Текст книги "Избранные труды"

Государственные меры борьбы с терроризмом: отечественный и зарубежный опыт[65]65
  Пиджаков А. Ю., Бодунова О. Г. Государственные меры борьбы с терроризмом: отечественный и зарубежный опыт. СПб.: СПбГУГА, 2007.


[Закрыть]

<…>

Международное сообщество отрицает экстремизм и терроризм как средство для достижения политических целей. Борьба с этими явлениями провозглашена ООН одной из приоритетных задач своей деятельности. Основными направлениями усилий, предпринимаемых для их противодействия, являются: создание международной и национальной правовой базы, формирование мощных антитеррористических центров и привлечение вооруженных сил для борьбы с экстремизмом, а также оздоровление социально-экономической обстановки в странах и регионах, являющихся источниками вооруженных конфликтов.

Формирование нормативно-правовой базы по противодействию различным проявлениям экстремизма получило наибольшую активность в Европе сразу после Второй мировой войны. В ряде посттоталитарных стран имеется законодательный опыт предупреждения фашистской угрозы, реставрации нацизма. Законодательство значительной группы государств запрещает деятельность различного рода крайне правых и левых экстремистских партий и организаций, предусматривает ответственность за такие составы преступления, как призывы к мятежу, оскорбление нации, республики, конституции, конституционных учреждений, пропаганду и применение подрывных, насильственных методов. Помимо введения конституционных запретов на деятельность антидемократических экстремистских организаций, а также соответствующего уголовного законодательства, в ряде государств приняты специальные законы, запрещающие создание и деятельность профашистских, пронацистских организаций. Это, в частности, австрийский конституционный закон о запрете Национал-социалистической рабочей партии Германии 1945 г. (закон действует и сегодня); итальянский закон о запрещении фашистской деятельности 1948 г., действовавший до 1952 г., а также закон о запрещении неофашистской деятельности 1952 г.; португальский закон о запрещении фашистских организаций 1978 г. Разработаны и международные стандарты, направленные против злоупотреблений свободой слова, информации, выражения своего мнения. Так, в ч. 3 ст. 19 «Международного пакта о гражданских и политических правах» предусмотрено, что пользование этими свободами налагает особые обязанности и особую ответственность и, следовательно, может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые должны быть установлены законом и являются необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Для более оперативной и эффективной работы с терроризмом государства – члены Совета Европы подписали Европейскую конвенцию о пресечении терроризма (Страсбург, 27 января 1977 г.).

Особенно жестко борются с проявлениями фашизма в Германии. В середине 80-х гг. там были приняты специальные поправки к Конституции, запрещающие как использование профашистской идеологии, так и любую деятельность экстремистских организаций. Тем не менее в Германии существует большое количество ультраправых организаций, как правило, объединяющих молодых людей в возрасте 18–25 лет. Это, прежде всего, Анархистская партия Германии, Социальная партия Германии, немецкое крыло Ку-Клукс-Клана, а также организация известного неонациста Манфреда Редера «Германско-российский совместный фонд» – все они функционируют полулегально. И хотя многие экстремистские движения в Германии имеют свои сайты в Интернете, публичных акций они стараются избегать, так как германское правосудие сурово карает последователей гитлеровской идеологии и оперативно реагирует на малейшие ее проявления. Выражается это в массовых обысках и разгромах штаб-квартир группировок, уголовном преследовании их лидеров.

Уголовный кодекс Федеративной Республики Германии предусматривает уголовную ответственность за публичную демонстрацию нацистской символики и ее пропаганду. Запрет на деятельность экстремистских организаций вправе налагать министры внутренних дел земель, входящих в Федерацию. Официально контроль за деятельностью групп, признанных экстремистскими, осуществляет Ведомство по охране Конституции, причем методы открытого наблюдения сочетаются с оперативно-агентурными. Для предотвращения возможных злоупотреблений и нарушения прав человека деятельность самого Ведомства находится под постоянным контролем специальной комиссии бундестага.

Большое количество актов насилия, согласно полицейским данным, совершают иностранные экстремисты. В Германии в настоящее время проживает около 7,2 млн иностранцев, примерно 55 000 из них, согласно данным ведомства по охране конституции, являются членами экстремистских либо террористических иностранных организаций, за которыми по поручению ведомства по надзору за законностью ведется постоянное наблюдение. Внутренняя безопасность ФРГ подвергается угрозе со стороны экстремистских (террористических) группировок, в частности, курдского и турецкого происхождения, в связи с чем на территории ФРГ была запрещена Трудовая партия Курдистана. Кроме того, полиции ФРГ приходится вести постоянную борьбу и с немецкими экстремистами (террористами) в возрасте от 15 до 24 лет, которые осуществляют насильственные акты по отношению к иностранцам, проживающим на территории ФРГ (убийство иностранцев, нанесение телесных повреждений, поджог общежитий и домов, где проживают иностранцы, покушение с применением взрывоопасных веществ, повреждение еврейских кладбищ, памятников, проведение расистских демонстраций, факельных шествий и т. д.).

