Текст книги "Реформирование ООН"

Александр Новиков
Реформирование ООН

Глава I
Кризис мировой политики

Глобальные проблемы

Древние философы говорили, что когда меняются нравы, должны меняться и законы. Современные ученые перефразируют: когда меняется общество, должны меняться его институты.

Мир в XXI в. – не такой, как в XX в. После терактов 11 сентября 2001 г. много говорилось о том, что он уже никогда не будет таким, как прежде. Но это же можно сказать и о двух войнах – в Афганистане и Ираке – последовавших за террористическими атаками на США. Далее, существуют события, который перевернули ход, казалось бы, мирной истории для целого ряда стран: свержение режима Хосни Мубарака в Египте, гражданская война в Ливии, выступления в Тунисе и Йемене, распространение ИГИЛ. Но все вместе они перевернули еще одну страницу истории для всего мира, погрузив его в водоворот новых и оживших старых конфликтов.

Почему ООН и один из его главных центров – Совет безопасности (СБ) – продолжают функционировать в формате, заданном в середине XX в., если действительно «мир изменился»? И если говорится о том, что на данный момент мировая экономика, мировое производство – это уже не те же индустриальные страны, но это новые лидеры – Бразилия, Россия, Индия, Китай, но также Южная Корея, стремящиеся к ним Таиланд, Индонезия, Вьетнам, ЮАР, Ботсвана, Намибия, Нигерия, Мексика, Аргентина, Чили и др. Почему большинство из них (за исключением России и Китая, являющихся постоянными членом СБ ООН) не допущены в те самые «элитные клубы», которые решают вопросы мирового хозяйства, распределения ресурсов, а также обеспечения безопасности?

Новое качество конкуренции за энергетические ресурсы уже сформировано. В силу ли объективных обстоятельств, или в силу «психологии дефицита», сформированной выступлениями политиков, лоббистов, СМИ и др., на данный момент многие страны и лица, принимающие в них решения, мыслят в категориях новой борьбы за ресурсы, в категориях нехватки ресурсов и необходимости получения приоритетного доступа к ним. Открывается путь к тому, что в одной из своих статей несколько лет назад г-н Владимир Путин назвал «энергетическим эгоизмом». Но почему не к энергетической солидарности?

Такое же качество конкуренции может быть сформировано в борьбе не только за сырье, к скачкам цен на которые многие уже привыкли, но и на продовольствие – мировой кризис середины 2008 г. отчетливо это продемонстрировал. Если ранее на международных форумах и пр. мероприятиях так или иначе упоминалась необходимость более справедливого распределения продовольственных ресурсов – учитывая естественные климатические условия некоторых регионов мира, нехватку продовольствия для населения отдельных стран и т. д. – т. е. речь шла о том, как найти в себе силы и поделиться. То теперь выясняется, что продовольствия вообще может не хватить на всех. И если недостаток сырья ведет к «энергетическому эгоизму», то к чему приведет недостаток продовольствия? Не к войне ли «всех против всех», если не будут предприняты меры для ее предотвращения? Однако даже предпринятых мер будет недостаточно, т. к. основные усилия должны быть направлены не на временное разрешение конфликтов, а на совместное решение проблемы, которая может их порождать.

Мыслить локально, действовать глобально – лозунг еще конца XX в., но тот, который до сих пор не принят за основу в мировой политике в начале XXI в. Это тот случай, когда политическая инертность оказывается еще более сильной, чем инертность ученого мира, который зачастую обвиняют в излишнем «консерватизме». Однако известно, что от консерватизма нередко ведут «узкие тропы» к национализму. И это именно то, что мешает находить глобальные решения для глобальных проблем в современной политике.

Это национализм как привычка мыслить в рамках установки: «свои проблемы решу сам», «своих не критикуют», «после нас хоть потоп» и пр. Однако глобальные угрозы и вызовы именно потому являются глобальными, что несут общую опасность. Их реализация нанесет удар не по одной стране, а в конечном счете по всему миру. Это проблемы, от которых не спрячешься «за забором», против которых не построишь «купол» как в фантастических фильмах, которые не решишь, набивая свои закрома и увеличивая число своего оружия и вооружения. Интересным парадоксом является то, что все перечисленное – это ответ современного капитализма в стиле средневекового феодализма, в стиле замкнутого хозяйства, в стиле эпохи формирования национальных государств.

Если на время принять методологию или, точнее, терминологию Маркса, то современный мир делает шаг назад – от капитализма к феодализму. Однако и без какой-либо политической терминологии очевидно, что на данный момент любое отсутствие шага вперед превращается в шаг назад. Простое повторение старых правил, действия в рамках старых, не изменившихся институтов, по привычным, разработанным ранее схемам и стратегиям различных государств – это шаг назад. Альтернативой является только прямой ответ на глобальные угрозы и вызовы, а этот ответ может быть только глобальным, т. е. совместным. Это шаг вперед, который государствам не удастся сделать поодиночке, – это должен быть шаг всего человечества.

