Текст книги "Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация и безопасность. Монография"

Значительный интерес представляют нормы рассматриваемого Договора, регламентирующие порядок планирования и выполнения наблюдательных полетов. Так, п. 8 раздела II ст. VI Договора определяет, что план полета самолета наблюдения «имеет содержание, указанное в приложении 2 к Чикагской конвенции 1944 г., и имеет формат, определенный документом ИКАО DOC 4444-ATM/501. Пункт 14 раздела I ст. VI Договора требует выполнять наблюдательные полеты «с соблюдением опубликованных стандартов и рекомендательной практики ИКАО». Кроме того, п. 1 раздела II ст. VI Договора предписывает в случае возникновения чрезвычайной ситуации: «Командир самолета наблюдения руководствуется Правилами аэронавигационного обслуживания – правилами полетов и обслуживания воздушного движения»^[90].

Таким образом, мы видим беспрецедентный пример распространения действия положений Чикагской конвенции 1944 г. (см. приложение № 2) и даже приложений к ней, а также руководств и правил ИКАО (руководства и правила ИКАО не являются обязательными даже в отношении гражданских воздушных судов) на государственные воздушные суда, выполняющие полеты в суверенном воздушном пространстве.

Существенным также является положение п. 15 раздела I ст. VI Договора, устанавливающее приоритет наблюдательных полетов по отношению к «любым регулярным полетам». Этот же пункт обязывает наблюдаемое государство, «чтобы его органы управления воздушным движением способствовали проведению наблюдательных полетов в соответствии с настоящим Договором», в том числе обеспечивали приоритет наблюдательных полетов. Необходимо отметить, что норма, устанавливающая приоритет в отношении какой-либо деятельности в воздушном пространстве, встречается только в Договоре по открытому небу 1992 г. (см. приложение № 8).

Двусторонние межправительственные договоры о предотвращении инцидентов за пределами территориальных вод (территориального моря) и в международном воздушном пространстве. Появлению соглашений о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним предшествовали события, связанные с постоянными опасными действиями кораблей и военных воздушных судов против кораблей и воздушных судов так называемого вероятного противника. Достаточно сказать, что по данным Генерального штаба Вооруженных Сил СССР только в 1971 г. опасных ситуаций, связанных с действиями кораблей и военных летательных аппаратов СССР и США в международном воздушном, пространстве возникало более 80 раз.

В целях избежания неблагоприятных последствий, которые могли бы возникнуть в результате указанных инцидентов, Правительство СССР и Правительство США 25 мая 1972 г. подписали соглашение (см. приложение № 9)^[91], устанавливающее правила для кораблей и военных летательных аппаратов в целях недопущения опасных инцидентов между ними. В частности, для военных летательных аппаратов указанное соглашение определило специальный режим в международном воздушном пространстве, предусматривающий обязательства командиров летательных аппаратов проявлять величайшую осторожность и благоразумие при приближении к летательным аппаратам и кораблям другой стороны, в том числе к кораблям, занятым выпуском или приемом летательных аппаратов. Кроме того, этот режим в интересах взаимной безопасности запрещает: «имитации атак путем имитации применения оружия по самолетам, любым кораблям, выполнение различных пилотажных фигур над кораблями и сбрасывание вблизи них различных предметов таким образом, чтобы они представляли опасность для кораблей и мореплавания (ст. IV Соглашения). Статья V Соглашения предписывает летательным аппаратам в темное время и при полетах по приборам иметь включенными аэронавигационные огни. СССР и США также обязались «обеспечивать через установленную систему радиопередач извещений и предупреждений мореплавателям, как правило, не менее чем за 3–5 суток, передачу оповещений о действиях в открытом море, которые представляют опасность для самолетов» (ст. VI Соглашения).

Через год, а именно 22 мая 1973 г., Правительство СССР и Правительство США подписали Протокол^[92], который расширил действия указанного Соглашения, распространив запрет на имитацию атак «путем разворота орудий, ракетных пусковых установок, торпедных аппаратов и имитацию применения других видов оружия» в отношении невоенных судов (ст. II Протокола). Анализ статей Соглашения и Протокола показывает, что отдельные их положения имеют слишком общие, неконкретные формы, например, такие как «достаточное удаление», «расстояние, исключающее риск столкновений», «проявлять величайшую осторожность и благоразумие». В связи с этим практическое применение положений Соглашения и Протокола было весьма затруднительным для экипажей кораблей и самолетов, а также для советских и американских специалистов, участвующих в разборе инцидентов. Советские специалисты и официальные представители неоднократно предлагали американцам выработать взаимоприемлемые критерии для оценки безопасности приближения кораблей и самолетов одной стороны к кораблям и самолетам другой стороны. В качестве одного из таких критериев предлагалось установить минимальные расстояния, которые надлежит соблюдать кораблям и самолетам сторон при деятельности в непосредственной близости друг от друга. Кроме того, советская сторона предлагала распространить положения Протокола на действия военных летательных аппаратов при приближении к гражданским воздушным судам, т. е. обязать командиров военных летательных аппаратов проявлять величайшую осторожность и благоразумие при приближении к гражданским воздушным судам, а также не допускать по ним имитации атак. Однако представители США отвергли эти предложения, мотивируя абсолютно необоснованными доказательствами. Несмотря на все указанные недостатки, практическое применение Соглашения и Протокола в целом оказали положительное влияние на обеспечение безопасности мореплавания и полетов военной авиации в международном воздушном пространстве. Так к 1986 г. количество опасных инцидентов снизилось до 10 случае в год.