Большая заслуга в борьбе с экстремистами и террористами, обеспечении внутренней безопасности, недопущении расширения и эскалации насилия принадлежит специально созданным подразделениям криминальной полиции (AG Krio, 1992 г.) и отделу криминальной полиции «Терроризм» (ТЕ). В целях повышения эффективности борьбы полиции с экстремистами в 1992 г. Комиссией по охране государства (АО Krio) был составлен перечень мероприятий (см. Die Polizei, 11/1992), предусматривающих создание специальных групп дознания и сбор сведений о потенциальных преступниках и преступных группировках путем получения информации от внедренных полицейских – агентов (тайное расследование), усилением полицейских подразделений в зонах интенсивности преступлений, активизацией работы полиции с общественностью (привлечение ее к участию в раскрытии преступлений, розыскной деятельности с вознаграждением за работу) и др.

Гораздо более терпимо относятся к радикалам во Франции: во французском законодательстве нет запрета на деятельность подобных движений (но пункт о запрещении использования фашистской символики есть). Одним из наиболее известных французских радикальных течений является Народный фронт во главе с Жаном-Мари Ле Пеном. На последних парламентских выборах Ле Пен набрал более 15 % голосов избирателей. Однако из-за своих чрезмерно пылких речей в защиту Гитлера Ле Пен был вынужден расстаться с депутатским креслом в Европарламенте.

В Италии в 1975 г. был принят закон № 654, который ратифицировал Международную Конвенцию по ликвидации всех форм расовой дискриминации и в уголовный кодекс введен ряд новых составов преступления. В строгом соответствии с Конвенцией было запрещено создание и деятельность организаций, пропагандирующих идеи национальной и религиозной вражды, дискриминации, установлены меры наказания для организаторов, участников и «содействующих им лиц». Позднее, в 1993 г., был принят закон № 205, внесший ряд существенных дополнений в прежний закон в части предупреждения преступлений путем применения превентивных мер, расширения спектра наказаний, установления уголовной ответственности за демонстрацию в общественных местах и на митингах запрещенных эмблем и символов. Этим же законом был введен особый порядок приостановления деятельности и роспуска экстремистских организаций, ведущих подстрекательскую деятельность, включая подстрекательство к дискриминации. Правом роспуска таких организаций с соблюдением соответствующей предварительной процедуры, включающей доклад Совету Министров, наделен министр внутренних дел республики.

Конституция Португалии 1974 г. следующим образом запрещает создание фашистских объединений: «Все граждане имеют право свободно объединяться при условии, что их объединения не преследуют целей, связанных с применением насилия, и не противоречат уголовному законодательству… Запрещаются вооруженные и военизированные объединения или объединения, преследующие военные цели, создаваемые независимо от государства и его вооруженных сил, а также организации, проповедующие фашистскую идеологию». Чтобы термин «фашистский» не вызывал юридических разногласий, законодательство разъясняет: «фашистскими считаются организации, которые в своих уставах, манифестах, сообщениях и заявлениях руководящих и ответственных деятелей, а также в своей деятельности открыто придерживаются, защищают, стремятся распространять и действительно распространяют принципы, учения, установки и методы, присущие известным истории фашистским режимам, а именно: ведут пропаганду войны, насилия как формы политической борьбы, колониализма, расизма, корпоративизма и превозносят видных фашистских деятелей. Организацией фашистского характера считается, в частности, та организация, которая посягает на конституционный порядок, демократические институты и государственную власть, используя антидемократические методы, в том числе насилие. Фашистскими считаются также те организации, которые распространяют и применяют идеи и формы борьбы, угрожающие единству нации».

В Уголовном кодексе Испании предусматривается тюремное заключение за разрушение или ослабление национального чувства, посягательство на единство испанской нации, поддержку или пропаганду деятельности сепаратистов распространение ложных, искаженных или тенденциозных слухов или сообщений с намерением причинить вред авторитету или мощи государства.

<…>

Особенные затруднения в реализации договоров и соглашений в сфере борьбы с международным терроризмом, и прежде всего при разработке положений, касающихся механизмов консультаций и принятия решений по применению вооруженных сил, вызывает отсутствие единого правового поля в данной сфере, действующего в рамках СНГ, так как национальные законодательства государств Содружества не всегда гармонизированы.

