы прокурором. Соответственно, прокуроры 48 434 раз участвовали в рассмотрении дел об административных правонарушениях комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Представляется, что первоначальный вариант учетных позиций статистической отчетности в рассматриваемой части выглядел более наглядным, однако в нем отсутствовали данные об общем количестве вынесенных прокурором постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Сравнение приведенных выше показателей показывает, что за 11 лет общая интенсивность участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях выросла в 6,3 раза, в том числе в судах – в 5,8 раза, в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав – в 3,2 раза. При этом коэффициент соотношения между числом вынесенных постановлений о назначении административного наказания и количеством дел, в рассмотрении которых принимал участие прокурор, вырос с 0,78 в 2003 г. до 0,86 в 2013 г., что позволяет сделать вывод о повышении эффективности указанной деятельности прокурора, высказываемая в заседаниях позиция которого нашла реализацию в принятых итоговых решениях по делам.

В целях исключения случаев нарушения ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ органами административной юрисдикции и судами прокурору необходимо в резолютивной части постановления о возбуждении дела об административном правонарушении оговаривать необходимость уведомления его о месте и времени рассмотрения дела, а в случае игнорирования установленного законодателем правила вносить представление об устранении нарушения закона руководителям органов административной юрисдикции либо направлять письма в адрес председателей судов или мировых судей, в которых ставить вопрос о недопустимости нарушения требований об обязательном уведомлении.

По нашему мнению, с учетом отсутствия в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ четких пояснений определенный интерес представляет вопрос о том, а собственно, кто из прокуроров вправе принимать участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Поскольку на сей счет законодатель не высказал своей позиции, таковыми могут выступать все работники прокуратуры, охватываемые понятием «прокурор» в ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», причем без представления каких-либо документов, подтверждающих их полномочия, кроме служебного удостоверения. При этом в случае с мировыми судьями и судьями районных (приравненных к ним) судов участвуют в рассмотрении дел, как правило, работники тех прокуратур районного звена, чьи руководители были инициаторами административного преследования. Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что современная структура большинства территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а равно отнесение к кругу органов административной юрисдикции региональных органов исполнительной власти предполагает необходимость задействования в процессе работников прокуратур областного звена, что предполагает обращение нижестоящего прокурора к вышестоящему с соответствующим рапортом с прилагаемыми к нему материалами. Также не исключены случаи направления прокурором специализированной прокуратуры ввиду отдаленности от места рассмотрения дела территориальному прокурору поручения о необходимости обеспечения присутствия на заседании, а также материалов.

Частью 2 ст. 29.3 КоАП РФ прямо предусмотрено, что прокурор вправе заявить отвод судье, члену коллегиального органа и должностному лицу, на рассмотрение которых передано дело об административных правонарушениях в случае, если это лицо:

1) является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя;

2) лично, прямо или косвенно, заинтересовано в разрешении дела.

Заявление об отводе рассматривается судьей, органом или должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении. Кодексом не предусмотрено право заявителя, в том числе прокурора оспаривать определение об отказе в удовлетворении его требований. Вместе с тем данное обстоятельство может служить основанием для опротестования уполномоченным прокурором постановления по делу об административном правонарушении, поскольку одним из видов решений вышестоящей инстанции (как правило, суда) на протест является решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Аналогичным образом прокурор вправе поступить при наличии обстоятельств, исключающих возможность участия в производстве по делу об административных правонарушениях лица:

– в качестве защитника и представителя, если оно является сотрудником государственного органа, осуществляющего контроль (надзор) за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием для возбуждения данного дела, или если оно ранее выступало в качестве иного участника производства по данному делу (ч. 1 ст. 25.12 КоАП РФ);

– в качестве специалиста, эксперта и переводчика, если оно состоит в родственных отношениях с лицом, привлекаемым к административной ответственности, потерпевшим, его законным представителем, защитником, представителем, прокурором, судьей, членом коллегиального органа или должностным лицом, в производстве которых находится данное дело, или если оно ранее выступало в качестве иного участника производства по данному делу, а равно имеются основания считать это лицо лично, прямо или косвенно, заинтересованным в исходе данного дела (ч. 2 ст. 25.12 КоАП РФ).

Законодатель не высказал своей позиции относительно возможности самоотвода и отвода прокурора, что является упущением, однако, по нашему мнению, при возникновении ситуации, связанной с наличием родства направляемого на рассмотрение дела прокурора с судьей, а также иными участниками производства по делу, прокурор должен сообщить об этом рапортом руководителю прокуратуры с предложением заменить его другим сотрудником. Данный вопрос требует дополнительного научного анализа и последующего закрепления как минимум на ведомственном уровне, а в перспективе и в КоАП. Вместе с тем едва ли, как представляется, можно упрекнуть участвующего в рассмотрении дела прокурора в личной заинтересованности в случаях, когда дело было возбуждено по инициативе прокурора. Безусловно, таковая имеет место, хотя нам видится нецелесообразным участие в слушании того прокурорского работника, который принимал участие в проверке, по результатам которой, собственно, и было вынесено постановление о возбуждении дела, равно как и прокурора-руководителя, подписавшего такое постановление. Данное соображение высказывается с позиции аналогии с ситуацией с должностным лицом, составляющим протокол об административном правонарушении, непосредственного участия которого в рассмотрении дела КоАП РФ не предусматривает.

В этой связи хотелось бы отметить, что рассмотрение дела об административном правонарушении институционально не предусматривает реализацию принципа диспозитивности, как это имеет место, например, в судебных стадиях уголовного судопроизводства, поскольку при наличии ярко выраженной «стороны защиты» в лице привлекаемого к ответственности, его защитника или представителя, «сторона обвинения» может, в принципе, отсутствовать, если нет потерпевшего (когда имеет место посягательство на неперсонифицированные объекты).