В. П. Серегин уже в 1986 г., основываясь только на Соглашении между СССР и США (1972 г.), утверждал, что «государства обязаны следить за тем, чтобы их летательные аппараты (не разделяя их на гражданские и военные. – А. Т.) во время полета над открытым морем не совершали каких-либо незаконных действий в отношении других иностранных кораблей, судов и летательных аппаратов, находящихся в этом районе».^[93] Можно предположить, что В. П. Серегин это утверждение, относящееся ко всем государствам, обосновывал не столько положениями советско-американского соглашения 1972 г., а уже (по его мнению) сложившимся к этому времени правовым обычаем.

Указанная выше положительная тенденция снижения количества инцидентов в открытом море и в международном воздушном пространстве послужила поводом для подписания аналогичных соглашений между СССР и другими государствами членами НАТО: с Великобританией – в 1986 г. (см. приложение № 10); с ФРГ – 1988 г. (см. приложение № 11); с Францией – 1989 г.; с Канадой – 1989 г.

Следует отметить, что содержание указанных соглашений не является точной копией советско-американских Соглашения и Протокола. Напротив, они содержат новые нормы, ужесточающие, в частности, правовой режим международного воздушного пространства в отношении кораблей и военных летательных аппаратов.

Так, п. 6 ст. 3 Соглашения между СССР и ФРГ (см. приложение № 11) устанавливает правило, запрещающее кораблям «предпринимать имитацию атак путем разворота орудий, пусковых установок, торпедных аппаратов и имитацию применения других видов оружия в направлении воздушных судов», а также «выбрасывать какие-либо предметы в направлении воздушных судов таким образом, что они представляли опасность для этих воздушных судов либо помехи для воздушной навигации».

Соглашение между СССР и Францией^[94], а также соглашение между СССР и Канадой^[95] значительно увеличили количество норм, ужесточающих требования к кораблям и воздушным судам в области обеспечения безопасности мореплавания и полетов. Так, подп. «с», «d» и «е» п. 6 ст. III обоих соглашений запрещают кораблям: использовать прожекторы и другие осветительные средства для освещения кабин находящихся в полете воздушных судов; применять лазеры таким образом, чтобы они могли нанести вред здоровью личного состава или причинить ущерб оборудованию, находящемуся на борту воздушного судна; производить пуски сигнальных ракет в направлении воздушных судов. Подпункт «с» п. 1 ст. IV этих соглашений требует от командиров воздушных судов не допускать сбрасывание каких-либо предметов в направлении кораблей, которые могут создать опасность для кораблей и для мореплавания. Было бы полезным запретить такое сбрасывание предметов и в направлении воздушных судов в целях обеспечения их безопасности и воздушной навигации в целом.

Учитывая, что рассмотренные соглашения о предотвращении инцидентов подписаны и успешно применяются значительным количеством государств уже более 20 лет, нормы этих соглашений можно было бы модернизировать применительно к современным условиям и распространить их действие в отношении гражданских воздушных судов, а в будущем использовать для подготовки универсального многостороннего международно-правового акта.

Двусторонние межправительственные договоры о предоставлении суверенного воздушного пространства для осуществления взлета и захода на посадку иностранных воздушных судов на аэродромах сопредельных государств, расположенных вблизи государственной границы, стали заключаться в связи с началом эксплуатации новых современных самолетов, обладающих большой массой, большими взлетно-посадочными скоростями и в связи с этим требующих значительно большего воздушного пространства для совершения безопасных полетов с ранее построенных аэродромов.

В середине 70-х и начале 80-х гг. прошлого столетия Советский Союз подписал такие соглашения межведомственного характера с рядом соседних государств-участников Варшавского Договора (Польша, Чехословакия, Венгрия). Эти соглашения, как правило, подписывались между военными ведомствами.

Однако особый интерес для данной работы имеет подписанный 28 ноября 1991 г. Протокол между Правительством СССР и Правительством Турции об организации полетов воздушных судов гражданской и военной авиации на аэродроме Ленинакан (ныне – Гюмри, Республика Армения)^[96].