Примером может служить ряд эпизодов проведенных учений. Так, в ходе командно-штабного учения, состоявшегося в октябре-ноябре 1999 г. в Кыргызской Республике, из-за отсутствия соответствующих международных соглашений подразделения Вооруженных Сил Республики Таджикистан, совершающие марш в анклав ВОРУХ (Кыргызская Республика) через территорию Республики Узбекистан, были вынуждены осуществлять передислокацию без вооружения, боевой техники и боеприпасов, что, конечно, недопустимо в условиях ведения боевых действий.

Другой яркий пример: в ходе совместных командно-штабных учений «Южный щит Содружества-2000» при подготовке войскового учения на полигоне Вооруженных Сил Республики Таджикистан обнаружилось, что Республика Узбекистан не имеет никаких соглашений – двусторонних или многосторонних, регламентирующих действия ее Вооруженных Сил на территории другого государства СНГ[66]66
  Международный терроризм: истоки и противодействие. Материалы межд. науч. – практ. конф. 18–19 апр. 2001 г. Сб. ст. СПб., 2001. С. 172.


[Закрыть].

Опыт подготовки и проведения совместных оперативных мероприятий показал, что имеющиеся нормативно-правовые документы и соответствующие им процедуры не позволяют оперативно осуществить необходимые действия в сложной и динамичной обстановке регионального конфликта.

Таким образом, практическая реализация решения о совместном применении вооруженных сил государств Содружества в соответствии со статьей 12 Устава СНГ требует преодоления серьезных юридических барьеров.

С учетом этого Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ совместно с генеральными (главными) штабами вооруженных сил государств Содружества разработал и выслал в министерства обороны стран СНГ проекты соответствующих договоров и соглашений. Адаптация этих документов к особенностям каждого государства, быстрое их прохождение в национальных государственных структурах и принятие парламентами позволят сформировать достаточную правовую базу для совместной борьбы с терроризмом.

Что касается организации управления этой борьбой, то необходимо отметить, что на учениях «Южный щит Содружества-2000» был реализован и использован в новой сфере военной деятельности – борьбе с международным терроризмом – опыт работы штабов оперативно-стратегического уровня по организации и осуществлению руководства группировками войск, состоящими из людей различной национальной принадлежности.

Этот опыт был положен в основу организации работы Координационного штаба военного сотрудничества государств – участников СНГ, других уставных и рабочих органов Содружества, оперативных групп вооруженных сил и представителей других министерств и ведомств государств Центрально-Азиатского региона и Российской Федерации.

В процессе проведения учений «Южный щит Содружества-2000» удалось прийти к конкретным решениям и подготовить план совместных действий, плановую таблицу взаимодействия в зонах и районах совместных действий, список районов и зон совместных действий, состав сил и средств в них и апробированный порядок организации взаимодействия.

Проблеме совершенствования работы Координационного штаба военного сотрудничества государств – участников СНГ была посвящена совместная штабная тренировка, проведенная в январе 2001 г.

В ней участвовали оперативные группы вооруженных сил Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан, представители Исполнительного комитета СНГ, Секретариата Совета коллективной безопасности, Антитеррористического центра Содружества, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории СНГ, Координационной службы совета командующих пограничными войсками, а также Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий[67]67
  Международный терроризм: истоки и противодействие. Материалы межд. науч. – практ. конф. 18–19 апр. 2001 г. Сб. ст. СПб., 2001. С. 173–174.


[Закрыть]. Во избежание указанных выше трудностей уже разработаны и подписаны Соглашение о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности. Соглашение об основных принципах военно-технического сотрудничества, подготовлены ряд модельных договоров и соглашений.

Но, пожалуй, главным практическим шагом по совершенствованию системы коллективной безопасности в Центрально-Азиатском регионе, сделанным с учетом полученного за эти годы опыта противодействия международному терроризму, стало создание КСБР ЦАР.

Они созданы во исполнение Решения Ереванской сессии Совета коллективной безопасности от 25 мая 2001 г. как компонент коалиционной (региональной) группировки войск (сил), предназначенный для выполнения задач по обеспечению военной безопасности государств Центрально-Азиатского региона – участников ДКБ, в том числе для участия в отражении внешней военной агрессии и проведения совместных контртеррористических операций.

Формирование КСБР ЦАР было завершено к 1 августа 2001 г. В их состав вошли части и подразделения постоянной готовности сухопутных войск и военной авиации Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан, оснащенные сопрягаемыми системами вооружения и связи. Группировка КСБР ЦАР, в зависимости от характера угрозы, может иметь различную структуру, состав и средства усиления[68]68
  Вестник МПА. 2002. № 3. С. 227.


[Закрыть].