Прокурор же при участии его в рассмотрении дела может иметь двоякий статус. Во-первых, если он вступает в процесс по собственной инициативе, то его положение априори должно являться равноудаленным от интересов как потерпевшей, так и привлекаемой в ответственности стороны, поскольку главное его предназначение в этом случае заключается в наблюдении за применяемыми процедурами, чтобы выполнялась закрепленная в ст. 24.1 КоАП РФ задача разрешения дела в соответствии с законом. Во-вторых, если речь идет о поддержании позиции, высказанной в инициированных прокурором материалах административного преследования, положение прокурора имеет выраженный «крен» в сторону «обвинения», поскольку он заинтересован в искомом результате, который должен выражаться в вынесении по результатам рассмотрения дела постановления о назначении административного наказания. При этом попутно он, безусловно, если речь не идет о рассмотрении дела судьей, будет выполнять и первую роль – наблюдательную, поскольку он вправе отреагировать приданными средствами прокурорского надзора не только на резолютирующее постановление, но и на все иные нарушения процессуального характера, допущенные рассматривающим дело должностным лицом или органом.

С учетом положений ст. 25.11 КоАП РФ прокурор, участвующий в рассмотрении дела, вправе заявлять ходатайства, которые, согласно ч. 1 ст. 24.4 КоАП, подлежат обязательному рассмотрению судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело. Как отмечает Э. Г. Липатов, ходатайство может выступать средством приобщения к делу новых доказательств, вызова свидетелей, проведения экспертизы и т. д.²³

Ходатайство должно заявляться в письменной форме, а решение о результатах его рассмотрения выносится в форме определения, которое не подлежит непосредственному оспариванию, однако, как было отмечено выше, прокурор при опротестовании постановления по делу может сослаться на определение об отказе в удовлетворении ходатайства, если, по его мнению, это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Предоставленное ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурору право представлять доказательства должно в необходимых случаях реализовываться с учетом требований ст. 26.2 КоАП РФ, предъявляющего требования к доказательствам. Таковыми являются фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Указанные данные с учетом специфики статуса прокурора устанавливаются объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административных правонарушениях, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Фактически в дополнение к представленным в материалах дела доказательствам прокурор может добиться приобщения иных носителей необходимой информации только путем обращения с соответствующим ходатайством к судье, органу или должностному лицу, рассматривающим дело об административном правонарушении. В п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях»²⁴ отмечено, что «в случаях, когда при производстве по делам об административных правонарушениях возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, судья на основании ст. 26.4 КоАП РФ выносит определение о назначении экспертизы». При этом указывается, что вынесение такого определения может быть инициировано в том числе прокурором.

В п. 8 «Обзора правоприменительной практики по отдельным вопросам, возникающим у прокуроров при производстве по делам об административных правонарушениях и при оспаривании решений административных органов» (далее – Обзор правоприменительной практики)²⁵ отмечается, что «по смыслу положений ст. 26.2 и 26.7 КоАП РФ проведение процессуальных действий в рамках производства по уголовному делу не исключает возможности использования в качестве доказательств по административному делу надлежащих процессуальных документов, которые должны исследоваться наряду с другими доказательствами».

Частью 2 ст. 29.7 КоАП предусмотрено, что в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение. Ранее в ст. 258 КоАП РСФСР также закреплялось, что в случае участия в рассмотрении дела прокурора заслушивается его заключение. В данном случае речь идет о мнении прокурора по результатам исследования всех представленных доказательств и выступления участников производства по делу. В п. 10 Обзора правоприменительной практики отмечается, что «в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении прокурору следует высказать свое мнение о назначении административного наказания определенного вида, наличии оснований для назначения дополнительного наказания, а при необходимости об отсутствии обстоятельств, влекущих малозначительность правонарушения. При формировании позиции прокурора о невозможности применения ст. 2.9 КоАП РФ необходимо учитывать, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния»²⁶.

Следует отметить, что ст. 25.11 КоАП РФ, характеризуя полномочия прокурора, говорит о его праве давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, т. е. допускает возможность неоднократного обращении к нему судьи, органа или должностного лица по вопросам, требующим квалифицированного мнения представителя прокуратуры. Вместе с тем при наличии необходимости в выражении мнения по вопросу, неправильно оцененному судьей, органом или должностным лицом в процессе рассмотрения дела, прокурор вправе по собственной инициативе высказать свое мнение путем заявления письменного ходатайства.

Наконец, согласно ч. 1 ст. 29.12 КоАП РФ, прокурор вправе сделать заявление об исправлении допущенных в постановлении или определении описки, опечатки или арифметической ошибки без изменения содержания постановления, определения. Законодатель не определил четко, когда именно имеется возможность сделать подобное заявление и в какой форме – письменной или устной. Как представляется, это может быть сделано как устно, так и письменно сразу же после оглашения решения, если прокурор «на слух» смог определить допущенные погрешности, а также, что более вероятно, в письменной форме после получения официальным путем врученной (направленной заказным почтовым отправлением) копии такого решения. При этом необходимо учитывать, что КоАП не предусматривает передачу копии определения лицам, участвующим в деле, в том числе и прокурору.

Подводя итог изложенному выше, подчеркнем, что, несмотря на более чем десятилетний период применения норм КоАП РФ, затрагивающих статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях, сохраняется необходимость в детализации как на законодательном, как и на ведомственном уровне отдельных вопросов, часть из которых была нами затронута в настоящем параграфе.