Турция согласилась подписать Протокол о предоставлении на постоянной основе районов в своем суверенном воздушном пространстве для полетов иностранных гражданских и даже военных воздушных судов, руководствуясь прежде всего соображениями безопасности полетов. Протокол содержал нормы, определяющие район, предоставленный для маневрирования воздушных судов при взлете и заходе на посадку, порядок взаимодействия по линии национальных служб ОВД, а также положения, касающиеся обеспечения безопасности полетов. Сам факт подписания данного Протокола даже в уже нестабильной политической ситуации в Советском Союзе свидетельствует об озабоченности специалистов и властей СССР и Турции состоянием безопасности полетов, и прежде всего безопасностью людей, находящихся на борту воздушных судов, взлетающих и особенно заходящих на посадку в горных районах и в сложных метеорологических условиях. Эти основополагающие позиции изложены в преамбуле к данному Протоколу.

Одновременно были подписаны договоры между СССР и Турцией о предотвращении нарушений советско-турецкой границы. Это Протокол «О сотрудничестве при организации полетов и приграничных районах с целью проведения аэрофотосъемок для картографических работ, разведки природных ресурсов, распыления пестицидов, в случаях стихийных бедствий и проведения спасательных работ»^[97] и Протокол «Об организации полетов воздушных судов гражданской и военной авиации в десятикилометровой зоне по обе стороны советско-турецкой границы».^[98]

Международные договоры межведомственного характера, влияющие на формирование правового режима воздушного пространства, как правило, регламентируют процедуры взаимодействия между полномочными органами сопредельных государств, осуществляющих организацию и обслуживание воздушного движения, а также обеспечивающих поиск и спасание терпящих или потерпевших бедствие летательных аппаратов, судов и людей.

Трагический случай, связанный с уничтожением 1 сентября 1983 г. южно-корейского пассажирского самолета В-747 советским истребителем СУ-15 в районе острова Сахалин, послужил поводом для принятия поправки 3 bis^[99] к Чикагской конвенции 1944 г… В процессе расследования этой трагедии, в том числе с участием представителей ИКАО, было установлено, что одной из причин этого происшествия было отсутствие взаимодействия между советскими, американскими и японскими полномочными органами ОВД.

Исполняя решения 25-й (чрезвычайной) сессии Ассамблеи ИКАО (10 мая 1984 г.), зафиксированные в Протоколе этого форума, о необходимости принятия государствами надлежащих мер, «направленных на предотвращение нарушений воздушного пространства других государств и содействие дальнейшему повышению безопасности международной гражданской авиации», Советский Союз, Соединенные Штаты Америки и Япония подписали Меморандум о повышении безопасности полетов в северной части Тихого океана^[100].

Пункт 1 указанного Меморандума определил полномочные органы государств для осуществления контактов между органами ОВД СССР, США и Японии. Такими органами были назначены районные диспетчерские центры (РДЦ) соответственно Хабаровск, Анкоридж и Токио. Положения Меморандума послужили основой для трехстороннего Соглашения между РДЦ Хабаровск, РДЦ Анкоридж и РДЦ Токио.^[101]

Это Соглашение детально регламентировало процедуру связи между назначенными РДЦ (п. 3) и координации действий данных центров при оказании помощи гражданским воздушным судам, находящимся в аварийной обстановке (п. 4.2), в случаях отказа авиационной техники на борту воздушного судна, при которой требуется аварийная посадка (п. 4.2.1); незаконного захвата воздушного судна (п. 4.2.2); потери связи (п. 4.2.3), а также порядок взаимодействия между указанными РДЦ при обнаружении неопознанного воздушного судна в районе полетной информации (далее – РПИ) СССР (п. 4.3). Практическое применение данного Соглашения показало несомненную полезность подобных региональных договоренностей. После подписания Соглашения между РДЦ Хабаровск, РДЦ Анкоридж и РДЦ Токио не было зафиксировано ни одного случая, угрожающего безопасности полетов воздушных судов над северной частью Тихого океана по причинам недостаточной координации между сопредельными органами ОВД.

К сожалению, подписание аналогичных региональных соглашений не нашло широко распространения. В противном случае, видимо, было бы возможным избежать трагедии над Персидским заливом 3 июля 1988 г., связанной с уничтожением иранского самолета (рейс 655) ракетой, выпущенной с корабля военно-морских сил США. Не случайно американские представители в настоящее время ведут активную работу с соответствующими государствами, направленную на подписание аналогичных соглашений в целях повышения безопасности аэронавигации в других регионах.