Роль ООН

На данный момент в мире есть структура, которая по идее должна направлять совместные усилия государств, движение человечества. Речь идет об ООН и, в частности, ее Совете безопасности. Однако в последнее время чуть ли не общим местом стало признание неспособности данного института в полной мере выполнять возложенные на него функции. Вот основные пункты, по которым ведется его критика:

• Чрезмерная зависимость от основного спонсора и государства, на территории которого находится штаб-квартира организации – США.

• Бюрократизированность института, которая все возрастает.

• Неадекватное представительство государств, игнорирование возросшей роли новых экономических и политических лидеров, неравная представленность разных регионов мира.

• Отсутствие оперативности в реагировании на международные конфликты.

• Неэффективность в реализации принятых решений.

• Превращение в арену для столкновения интересов нескольких крупных государств и, как следствие, неспособность выработать согласованные подходы.

Если попытаться суммировать все вышесказанное, то речь идет о неготовности института приспособиться к изменившимся реалиям в мировой политике и, как следствие, постепенной утрате его востребованности и авторитета. Три этих аспекта – современность, авторитет, востребованность – тесно взаимосвязаны и либо укрепляют, либо усугубляют влияние друг друга.

Ставший генсеком ООН в 2007 г. г-н Пан Ги Мун в качестве основной цели провозгласил реформирование организации и, в частности, СБ ООН. На данный момент сформирована комиссия, она вырабатывает определенные предложения, однако за эти годы пока что никаких видимых результатов не достигнуто. Очевидно, что государства далеки даже от консенсуса относительно подходов к реформе.

По-прежнему существует разрыв между теми странами, которые являются постоянным членами СБ ООН, и теми, кто хотел бы получить этот статус. При этом внутри первой группы имеются острые политические разногласия по различным вопросам мировой политики, внутри второй – острая конкуренция, исходящая из того предположения, что расширение состава СБ ООН будет незначительным.

Однако основной вопрос – даже не количество новых участников, хотя представительство всех групп стран является важной проблемой, в частности, много говорится о необходимости делегирования в СБ ООН государств, выражающих интересы Африки и арабского мира, однако понятно, что в этом случае вряд ли стоит обходить вниманием и Южную Америку. Этот вопрос связан с полномочиями нового состава СБ ООН и прежде всего – права вето.

Несмотря на все разногласия среди пяти постоянных членов СБ ООН, их общая позиция здесь тверда – никакого размывания права вето произойти не должно. Упразднение данного института отвергается, при этом четкого ответа о наделении правом вето новых членов СБ ООН не дается. Скорее всего, нынешним постоянным членам наиболее близка формула, при которой расширяется их состав, однако «пятерка» остается «клубом», который сохраняет привилегированное право вето.

Подобную позицию можно понять, учитывая, что именно она во многом стала основой сложившейся системы принятия решений в международных делах на протяжении десятилетий и является принципиальным способом защиты интересов государств, которые нередко противостоят друг другу, имея при этом серьезное влияние на мировую политику. Однако также нельзя не признать, что реформа СБ ООН без решения вопроса о праве вето не будет являться реформой как таковой. Это будет декоративное мероприятие, не затрагивающее сути института и перспектив его успешного функционирования в современных условиях.

Однако если важен взвешенный подход к реализации права вето, то также следует признать и тот факт, что простая консервация нынешнего состояния СБ ООН ни к чему не приведет. В этом состоянии по наиболее принципиальным вопросам он действует не как консолидированный орган, отражающий позицию мирового сообщества по тем или иным проблемам международной безопасности, а как место противостояния различных групп стран. В последнее время вновь четко выделились две орбиты влияния, в центре которых находятся США и Россия.

В итоге, численный перевес на стороне США, Великобритании и Франции, а в число, условно говоря, их оппонентов входят Россия и Китай. Обладание правом вето уравнивает их возможности с американской группой влияния. В этих условиях принятие решения по принципиальным вопросам становится возможным лишь при достижении политического компромисса или, скорее всего, на основе размена позиций. Таким образом, на первый план выступает политическая целесообразность принятия того или иного решения, а не анализ вопроса, по которому оно принимается.