Кроме того, при проведении конкретных мероприятий (с учетом антитеррористической операции «Несгибаемая свобода») в соответствии с решением Президента Российской Федерации и указаниями министра обороны Российской Федерации от 23 сентября 2001 г. была создана и приступила к работе межведомственная система управления и взаимодействия, а именно: Координационная группа (КГ) во главе с министром обороны Российской Федерации; Оперативный штаб (ОШ) во главе с начальником Главного оперативного управления генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации как рабочий орган КГ; Оперативная группа (ОГ) с дислокацией в г. Душанбе[69]69
  Дипломатический вестник. 2002. № 1.


[Закрыть].

В сложной и многовекторной системе отношений в сфере военного сотрудничества государств на постсоветском пространстве, создаваемой на основе концепции разноскоростной и разноуровневой интеграции, а также баланса национальных и коллективных интересов, создание КСБР ЦАР явилось настоящим прорывом.

Впервые принято и, что особенно важно, реализовано решение о создании многосторонних сил – военной составляющей для противодействия международному терроризму и воинствующему экстремизму.

Нельзя не отметить также, что в настоящее время в Содружестве при инициирующей роли Совета министров обороны и Штаба КВС СНГ сложилась определенная система совместной оперативной подготовки.

В ее рамках достаточно эффективно осуществляется подготовка органов военного управления и войск, сил и средств других силовых структур государств Центрально-Азиатского региона и Российской Федерации, органов СНГ к совместным действиям против международных террористических формирований.

Основными мероприятиями антитеррористической направленности с 1999 г. стали ежегодные совместные командно-штабные учения (СКШУ) «Южный щит Содружества».

Начиная с 2001 г. проводится совместная подготовка формирований, входящих в состав КСБР ЦАР. Первое совместное войсковое учение с боевой стрельбой проходило на территории Баткенской области Кыргызской Республики.

Модельный закон «О порядке допуска и условиях пребывания воинских формирований других государств – участников Договора о коллективной безопасности на территории государства – участника ДКБ» от 25 марта 2002 г.[70]70
  Международно-правовые основы борьбы с терроризмом: Сборник документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 202–222.


[Закрыть] установил порядок допуска на территорию государства – участника ДКБ и условия пребывания на ней воинских формирований других государств – участников Договора о коллективной безопасности, а также порядок осуществления контроля за их деятельностью.

В ст. 2 Закона отмечено, что «Допуск воинских формирований других государств – участников ДКБ на территорию государства-участника ДКБ в регионе (районе) коллективной безопасности осуществляется на основе решения глав государств – участников Договора – членов Совета коллективной безопасности в порядке и на условиях, определенных его законодательством и Соглашением о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности от 11 октября 2001 г.».[71]71
  Цит. по: Там же. С. 204.


[Закрыть]

В перспективе основные направления повышения эффективности антитеррористического взаимодействия государств Содружества и органов СНГ в военной сфере представляются следующими.

Прежде всего, это совершенствование нормативно-правовой базы военного сотрудничества. На наш взгляд, ни Договор о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом 1999 г., ни проект положения порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств – участников Содружества Независимых Государств, рассматриваемый сейчас органами Содружества, не обеспечивают в полной мере необходимую правовую базу для участия специалистов и формирований вооруженных сил государств СНГ в совместных антитеррористических мероприятиях, социально-правовые гарантии военнослужащих – участников таких мероприятий.

Требуют дополнительного обсуждения и правового закрепления вопросы противодействия терроризму в зонах проведения операций по поддержанию мира.

Очевидно, что при подготовке мандата Коллективных сил по поддержанию мира необходимо четко определять возможную степень участия миротворцев в борьбе с террористическими формированиями в зоне своей ответственности, порядок их взаимодействия с правоохранительными органами конфликтующих сторон.

Важное значение имеет оказание взаимной помощи в вопросах строительства и развития национальных вооруженных сил государств-участников с учетом современных угроз национальной и коллективной безопасности. Необходимы совместные усилия по разработке механизмов кризисного реагирования на масштабные проявления международного терроризма и развитию военной теории и практики по вопросам антитеррористической направленности.

Немаловажно согласование планов и программ подготовки органов управления и войск (сил) национальных вооруженных сил к совместному решению задач по противодействию международному терроризму.

Требуют совершенствования основы развертывания и применения КСБР ЦАР, управления ими при подготовке и в ходе боевых действий.

Следует также подчеркнуть, что повышение эффективности сотрудничества государств Содружества в противодействии терроризму, в том числе и в военной сфере, вряд ли возможно без решения накопившихся между ними политических и социально-экономических проблем.

Неоспоримо, что многостороннее военное сотрудничество государств Содружества и их готовность к совместному применению мобильных подразделений и частей с использованием новейших средств поражения является существенным фактором противодействия международному экстремизму и терроризму.