Значительный интерес представляют двусторонние соглашения о координации органов сопредельных государств, для обеспечения безопасности воздушной навигации при полетах беспилотных неуправляемых летательных аппаратов. Учитывая, что полеты некоторых беспилотных неуправляемых воздушных судов в 60-80-е гг. прошлого столетия в воздушном пространстве иностранных государств носили военно-разведывательный характер, необходимо было обеспечивать безопасность не только воздушной навигации, но и государственную безопасность в целом. Так, например, в Советском Союзе по линии военного министерства был подписан ряд международных соглашений межведомственного характера о взаимодействии соответствующих органов сопредельных государств относительно полетов шаров-зондов вне зависимости от их предназначения (мирного или военного). Под шарами-зондами в этих соглашениях понимаются беспилотные неуправляемые воздушные суда (свободные аэростаты), длина окружности которых при максимальном наполнении у земли превышает 280 см. Такие соглашения были заключены с Польшей, Чехословакией, Венгрией и Румынией на западе СССР и Монголией (МНР) – на востоке. Поскольку данные соглашения имеют типовой характер, имеет смысл рассмотреть их содержание на примере Соглашения между Генеральным штабом Вооруженных Сил СССР и Генеральным штабом Вооруженных Сил Монгольской Народной Республики от 13 августа 1981 г. о взаимном извещении военных органов управления воздушным движением СССР и МНР о полетах шаров-зондов с пересечением советско-монгольской государственной границы^[102]. Статья 1 Соглашения определила для взаимодействия полномочные органы государств: в СССР – военный сектор Читинского зонального центра Единой системы управления воздушным движением (далее – ЕС УВД); в МНР – гидрометеорологическая служба Генерального штаба ВС МНР. Эта статья также установила категорию полетов шаров-зондов, о которых должно осуществляться взаимное извещение. К ним были отнесены полеты шаров-зондов в направлении советско-монгольской государственной границы в 200-километровых приграничных полосах государств. Статья 4 установила объем информации, включаемой в извещение: расчетные данные о месте, времени и высоте пересечения государственной границы, направлении, вертикальной и горизонтальной скорости движения, типе шара-зонда и его подвеске, а также о возможности радиолокационного контроля за полетом шара-зонда. Эта статья также установила, что указанные извещения будут передаваться не позднее чем за 10 минут до момента пересечения шаром-зондом советско-монгольской государственной границы. Данное Соглашение (ст. 7) предусмотрело возможность в случае крайней необходимости (учения, полеты особо важных воздушных судов и т. п.) по просьбе одной из сторон вводить кратковременные ограничения на запуск шаров-зондов, полет которых предполагает пересечение государственной границы.

В заключение следует отметить, что рассмотренные выше нормы, содержащиеся в приведенных источниках международного права, в той или иной степени повлияли на формирование правовых режимов суверенного и международного воздушного пространства.

Эти нормы относятся к одному институту международного воздушного права. В. Д. Бордунов относит данные нормы к институту «права международных полетов», справедливо отделяя их от норм, составляющих другой институт международного воздушного права – «права международных сообщений и перевозок»^[103]. Однако В. Д. Бордунов считает, что институт «права международных полетов» образует принципы и нормы, определяющие правовой статус и режим воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами только «в целях международных полетов гражданской авиации»^[104]. Приведенный анализ источников международного права показывает, что существующие международные договоры содержат нормы, относящиеся и к международным полетам государственной (военной) авиации (Договор по открытому небу 1992 г., Гамбургская конвенция 1979 г., соглашения о предотвращении инцидентов за пределами территориальных вод и в воздушном пространстве над ним). Кроме того, нормы Конвенции ООН по морскому праву (см. приложение № 5) относятся не только ко всем видам авиации, а, например, положение подп. «f» п. 2 ст. 19 регламентирует «подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого военного устройства», которое может не относиться к какому-либо виду авиации. Учитывая изложенное, было бы правильнее называть рассматриваемый институт международного воздушного права – «международное аэронавигационное право». В 1986 г. Ю. Н. Малеев, рассуждая о перспективах дальнейшего развития международного воздушного права, справедливо отмечал, что «с интенсификацией использования открытого воздушного пространства не только воздушными судами, но и другими летательными аппаратами (ракетами, космическими объектами) возрастает значение общих международных правил в таком пространстве.^[105] Необходимо отметить, что Ю. Н. Малеев в данном случае под «открытым воздушным пространством» понимает все воздушное пространство за пределами суверенной территории^[106]. Ранее, еще в 1983 г. В. И. Лукьянович высказал по этому поводу следующее мнение: «Имеются предпосылки для проведения в рамках ИКАО кодификации норм современного международного воздушного права и разработки единой универсальной конвенции, содержащей как основные принципы использования международного воздушного пространства, так и определение режима использования воздушного пространства»^[107]. Если В. И. Лукьянович имел в виду международно-правовую регламентацию использования воздушного пространства для осуществления в нем любых видов деятельности, то в рамках ИКАО этот вопрос не обсуждался и не будет обсуждаться в силу компетенции этой организации только в отношении гражданской авиации.