Однако, если компромисса достичь не удается, то это, как показывают примеры Ирака и Косово, Ливии и Крыма – не является препятствием – государства начинают в рамках вновь создаваемых клубов (называются ли они антитеррористическая коалиция для Ирака, или гражданско-полицейская миссия ЕС для Косово) подменять функции СБ ООН, не просто размывая, но затирая его полномочия. Резолюция же Совбеза ООН об установлении беспилотного пространства над Ливией не дала четких пределов применения военной силы, а ее реализация выявила стремление ряда государств использовать мандат ООН в качестве предлога для достижения иных целей, чем провозглашенная защита мирного населения. В этих условиях сам СБ ООН становится декоративным органом.

Но и это является только частью проблемы – не выполняя свои функции, он становится органом, которому пытаются придать чужеродные функции, или, точнее, через который пытаются продавить соответствующие политические интересы. СБ ООН может заниматься вопросами обеспечения безопасности гражданского населения, предотвращения войны или столкновений, но, к примеру, проблема ядерных программ отдельных государств – это компетенция МАГАТЭ; проблема наделения/снятия суверенитета – это область переговоров двух или более государств, которых это непосредственно затрагивает; проблема потепления климата – это компетенция «профильных» организаций, в крайнем случае – тема для рассмотрения Генассамблеей ООН, но никак не Советом безопасности. Это общая проблема институтов, которые, переставая заниматься собственными функциями, начинают заниматься всем вообще, и ничем конкретно.

Если пытаться выделить точку, начиная с которой ООН стала утрачивать современность, востребованность и авторитет – то это, несомненно, период перед началом войны в Ираке в 2003 г., когда США безуспешно, с помощью доказательств, которые позже были признаны сфальсифицированными, пытались убедить СБ ООН в наличии у Багдада оружия массового уничтожения и необходимости его атаковать. Оппозиция Франции и Германии при поддержке России не позволила добиться одобрения, однако США начали войну самостоятельно, не попав за это не только под действие никаких санкций, но и не став вообще объектом какого-либо рассмотрения данного факта нарушения норм.

Подобная безнаказанность, а точнее, неспособность ООН эффективно ограничивать действия своих членов в рамках легитимности, привела к ощущению политической вседозволенности, к еще большей уверенности в возможности самовольного подхода к решению любых мировых проблем. Если после распада биполярной системы США потеряли сдерживающий фактор в виде противостоящего государства, то с началом войны в Ираке они потеряли сдерживающий фактор в виде объединения государств в ООН.

После этого вопрос о наделении независимостью Косово вне ООН, не спрашивая на то мнения Сербии, явилось лишь делом техники – так же как делом техники стало начало войны против той же Ливии, как могут быть объявлены операции по «возвращению» Крыма, «успокоению агрессора» в Северной Корее и т. д. С этого момента ООН можно не принимать в расчет.

Характерно, что бывший генсек ООН г-н Кофи Аннан, при котором и началось ослабление роли ООН и все большая ее зависимость от США, в своих прощальных выступлениях, уходя с этого поста, говорил именно о негативных последствиях такой ситуации. Вот его наиболее характерные тезисы.

Во-первых, никакое государство, сколь бы сильным оно ни было, не должно проводить политику на основе произвола.

Во-вторых, никакое государство не должно давать ответ на угрозы, которые касаются всех, даже если оно в состоянии (или считает себя в состоянии) дать этот ответ.

В-третьих, использование силы во внешней политике может считаться легитимным мировым сообществом только тогда, когда это делается с согласия мирового сообщества, ради общих целей.

В-четвертых, американское лидерство в мире нуждается в возрождении традиций, которые были заложены президентом г-ном Гарри Трумэном. Следует напомнить, что именно он являлся одним из основателей ООН.

Слова бывшего генсека важны не только с точки зрения прояснения его позиции, но прежде всего в контексте признания того факта, что на данный момент в мировом сообществе сформировалось два центра легитимности: центр традиционной институциональной легитимности и центр легитимации силой. Говоря более конкретно – ООН и США.

Традиционный центр легитимации решений по глобальным вопросам – ООН – придерживается той точки зрения, что ответ на общие проблемы должен находиться также в рамках общей дискуссии по принятым процедурам. Силовой центр, ведущая мировая держава США, во-первых, полагает, что обладает определенными правами и обязанностями в глобальном плане как мировой лидер, во-вторых, не считает свое видение проблем и их решений чем-либо хуже, чем то, которое может предложить ООН.

Необходимость новых подходов

Итак, падение авторитета и снижение эффективности ООН при возрастании числа случаев одностороннего применения силы и вмешательства в различные конфликты со стороны отдельных государств привело к тому, что мировая политика как система согласованных действий государств находится в кризисе. Он длится не один год, и это означает, что речь идет о системных кризисах. В этой ситуации обостряются нерешенные конфликты с участием многих государств и появляются новые. Глобальные проблемы – такие, как энергетика и экология, – становятся не точками приложения общих усилий, а конфликтными линиями, разделяющими государства чуть ли не по принципу войны всех против всех. Сама система международного права более не действует во всех случаях, уступая политической целесообразности.

Таким образом, мировой политике необходимы новые концепции, которые позволят найти точки соприкосновения, которые опишут имеющиеся проблемы в терминах, что смогут быть приняты всеми или большинством государств. Концепции, которые предоставят конкретные планы действий и реформирования международных институтов, явно утративших адекватность формы и содержания.

Речь идет, с одной стороны, о нестандартных подходах, которые смогут развернуть мировую политику с инерционного пути, по которому она движется последнее время, с другой – позволят провести реформы в собственном смысле. Т. е. вернут первоначальные форму, замысел и влияние тем принципам, которые лежали и, несмотря на все происходящее, до сих пор остаются в основе взаимоотношений всех государств, которые определяют саму возможность этих взаимоотношений.

Глава II
Проект реформирования ООН

Пространства возможностей

В ООН, как в главном международном надгосударственном органе, уже давно назрели перемены. Их отсутствие в ближайшей перспективе может изжить авторитет организации, поставив страны перед очередной угрозой разобщения, впервые на таком серьезном уровне после окончания Холодной войны. А для этого нужны реформы. Они должны отталкиваться от той идеи, что цели мира могут быть достигнуты в рамках совместной мирной работы, а совместная мирная работа возможна в том случае, если для этого предложены гибкие институциональные рамки. Наконец, эффективность этой работы будет обеспечена, если каждое государство получит гарантированное право доступа к управлению – и если управлять они будут не эфемерными законопроектами, а вполне конкретной «ресурсной базой» – т. е. международными пространствами.

Итак, общеизвестно, что существуют международные пространства, которые признаны достоянием человечества. Эти пространства:

• свободные зоны морей и океанов (простирающиеся за т. н. «экономическими зонами» государств),

• воздушные пространства,

• околоземные космические пространства.

С одной стороны, действительно считается, что они не принадлежат никому конкретно, но являются достоянием всего человечества. Однако, с другой, отсюда следует несколько выводов. Во-первых, то, чем не распоряжается никто конкретно, – не управляется эффективно. Во-вторых, если пространство декларируется общим, то это не значит, что все могут в равной мере использовать его ресурсы. Так, естественно, что не всем доступна околоземная космическая орбита, но и не все имеют одинаковый доступ, к примеру, к рыбным богатствам океанов.

Отсюда возникает экономический аспект проблемы управления международными пространствами: они являются исключительным источником природных ресурсов, а также критически важных транспортных путей. При этом пример со спорами государств за Арктику является свидетельством, причем частным, того, что реальная борьба за ресурсы международных пространств еще впереди. Так природные и технологические условия для извлечения полезных ископаемых здесь только появляются или должны появиться в будущем. Однако «правила игры» необходимо определять уже сейчас, что государства и пытаются делать – в конфликтном ключе и в рамках неких «закрытых клубов».

Там, где есть спор за ресурсы – там есть и противостояние. И это выводит на военный аспект проблемы управления международными пространствами. Во-первых, вряд ли стоит обосновывать то предположение, что в глобальном плане для человечества было бы лучше, если бы его достояние, каковым являются международные пространства, не являлось само по себе источником войн. Но, во-вторых, как отмечено выше они также представляют из себя транспортные пути, охватывающие планету. Но транспортный путь может быть использован по-разному – как для путешествия или доставки мирных грузов, так и для переброски войск, военной техники и ведения боевых действий.

Таким образом, военное использование международных проблем представляет значительную угрозу человечеству и отдельным государствам. Пока наиболее остро данная проблема обсуждается относительно космического пространства – из-за сопротивления США государства уже длительное время не могут закрепить за ним безвоенный статус. Однако, если задуматься, возможность беспрепятственного использования нейтральных вод мирового океана, равно как и воздушного пространства, для переброски войск в зоны конфликтов и создания угрозы или фактического нанесения военных ударов – таит не меньшую опасность для мирного существования государств.

На данный момент можно утверждать, что недопустимость военных действий и справедливое использование ресурсов — вот те принципы, которые так или иначе хотели бы воплотить все или большинство государств в отношении международных пространств. Вместе с тем, экономическая функция и функция безопасности, а также соответствующие цели могут быть достигнуты в международных пространствах только при условии адекватного выполнения третьей функции – политической. Начиная со второй половины XX в. мы можем видеть все возрастающее понимание отдельными национальными государствами и мировым сообществом, в целом, того, что только путем мирного диалога и путем совместной выработки решений может быть осуществлено мирное, экономически выгодное и социально справедливое использование международных пространств.